李百+呂自輝

新修訂的《行政訴訟法》（以下簡稱新法）正式實施已有一年。新法針對“立案難”、“審理難”和“執(zhí)行難”等問題，強化了對行政相對人合法訴權的保障，嚴格了對行政行為合法性和合理性的司法審查標準，加大了對行政機關依法行政的監(jiān)督制約。黃委本級作為本流域的行政復議機構，也承擔著行政訴訟的應訴職能。研究新《行政訴訟法》修改對復議的影響，可以未雨綢繆，更好地應對發(fā)生的水行政訴訟案件。

1 新法實施后出現(xiàn)的新變化

1.1 行政訴訟案件數(shù)量增多

新法行政訴訟的受案范圍擴大，并明確了可訴行政行為的內(nèi)容，同時還規(guī)定今后人民法院在受理行政訴訟案件時實行登記制，只要符合起訴條件的行政訴訟案件都應當?shù)怯浟浮＿@些規(guī)定將會導致今后政府行政應訴案件數(shù)量的大量增加，特別是一些可以在復議過程中調(diào)解的案件，行政相對人選擇行政訴訟的幾率大大增加。

1.2 作為共同被告的案件將大量增加

新法規(guī)定“經(jīng)復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告”，這一規(guī)定增加了對維持決定不服復議機關作為共同被告的內(nèi)容，復議機關不但成為名義上的被告，而且是接受司法審查的實質(zhì)被告。

1.3 是行政機關負責人出庭應訴成為法定義務

新法規(guī)定“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭?！彼痉ń忉屚瑫r明確負責人系包括行政機關的正職和副職負責人。根據(jù)新法規(guī)定，人民法院對于被告經(jīng)傳喚無正當理由拒不到庭的可向監(jiān)察機關和上一級行政機關提出處分的司法建議。根據(jù)最高法《解釋》，行政機關負責人出庭的情況下還可以另行委托1—2名行政訴訟代理人，有以下考慮：因為行政訴訟法規(guī)定，當事人委托訴訟代理人限額是1—2名，如果行政機關的副職負責人出庭那就只剩下了一個名額，一個名額往往由行政機關的工作人員出庭，這就律師沒有了出庭的機會。十八屆四中全會決定也明確要求行政機關要普遍建立政府法律顧問制度，國務院對此也有更加具體明確的要求。

1.4 規(guī)范性文件成為人民法院審查的內(nèi)容

新法規(guī)定了人民法院根據(jù)行政訴訟原告申請，在審理行政行為時將對行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件一并進行審查。特別是涉及水土保持工程方案審批、沿河沿湖拆遷安置等易發(fā)生行政爭議的管理事項的規(guī)范性文件，一旦被人民法院認定為不合法，將造成不良的社會影響。

2 新時期行政復議、行政應訴工作遇到的問題及建議

隨著新《行政訴訟法》的實施，行政復議和行政訴訟工作面臨新的形勢和困難，具體到工作中來講，主要體現(xiàn)在一下幾個方面：

2.1 行政復議機關參加行政應訴敗訴風險增大

由于原《行政訴訟法》立法目的對行政權力的傾向和實際規(guī)則的優(yōu)待，以及司法實踐中維護被訴行政機關權威普遍現(xiàn)象普遍存在，導致行政復議機關在復議程序中對復議申請人時常存在一定的偏見，盡量將申請人擋之門外，或盡量維持原行政行為，難以真正公正處理行政爭議。為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權，新《行政訴訟法》第一條以“公正”取代“正確”，明確無誤地將“公正”作為行政訴訟的最高目標，體現(xiàn)了追求法治的精神。刪除“維護”，則從法律上消除行政機關在行政訴訟中的特權，《決定》頒布、施行后，人民法院行政審判理念將會發(fā)生顯著變化，對行政行為司法監(jiān)督力度會加大，其結果就是被訴行政機關在行政訴訟中的優(yōu)勢地位喪失，敗訴率大大提高。作為復議機關，應努力依法、公正處理復議案件，防止敗訴風險。

2.2 復議應訴工作難度進一步增加

一是，易激化糾紛不斷增多，新類型案件逐漸增加，稍有不慎，直接影響政府公信力。人民法院對這類案件立案審查，其結果可想而知。二是，規(guī)范性文件經(jīng)人民法院審查確實存在違法內(nèi)容被撤銷后，類似的問題會帶來連鎖反應，處理難度增加。三是，信訪答復與復議的甄別類案件增多。比如行政復議行政機關投訴舉報不作為爭議，關鍵區(qū)分信訪處理與履職申請。投訴人對行政機關答復不滿意，一般作為信訪答復處理，對要求行政機關履職內(nèi)容的投訴舉報，內(nèi)容是履職，不管最后結果處理與否，如行政機關不回復就是不作為。

2.3 修改后的《行政訴訟法》增加行政機關的舉證責任

原《行政訴訟法》限制被告在訴訟中收集證據(jù)，但并未限制人民法院依職權調(diào)查收集證據(jù)，實踐中，人民法院有可能收集禁止行政機關收集的證據(jù)。新《行政訴訟法》第三十五條完善了限制收集證據(jù)的主體及對象，第四十條限制人民法院不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時未收集的證據(jù)。新《行政訴訟法》還規(guī)定在行政賠償、補償?shù)陌讣?，原告應當對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔舉證責任。根據(jù)這一規(guī)定，如果因拆遷、征收等未能對財產(chǎn)進行有效證據(jù)保全的，行政機關將承擔不利后果。因此，復議程序中，復議機關的舉證責任加大，同時注重舉證的證據(jù)效力。

2.4 規(guī)定行政機關負責人應當出庭，增加了復議機關應訴工作量

新《行政訴訟法》第三條規(guī)定，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。這從法律上明確了負責人出庭義務。應該說被訴行政機關負責人出庭，或委托案件承辦人出庭有利于增強行政機關依法行政意識，有利于提高辦案質(zhì)量和水平。但是，從復議機關人員配備來看，目前狀況很難滿足可能大量增加的被訴行政案件的應訴工作量，同時，應訴還會增加額外費用。

當前，縣河務局作為流域管理機構，目前尚沒有行政復議的權利，但是在新《新政訴訟法》實施的大環(huán)境下，我們應緊跟時代腳步，繼續(xù)堅持依法行政，嚴格行政執(zhí)法，不斷提高水行政執(zhí)法的水平和質(zhì)量，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，從源頭上預防和減少行政爭議。特別是在行使水行政處罰、行政強制措施、行政許可、行政不作為和行政收費等執(zhí)法權時，做到事實清楚、證據(jù)確鑿、適用依據(jù)準確、程序合法，防止發(fā)生違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，切實提高辦案質(zhì)量，盡量減少因不服具體行政行為而進行復議或復議后引發(fā)行政訴訟。

[責任編輯：李書培]