張杰

摘 要：我國在中共十七大報告上明確指出，要形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。而行政問責(zé)制作為當(dāng)前行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)，它的完善與否與政府行政效能的優(yōu)化轉(zhuǎn)型、政府權(quán)責(zé)的公信力、乃至政治文明的發(fā)展密不可分。鑒于地方政府行政活動的廣泛性、基礎(chǔ)性、自主性和靈活性，則更加決定了其健全行政問責(zé)制的重要意義。

關(guān)鍵詞：地方政府；行政問責(zé)制；對策

行政問責(zé)制自21世紀(jì)初被納入到我國行政體制改革中。中央層面上，在問責(zé)原則、問責(zé)程序、以及整個問責(zé)體系的建構(gòu)上都得到日益完善和成熟。但由于種種原因，地方政府在行政問責(zé)制的建設(shè)過程中往往流于形式。無論是以上級行政機(jī)構(gòu)為中心，忽視民眾意識，將問責(zé)制作為政績考核指標(biāo)的功利化傾向，還是以維護(hù)自身形象為目的，應(yīng)對公共行政危機(jī)，對行政問責(zé)制效用的扭曲理解，都使行政問責(zé)制在地方的發(fā)展陷入制度性困局，制約著地方政府行政活動的民主化、制度化、規(guī)范化。對于行政問責(zé)制在地方行政體制改革中所起到的效用和功能亟待重新理性的認(rèn)識和完善。

一、行政問責(zé)制概念的提出及內(nèi)涵厘析

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，我國將行政問責(zé)制引入國家公共行政體系改革范圍內(nèi)，要追溯于兩個事件。一是香港特區(qū)政府在2002年7月建立的“主要官員問責(zé)制”，這種創(chuàng)新的行政監(jiān)督機(jī)制引發(fā)了我國公共行政領(lǐng)域極大的思考；二是2003年一部分官員的濫用權(quán)力和玩忽職守致使“非典”的蔓延，從而引咎辭職、接受問責(zé)處罰而導(dǎo)致社會各界對我國引入“行政問責(zé)制“的熱議和探討。公共行政領(lǐng)域和法律領(lǐng)域的“問責(zé)”的概念，美國學(xué)者杰·M·謝菲爾茨的觀點較有代表性。在《公共行政與政策國際百科全書》一書中，他認(rèn)為“問責(zé)是指委托方和代理方之間的一種關(guān)系，即獲得授權(quán)的代理方（個人或機(jī)構(gòu)）有責(zé)任及其所涉及的工作績效向委托方作出回答”。我國學(xué)者也依據(jù)這一觀點，對“行政問責(zé)制”提出自己各異的理解，周亞越認(rèn)為“行政問責(zé)制是問責(zé)制的一個重要組成部分，它是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實施的，并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范”。楊中林認(rèn)為，行政問責(zé)制是把“對行政行為的監(jiān)督、約束輻射到行政權(quán)力履行的全過程，使得決策者、執(zhí)行者都要把承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。雖然觀點側(cè)重點不同，但是對于行政責(zé)任制的本質(zhì)理解是一致的。在“主權(quán)在民”和“權(quán)力制衡”觀點的影響下，人民大眾共同掌握管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力，但卻無法共同行使，這就需要從人民中選拔一部分精英組成政府機(jī)構(gòu)來代替行使。

