艾華+高喜章

摘要：隨著政府職能轉變及行政審批制度改革的進一步深化，中國現行的發(fā)票管理制度越來越不適應經濟發(fā)展的需要，在實踐中暴露出諸多問題。為了從根本上解決這些問題，降低企業(yè)運營成本，提高企業(yè)經營效率，預防違法犯罪行為，中國企業(yè)有必要借鑒國外發(fā)票先進管理經驗，允許企業(yè)自行打印發(fā)票，稅務機關將發(fā)票管理的重心從發(fā)票文件轉移至對企業(yè)和人的監(jiān)督稽查上。

關鍵詞：發(fā)票管理 問題 政策 建議

發(fā)票，是指在購銷商品、提供或者接受服務以及從事其他經營活動中，開具、收取的收付款憑證。發(fā)票在經濟活動中具有重要的意義和作用，發(fā)票是記錄經濟活動內容的載體，是財務管理的重要工具；發(fā)票具有合法性、真實性、統一性、及時性等特征，是最基本的會計原始憑證之一；發(fā)票也是稅務機關控制稅源、征收稅款的重要依據；發(fā)票還是國家監(jiān)督經濟活動，維護經濟秩序，保護國家財產安全的重要手段。

中國現行的發(fā)票管理制度主要是依據《國務院關于修改〈中華人民共和國發(fā)票管理辦法〉的決定》（國務院令第587號）及《國家稅務總局關于修改〈中華人民共和國發(fā)票管理辦法實施細則〉的決定》（國家稅務總局令第37號）建立起來的，發(fā)票管理環(huán)節(jié)包括發(fā)票印制、發(fā)票領購、發(fā)票的開具和保管、發(fā)票的稽查等。現有的文獻和實踐大都把“以票管稅”作為核心目標，專注于發(fā)票的真?zhèn)巫R別及稅控機器的研發(fā)等方面，本文倡導“以人管稅”，從發(fā)票印制、領購和開具等角度分析現存制度存在的一些問題及政策改進建議。

一、現行發(fā)票管理存在的問題

《發(fā)票管理辦法》第七條規(guī)定，“增值稅專用發(fā)票由國務院稅務主管部門確定的企業(yè)印制；其他發(fā)票，按照國務院稅務主管部門的規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市稅務機關確定的企業(yè)印制。禁止私自印制、偽造、變造發(fā)票。”同時第八條還規(guī)定了印制發(fā)票的企業(yè)應當具備的條件，并由稅務機關發(fā)給發(fā)票準印證。不難看出，政府對發(fā)票的定位有些類似鈔票，發(fā)票與稅務機關的關系類似鈔票與中國人民銀行的關系，稅務機關希望從源頭上控制發(fā)票的來源，防止假發(fā)票，打擊虛開發(fā)票。盡管如此，發(fā)票泛濫仍然是獨具中國特色的一個經濟現象。

（1）發(fā)票種類繁多、真假難辨。發(fā)票按業(yè)務性質可分為增值稅專用發(fā)票、普通發(fā)票和專業(yè)發(fā)票。增值稅專用發(fā)票按使用文字的不同可分為中文版、中英文版、維漢文版、藏漢文版，按“金額欄”的最高限額大小可分為千元版、萬元版等，按開具方法不同分為一般專用發(fā)票和電腦專用發(fā)票，按聯次可分為存根聯、發(fā)票聯、記賬聯和抵扣聯。普通發(fā)票按行業(yè)性質可分為行業(yè)發(fā)票和專用發(fā)票，行業(yè)發(fā)票適用于某個行業(yè)的經營業(yè)務，專用發(fā)票適用于某些具體經營項目。專業(yè)發(fā)票是指國有金融、保險、郵政、鐵路、航空、公路、水上運輸企業(yè)開具的憑證。發(fā)票按地域范圍可分為全國統一發(fā)票和省管發(fā)票?？傊l(fā)票種類繁多，客觀上增加了財務人員的識別難度，也給不法分子售賣假發(fā)票提供了可乘之機。

