張 亮

《中華人民共和國(guó)行政許可法》(以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》)已于2003年8月27日由十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò),并于2004年7月1日起正式實(shí)施。這部法律從1996年開(kāi)始研究、起草到正式頒布整整用了7年時(shí)間,《行政許可法》總共八章,八十三條。本文主要闡述一下行政許可的概念與實(shí)施《行政許可法》的重大意義。

一、行政許可的概念

許可即準(zhǔn)許、允許,指一方允許另一方從事某種活動(dòng),非經(jīng)允許而為之,即屬違法行為。在不同的部門(mén)法中,許可的含義不盡相同。比如,在民法上,許可通常指土地所有人允許他人通過(guò)或使用其土地的行為,屬相鄰權(quán)研究的范疇;在知識(shí)產(chǎn)權(quán)中,許可是指所有人允許他人使用其專(zhuān)利、商標(biāo)和著作權(quán)的行為。

那么,什么是行政許可呢?行政許可也就是我們通常講的行政審批。在2003年8月第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議上通過(guò)的《行政許可法》,將行政許可定義為:“是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！钡恍W(xué)者認(rèn)為該概念存在一個(gè)缺陷,它將行政許可的內(nèi)容只表述為“準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”。我們知道,許可機(jī)關(guān)依法享有審查權(quán),如果相對(duì)人的申請(qǐng)不符合法定條件,許可機(jī)關(guān)當(dāng)然要做出不予許可的決定,而許可機(jī)關(guān)不予許可的決定并不能改變?cè)撔姓袨楸旧淼膶傩?所以它仍然是一個(gè)行政許可行為。因此目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為,行政許可的概念應(yīng)該是:指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,并作出是否準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行政行為。

二、行政許可的特征

特征1:行政許可是行政機(jī)關(guān)的管理性行為。因?yàn)檎袨閺拇蟮姆矫鎭?lái)分有兩個(gè)方面:一種是具有行政管理性質(zhì);一種是不具有行政管理性質(zhì)。行政許可它屬于管理性的行為。對(duì)有些不具有管理性質(zhì)的行為,即使是政府作出的,也不屬于行政許可,主要有兩個(gè)方面:一是政府對(duì)民事權(quán)利的確定行為,二是政府對(duì)民事關(guān)系的確定行為。這些雖然表面看都履行了申請(qǐng)、審批、發(fā)證這么一個(gè)程序,但都不具有行政管理屬性,所以都不屬于行政許可。

特征2:行政許可是對(duì)社會(huì)實(shí)施的外部管理行為。行政許可法第3條第2款規(guī)定:“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他行政機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批,不適用本法。”盡管它也是一種審批行為,但它調(diào)整的對(duì)象是內(nèi)部的,所以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的這種管理行為就不是行政許可。

特征3:行政許可是根據(jù)公民、法人或者其他組織提出的申請(qǐng)產(chǎn)生的行政行為。行政機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng),依法采取相應(yīng)的行政行為,而不能是政府單方面作出的決定。

三、我國(guó)實(shí)施《行政許可法》的意義

1.有利于貫徹依法治國(guó)、依法行政?！缎姓S可法》是繼《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》之后,又一部規(guī)范政府行為的重要法律。以上四部行政法律在我國(guó)的實(shí)施,都極大地推動(dòng)了我國(guó)民主與法治的發(fā)展,是我國(guó)民主與法制建設(shè)中的四個(gè)里程碑,標(biāo)志著我國(guó)行政法制建設(shè)的不斷進(jìn)步,對(duì)建設(shè)法治政府起到了巨大的推動(dòng)作用。這三部法律的先后出臺(tái),也為《行政許可法》的制定奠定了有利的立法基礎(chǔ)?！缎姓S可法》正是在此基礎(chǔ)之上,為適應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)依法行政、建設(shè)法治政府的歷史進(jìn)程而制定出臺(tái)的。按照建設(shè)法治政府的要求,現(xiàn)在政府應(yīng)是有限的政府,透明、廉潔的政府,高效、服務(wù)的政府,誠(chéng)信負(fù)責(zé)的政府。這些現(xiàn)代法治政府的基本理念和要求,全面體現(xiàn)在《行政許可法》所確定的原則及一系列制度規(guī)定之中,成為這部法律的基本追求。