政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力是由人民委托授予的，要對人民負(fù)責(zé)。在權(quán)力行駛過程中，人民可以行使對政府的監(jiān)督職權(quán)，如若政府的活動超出了規(guī)定范圍，違背了人們意志，，應(yīng)該接受人民的質(zhì)詢和追究，承擔(dān)行政責(zé)任，接受人民處罰。我國的社會主義民主是最高形式的民主，但其本質(zhì)依然是間接民主，所以在我國同樣需要對于權(quán)力的有效監(jiān)督和制約，脫離了監(jiān)督和制約，就可能意味著公權(quán)力的濫用和腐敗。由此，在我國當(dāng)前政治和政策大環(huán)境下，行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對政府行政機(jī)關(guān)及工作人員等問責(zé)客體在行政活動過程中不履行或者未正確履行法定的職責(zé)，影響了行政活動的效率和行政機(jī)關(guān)的信度或效度，甚至損害問責(zé)主體或其他主體的合法權(quán)益，對其追究責(zé)任的一種制度。行政問責(zé)制的實質(zhì)是一種權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，是對政府行政效能進(jìn)行科學(xué)考量和評估的一種有效途徑和方式。它的內(nèi)涵主要包括以下幾個方面：首先，行政問責(zé)的主體分為同體主體和異體主體。同體主體包括與政府機(jī)構(gòu)處于同一系統(tǒng)的上級機(jī)構(gòu)和人員。如黨組織對于黨員干部的問責(zé)等。異體主體是指處于政府機(jī)構(gòu)之外的機(jī)構(gòu)或個人，如監(jiān)督機(jī)關(guān)及輿論媒體對政府的問責(zé)等；其次，行政問責(zé)的客體包括各級政府機(jī)關(guān)及其工作人員，以負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)或間接領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部和部門領(lǐng)導(dǎo)為主。第三，行政問責(zé)的內(nèi)容包括一切行政活動的缺位、錯位和越位，濫用職權(quán)、決策失誤等等一切破壞行政活動效率和秩序，造成不良后果的言行都在追究問責(zé)的范圍之內(nèi)；第四，行政問責(zé)的程序包括質(zhì)詢、彈劾、署名等階段，以遵循問責(zé)主體回避、咨詢答復(fù)時限、問責(zé)客體申訴、聽證、復(fù)議等原則。

二、地方政府行政問責(zé)制的發(fā)展缺陷

我國在全球化的大背景下經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，帶動了政治、文化、價值觀等變革。社會發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型時期后，既帶來了無限的發(fā)展機(jī)遇，又潛藏著未知的風(fēng)險挑戰(zhàn)。這給政府機(jī)構(gòu)帶來了新的考驗，公共行政關(guān)系到一個國家、一個地區(qū)公共需求的滿足程度，關(guān)系到內(nèi)生產(chǎn)力水平的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)與社會進(jìn)步、環(huán)境的改善和公眾生活質(zhì)量的提高。行政問責(zé)制度在我國地方政府的發(fā)展不是一蹴而就的，它需要經(jīng)歷一個辯證的幼稚到成熟、粗放到科學(xué)的過程。我國特殊而復(fù)雜的政治環(huán)境，地區(qū)間民主政治發(fā)展的不均衡，地方政府需要承擔(dān)起大量面向基層民眾的行政管理工作，這些工作由于政策的貫徹不力、利益分配隔閡等局限的存在而具有深刻的基礎(chǔ)性、復(fù)雜性和艱巨性。導(dǎo)致我國地方政府發(fā)展處于一個不甚健全的狀態(tài)

（一）地方政府權(quán)責(zé)不清，問責(zé)不明。行政問責(zé)制有效發(fā)揮的政治前提和基礎(chǔ)是使得問責(zé)主體和客體的權(quán)利、責(zé)任、利益都能得到明確的劃分和區(qū)別。但現(xiàn)階段我國政治行政體制的改革滯后，包括地方政府在內(nèi)的職能層級中黨政關(guān)系交織復(fù)雜，職責(zé)不清、職能交叉情況嚴(yán)重，直接導(dǎo)致執(zhí)政黨和地方政府之間、上下級政府行政部門之間、領(lǐng)導(dǎo)部門和職能部門之間等關(guān)系存在權(quán)責(zé)不清、問責(zé)不明等的現(xiàn)象。在問責(zé)過程中，有關(guān)部門相互推諉責(zé)任，導(dǎo)致問責(zé)無效或者問責(zé)的不公平的情況更是層出不窮。

