張效羽

當前，網(wǎng)約車地方立法引起很大爭論，在諸多爭論中，有關地方立法的合法性爭論一直存在。筆者認為，網(wǎng)約車地方立法之所以面臨合法性方面的極大挑戰(zhàn)，主要是其立法的根本依據(jù)薄弱。用一個形象的說法，當前網(wǎng)約車地方立法是建立在“法律流沙之上”。

解決這個問題，就要從網(wǎng)約車地方立法的合法性依據(jù)出發(fā)，正本清源，將網(wǎng)約車地方立法的基礎真正建立在《立法法》和《行政許可法》等國家基本法律之上，尋求網(wǎng)約車地方立法的合法之道。

盡管國務院412號令對于網(wǎng)約車地方立法不足為憑，但網(wǎng)約車地方立法并非沒有合法依據(jù)。其實，《行政許可法》和《立法法》給網(wǎng)約車此類情況提供兩種解決方案，考慮得相當周全。

《行政許可法》第十五條規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)?！?/p>

鑒于網(wǎng)約車屬于“尚未制定法律、行政法規(guī)”的事項，《行政許可法》給地方提供了兩個方案：第一，通過地方性法規(guī)設定一般行政許可。所謂地方性法規(guī)，是指有權地方的人大或人大常委會制定的立法性文件?！读⒎ǚā返谄呤l規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。”由此可見，我國設區(qū)的市人大都有權制定地方性法規(guī)?？紤]到網(wǎng)約車實際上屬于城市管理的地方事務，設區(qū)的市通過人大為此制定地方性法規(guī)，完全符合《立法法》。

第二，通過地方政府規(guī)章設定臨時性行政許可。所謂地方政府規(guī)章，是指地方人民政府制定的地方立法性文件。《立法法》第八十二條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”，“設區(qū)的市、自治州的人民政府制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”。由此可見，就網(wǎng)約車相關事項通過地方政府規(guī)章設定行政許可，也完全符合《立法法》的規(guī)定。

對比《行政許可法》和《立法法》提供的網(wǎng)約車地方立法合法之道，兩種方案各有千秋，地方性法規(guī)要經(jīng)過人大、討論更充分、更有權威、能夠設定一般行政許可，但立法過程可能比較長。地方政府規(guī)章相對效率比較高，但只能設定一年期的臨時性行政許可。從網(wǎng)約車發(fā)展看，似乎地方立法也是箭在弦上，但大量內容爭議很大，因此通過地方政府規(guī)章設定臨時性行政許可，更為妥當。

為了論述方便，筆者將根據(jù)國務院412號令45個字實施地方立法的方案稱為“地方配套立法方案”，將根據(jù)《行政許可法》和《立法法》的地方立法方案稱為“地方新設立法方案”，筆者認為，“地方新設立法方案”具有以下優(yōu)越性：

第一，合法性基礎堅如磐石。網(wǎng)約車地方立法如果將合法性依據(jù)從國務院412號令那45個字移開，轉移到《行政許可法》和《立法法》的規(guī)定上去，既繞開了諸如網(wǎng)約車是不是傳統(tǒng)出租車的根本性爭議，也解決了依托臨時命令設定長久許可的尷尬境地，合法性基礎可謂堅如磐石。

第二，設定臨時性許可使得地方立法進退有據(jù)。網(wǎng)約車作為一項新事物，很多問題目前看不清楚、存在很大爭論很正常。網(wǎng)約車目前引起了社會的極大關注，的確需要立法，在這種情況下，設定臨時性行政許可就非常有必要。恰好《行政許可法》為地方立法提供了臨時性行政許可的工具。明明也看不清楚，霸王硬上弓也難免一棍子打死。臨時性許可，先試一試，到期再修改，也符合對新事物“摸著石頭過河”的中國治理經(jīng)驗。

第三，可以針對網(wǎng)約車新業(yè)態(tài)進行更加科學的立法。在“地方新設立法”中，地方人大或者地方政府，完全可以專門針對網(wǎng)約車這一業(yè)態(tài)進行專門立法，而不必總是用傳統(tǒng)出租車的框架硬套網(wǎng)約車，最后弄出一個四不像，出租車覺得偏袒網(wǎng)約車、網(wǎng)約車認為偏袒出租車。比如，原先傳統(tǒng)出租車是縣級主管部門主管，地方新設立法完全可以針對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)特征提升監(jiān)管層級，甚至新設專門的網(wǎng)約車監(jiān)管部門。

綜上所述，網(wǎng)約車地方立法并非沒有合法之道，《立法法》和《行政許可法》已經(jīng)為網(wǎng)約車地方立法提供充足的依據(jù)和工具。網(wǎng)約車公共治理問題是關系數(shù)百萬人民群眾生計和上千萬人民群眾關系的民生話題，能夠在這個問題上堅持立足國家基本法律、將法治精神貫徹到底，既是“四個全面”戰(zhàn)略中“全面推進依法治國戰(zhàn)略”的生動體現(xiàn)，也是一次具有歷史意義的普法事件。在復雜的公共治理中尋求合法之道并以國家基本法律作為一切治理方案最重要、最可靠的依托，希望網(wǎng)約車地方立法能夠成為表率。