（2）發(fā)票的印制和發(fā)放是稅務機關專享權力，供給壟斷從客觀上助長了非法買賣發(fā)票。發(fā)票買賣是中國特有的現象，國外對此是難以理解的。中國的非法發(fā)票買賣正從以下幾個方面走向極端。一方面是火車站周圍小販公開叫賣發(fā)票，有過出差經歷的中國人都已經見怪不怪了，小販手中的發(fā)票是真是假？從何而來？眾所周知，公開叫賣的發(fā)票并不全是假的，有一些來自于正常注冊的公司，這些公司有專門從事發(fā)票開具和售賣的，也有偶爾為之的，只為賺取發(fā)票領購與售賣的差價。這無疑是非法的，因為它違反了真實性原則，但需要反思其存在的原因和背景。另一方面，小企業(yè)普遍反映不能及時、足額領購發(fā)票。有些稅務機關為了防止企業(yè)虛開發(fā)票，嚴格控制發(fā)票的領購時間、數量和金額，甚至規(guī)定根據上月或上年銷售額確定下月發(fā)票領取數量，由于發(fā)票有千元版、萬元版等面額限制，且企業(yè)不可避免地會因各種原因作廢發(fā)票，導致存在某些企業(yè)簽署了銷售合同卻不能正常開具發(fā)票的不合理現象。

（3）稅務機關個別工作人員和企業(yè)合謀利用發(fā)票獲取私利。通過研究眾多巨額非法抵扣進項增值稅的案例發(fā)現，類似事件往往會牽涉到稅務機關某些工作人員的違法行為。以增值稅專用發(fā)票為例，發(fā)票管理有自身一套嚴密復雜的程序，如機器開具、全國聯網、交叉驗證，為何還存在一些企業(yè)非法購買發(fā)票抵扣進項增值稅呢？從稅收原理來看，銷售方向采購方開具發(fā)票，銷售方計入銷項增值稅，采購方計入進項增值稅，二者方向相反，金額相等。如果某個企業(yè)抵扣了進項增值稅，必然有另一個企業(yè)需要上繳增值稅，作為理性的經濟主體，虛開增值稅發(fā)票意味著多繳稅收，無疑得不償失。所以在實踐中往往是某些企業(yè)開具了增值稅發(fā)票，但最終并未上繳稅款，開票企業(yè)利用時間差成功注銷了公司，這些程序如果離開了稅務機關工作人員的協助是無法完成的。

（4）稅控裝置復雜，人員培訓及維護成本較高?！栋l(fā)票管理辦法》第二十三條規(guī)定，“安裝稅控裝置的單位和個人，應當按照規(guī)定使用稅控裝置開具發(fā)票，并按期向主管稅務機關報送開具發(fā)票的數據”。稅控裝置雖然在一定程度上可以防止虛開發(fā)票，有利于發(fā)票的信息歸集，但客觀上增加了整個社會的支出，這些支出包括稅控裝置的研發(fā)支出、采購支出、人員培訓支出、后續(xù)保養(yǎng)支出等。

二、對發(fā)票管理的政策建議

如果考察一下離大陸最近的香港特別行政區(qū)，會發(fā)現香港的發(fā)票跟購物小票差不多，既沒有兌獎的功效，也鮮有造假之嫌，甚至有時連“發(fā)票”和“invoice”的字樣都難以找到。再看鄰近的俄羅斯、中亞的哈薩克斯坦等國，企業(yè)開具發(fā)票非常簡單，只需在財務軟件中錄入發(fā)票信息，使用一張普通的A4紙張，用一般打印機打印，加上相關人員的簽名和公司印章，就成為一張完整的發(fā)票，發(fā)票格式由財政部統一規(guī)定，打印的發(fā)票如果遺失可以重新打印，保持發(fā)票號唯一即可。歐美國家也是如此，發(fā)票與出貨單一樣均由企業(yè)自行編制。