（二）地方政府多以同體問責(zé)為主，異體問責(zé)缺位嚴(yán)重。眾所周知，政府權(quán)力的獲得和行使來自人民的授權(quán)，并依照人民的意志進(jìn)行活動，對人民負(fù)責(zé)，行政問責(zé)制實質(zhì)就是人民對于政府的問責(zé)。但出于我國政治環(huán)境和行政機(jī)制的復(fù)雜性，人民的問責(zé)往往具有間接性，當(dāng)前，行政問責(zé)制的問責(zé)主體包括同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)主體主要包括政府上級部門、審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等，它們依托行政體制內(nèi)的層級關(guān)系，能相對有效直接的形成對政府權(quán)責(zé)和活動的監(jiān)督和制約；異體問責(zé)主體代表廣大人民對政府進(jìn)行問責(zé)和監(jiān)督，主要包括人大、人民法院和檢察院、民主黨派、輿論媒體等的社會力量，異體問責(zé)更具有公信力。但現(xiàn)階段，在地方政府的行政活動過程中，對于問責(zé)制的建設(shè)重視不夠，加上公眾對民主參與意識淡薄，使得人大、民主黨派、群眾正當(dāng)?shù)膯栘?zé)權(quán)利遭到忽視，行政過程保守封閉。同時同體監(jiān)督的過程中，上下級往往處于隸屬和服從關(guān)系，存在較多的責(zé)任連帶和利益從屬關(guān)系，比如在一個地方政府中，黨政機(jī)關(guān)實質(zhì)任命行政領(lǐng)導(dǎo)和人員，政府掌握重要的決定權(quán)、財政權(quán)、人事權(quán)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)往往處于“弱勢附屬”地位。這容易導(dǎo)致地方政府既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動員”，針對地方政府的監(jiān)督無法有效實施，問責(zé)制的存在流于形式、形同虛設(shè)。

（三）地方政府問責(zé)制的法律支持體系薄弱。問責(zé)制作為制度創(chuàng)新的示范和嘗試，需要相應(yīng)完備的法律體系為支撐?？v觀我國相關(guān)法律體系，“引咎辭職”的法條化是我國行政法律體系改革的一大進(jìn)步，明確劃分了官員的權(quán)責(zé)范圍，提高了他們的責(zé)任和風(fēng)險意識。但《公務(wù)員法》上有關(guān)行政問責(zé)制的片段化法條，并不能成為其法律體系的有效支撐。相對于國家性法律的薄弱，地方性問責(zé)法律規(guī)范的制定和實施程度也顯得良莠不齊。截至目前，我國并不是所有的省市都已經(jīng)制定了問責(zé)規(guī)章制度，某些地區(qū)還處于行政問責(zé)法律的“盲區(qū)”。各地制定的法規(guī)也沒有統(tǒng)一的制定標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)出較大差異。首先表現(xiàn)問責(zé)對象上差異，有的法規(guī)規(guī)定問責(zé)對象是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，而有的法規(guī)則規(guī)定問責(zé)對象僅針對于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員；其次，在追究責(zé)任方式上也各不相同。據(jù)調(diào)查，各地與問責(zé)制相聯(lián)系的懲處方式主要包括：誡勉、通報批評、書面檢查、停職檢查、行政處罰等等；第三，地方性法規(guī)執(zhí)行力度不一。地方刑法規(guī)定制訂和實施的主體是當(dāng)?shù)厝舜蠛吐毮懿块T，因此有些省市在執(zhí)行過程中由于政府內(nèi)部局部利益和問責(zé)行為產(chǎn)生矛盾沖突，往往很難將問責(zé)制度落到實處。諸多省市出現(xiàn)的礦難中，司法部門、問責(zé)監(jiān)督部門與領(lǐng)導(dǎo)干部結(jié)成利益同盟針對死傷人數(shù)的瞞報，就充分體現(xiàn)了地方性問責(zé)法規(guī)在司法實踐過程中的難以有效運(yùn)用的困局。此外，在問責(zé)程序、問責(zé)手段以及問責(zé)執(zhí)行等環(huán)節(jié)上，也因為各地的司法實踐各異而出現(xiàn)不盡相同的狀況。