2.有利于構(gòu)建完善的行政管理法規(guī)體系。依法行政是政府運(yùn)作的基本準(zhǔn)則。針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法設(shè)定行政許可和不予行政許可、權(quán)責(zé)脫鉤、監(jiān)督不力以及忽視、剝奪公民對(duì)行政事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的問(wèn)題,《行政許可法》規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任和法律制度,明確規(guī)定行政權(quán)的行使必須與責(zé)任相統(tǒng)一,要向社會(huì)公開(kāi)行政管理的主體、行政執(zhí)法的依據(jù)、行政許可的內(nèi)容、行政許可的過(guò)程及行政許可的決定,規(guī)定了行政許可聽(tīng)取意見(jiàn)制度、說(shuō)明理由制度、聽(tīng)證制度和舉報(bào)投訴制度等。這有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法管理、依法辦事,有利于公民、法人和其他組織參與行政管理,并對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有法律授權(quán)的監(jiān)督。

3.是加入世貿(mào)組織新形勢(shì)的需要。經(jīng)過(guò)11年的艱苦談判,我們終于成為世界貿(mào)易組織的正式成員,給我們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域帶來(lái)了深刻的影響。我們既然在經(jīng)貿(mào)實(shí)踐中得到了益處,就要兌現(xiàn)入世時(shí)的莊嚴(yán)承諾,WTO要求成員國(guó)在對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)中,行政許可必須要用公開(kāi)透明,并以規(guī)范的形勢(shì)來(lái)實(shí)施。通過(guò)制定行政許可法,我們將行政許可事項(xiàng)的范圍作了明確的限制,把游戲規(guī)則公布在發(fā)生糾紛之前,這有利于將我們?cè)谟龅浇?jīng)貿(mào)摩擦事件時(shí),作出快速、有效、規(guī)范的行政動(dòng)作。從而保護(hù)我國(guó)的經(jīng)貿(mào)主體,有利于參加經(jīng)貿(mào)國(guó)際條約和協(xié)定,這樣既可以與國(guó)際通用規(guī)則相協(xié)調(diào),也可以更好地維護(hù)我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益。

4.有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變。行政許可作為行政管理的一個(gè)重要手段,長(zhǎng)期以來(lái),由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,存在著許多問(wèn)題。像許可事項(xiàng)過(guò)多、過(guò)濫。在某些領(lǐng)域,一講管理就要審批,審批就要發(fā)證、年檢,行政機(jī)關(guān)管了很多不該管、管不好的事情。行政許可法嚴(yán)格限制設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍,在政府管理與公民、法人或其他組織自主決定的關(guān)系上,確立了公民、法人或其他組織自主決定優(yōu)先的原則;在政府管理與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系上,確立了市場(chǎng)優(yōu)先的原則;在政府管理與社會(huì)自律的關(guān)系上,確立了社會(huì)自律優(yōu)先的原則。這些制度和原則對(duì)防止公權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活和公民個(gè)人生活的過(guò)度干預(yù),培育社會(huì)自律機(jī)制,發(fā)揮行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)在社會(huì)生活中的作用,促進(jìn)政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變,具有十分重要的作用。

《行政許可法》不僅是對(duì)現(xiàn)行行政許可制度的根本性改變,更是對(duì)舊有的政府執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的根本變革。行政許可法的立法宗旨,不單純局限于對(duì)政府行為的規(guī)范,更為重要的是,它體現(xiàn)了一種憲政精神的復(fù)歸,即國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)、公民的回歸;倡導(dǎo)了一種嶄新的政府治理理念,即提高公民自治效率和效力。□(編輯/丹桔)