為何其他國家和地區(qū)的invoice可以由企業(yè)自行打印，而不會出現大規(guī)模偷稅漏稅的問題呢？首先，稅費繳納是企業(yè)基于誠信原則自行申報，發(fā)票跟出貨單一樣是反映、記錄經濟業(yè)務的憑證；其次，企業(yè)編碼和發(fā)票編碼全國統一，連續(xù)編號，當月數據全部錄入稅務系統，稅務機關可以實現交叉驗證；再次，企業(yè)和個人違法的風險較高，虛開發(fā)票或不開發(fā)票的行為如果被稅務機關發(fā)現，不僅將依據金額大小和性質嚴重程度受到處罰，還會在社會征信系統留下污點。這是也是最為重要的原因，因為違法犯罪的主體是企業(yè)而不是發(fā)票，企業(yè)又是由具體的個人在操作，如果公民不夠誠信，且違法代價較小，即使稅務機關增加再多的人力，也無法遏制發(fā)票的非法開具和流轉。

不可否認，發(fā)票管理的成熟程度與國民素質，以及社會、經濟、文化發(fā)展水平緊密相關。如果說過去幾十年中國經濟水平較為落后，國民素質參差不齊，稅務機關難以將發(fā)票印制和發(fā)放的權力下放給企業(yè)，那么今日之中國已與以前不可同日而語。國際貨幣基金組織（IMF）2016年4月發(fā)布的《世界經濟展望》顯示，中國GDP為10.98萬億美元，占世界GDP總量的15%，人均GDP為7990美元，在全球191個經濟體（包括港澳臺等地區(qū)）中排名第76位，排名比2014年提高7位。況且，比中國落后的許多發(fā)展中國家都是企業(yè)自行打印發(fā)票，而不是由稅務機關包辦發(fā)票印制和發(fā)放。

將發(fā)票印制和發(fā)放的權力下發(fā)至企業(yè)，有利于樹立企業(yè)和公民的誠信意識，有利于轉變政府職能，有利于改變企業(yè)與稅務機關的工作關系，有利于提高稅務機關的稽查效率。

三、實施發(fā)票管理制度變更需要推進的工作

為了將國外先進行的發(fā)票管理制度引入中國，需要有識之士呼吁修改《發(fā)票管理辦法》，除此之外，還需從以下幾方面做好配套工作。

（1）由財政部或國家稅務總局規(guī)定發(fā)票的格式和內容。發(fā)票格式即為標準的A4紙張大小，發(fā)票內容包括公司名稱、公司代碼、發(fā)票代碼、客戶名稱、開戶銀行及賬號、商品名稱或經營項目、計量單位、數量、單價、大小寫金額、開票人、開票日期、開票單位（個人）名稱、簽字、簽章等。發(fā)票格式和發(fā)票內容必須在全國各地區(qū)、各行業(yè)完全統一。

（2）各級稅務機關做好發(fā)票信息的收集和交叉驗證工作。取消稅控機器打印發(fā)票后，現有的發(fā)票信息系統需要進行革新，稅務機關可根據工作強度和必要性要求企業(yè)按月或者按季度匯總上報發(fā)票信息。

（3）樹立法律的權威性，嚴格執(zhí)法，加大對非法開具發(fā)票的企業(yè)和個人的處罰力度。所謂有法可依，執(zhí)法必嚴，違法必究。目前中國的相關法律已較為健全，存在的主要問題是執(zhí)法不嚴，違法不究。違法之后往往通過人情來游說，結果是法律失去了應有的嚴肅性，導致更多的人心存僥幸，鋌而走險。其根本解決之道是將違法犯罪行為納入社會誠信體系，通過嚴格執(zhí)法讓違法的代價變得很高。

四、總結

發(fā)票作為經濟活動的基礎憑證和重要載體，任何與之相關的革新都會有重大的正面意義。既有的發(fā)票管理體系已經落后于當今信息經濟時代，已經暴露出了眾多問題，理應引起商界、學界和政界的思考。下放發(fā)票的印制和發(fā)放權力是進一步深化改革、轉變政策職能的客觀需要，將會極大地釋放新常態(tài)下的經濟活力，促進經濟健康可持續(xù)運行。發(fā)票革新也可能會產生新的問題，但憑借大數據戰(zhàn)略，只要提前做好規(guī)劃，完全能夠解決改革發(fā)票管理體系過程中出現的新問題。

（作者單位：艾華，宜昌住房公積金管理中心夷陵區(qū)辦事處；高喜章，中信集團哈薩克斯坦里海瀝青合資公司）