三、健全地方政府行政問責(zé)制的對策構(gòu)想

我國在地方推行行政問責(zé)制雖然取得一些成效，但總體上來說，行政問責(zé)制度在地方政府發(fā)展時間不長，理論和實踐經(jīng)驗相對匱乏，從而突出產(chǎn)生一些缺陷和問題。通過借鑒先進(jìn)地區(qū)的行政問責(zé)制的理念和做法，健全我國地方政府的行政問責(zé)制需要從以下方面入手：

（一）加強(qiáng)地方政府問責(zé)文化培養(yǎng)，形成良好的行政問責(zé)氛圍。長期以來，我國由于長期缺乏實行問責(zé)制度的政治文化氛圍。官員大都在“官本位”思想的作祟下，采用“拍腦袋”的感性決策過程，缺少“責(zé)任意識”和“風(fēng)險意識”；公眾長年在“父母官”等官民關(guān)系價值觀的支配下，顛倒模糊了官員與自身的關(guān)系，對行政決策大都盲從，不問對錯。因此培養(yǎng)全社會范圍內(nèi)的問責(zé)文化，提高官員和公眾的問責(zé)意識成為關(guān)鍵。

首先，強(qiáng)化問責(zé)文化建設(shè)主要是要加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)干部及其工作人員的的責(zé)任意識和法律意識，通過轉(zhuǎn)變行政觀念和執(zhí)政理念，官員需要“公仆意識”信念為依托，依照公眾的需要和行使法律所賦予的公權(quán)力，真正做到為人民服務(wù)。各級政府機(jī)關(guān)工作人員要帶頭學(xué)習(xí)和掌握憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，不斷增強(qiáng)自身的法律意識，強(qiáng)化行政責(zé)任意識，把科學(xué)行政、依法行政、民主行政貫穿于行政管理的各個環(huán)節(jié)，同時積極主動形成主動接受問責(zé)、配合問責(zé)的習(xí)慣；其次，培養(yǎng)公民的參與意識和權(quán)力意識，是形成問責(zé)文化氛圍的必要基礎(chǔ)。形成良好的問責(zé)氛圍不僅是政府官員的職責(zé)，也需要每個公民樹立政治參與的意識，關(guān)注政府部門的建設(shè)，積極加強(qiáng)對政府行政活動的監(jiān)督，才能在客觀上促使政府重視自身責(zé)任制度構(gòu)建，讓公眾的權(quán)利、訴求和需要得到政府的重視和傾聽，推動責(zé)任文化環(huán)境的真正形成。

（二）推進(jìn)問責(zé)主體的多元化體系的建設(shè)，突出異體問責(zé)的作用。針對人民往往無法直接的進(jìn)行行政問責(zé)，加上行政問責(zé)的主體過于單一，使得在接下來的工作中必須加快推進(jìn)問責(zé)主體的多元化體系的建設(shè)。問責(zé)主體除了政府自身以外，還包括新聞媒體、社會團(tuán)體、社會公眾等，形成多元化網(wǎng)絡(luò)問責(zé)格局，一旦公職人員有瀆職行為，必然被置于“人人喊打”的問責(zé)之中。在這樣一個問責(zé)主體多元化體系中，更能讓政府官員發(fā)揮清正廉潔的人民公仆的作用，也能讓社會更加和諧平穩(wěn)。不管怎么發(fā)展，完善異體問責(zé)，擴(kuò)大行政問責(zé)途徑，都是促進(jìn)行政問責(zé)制度化、規(guī)范化運(yùn)作的重要舉措。我們必須嚴(yán)正以待，建設(shè)問責(zé)主體多元化體系，更不能忽視異體問責(zé)的重要作用，把主體問責(zé)與異體問責(zé)相結(jié)合，最大限度地發(fā)揮行政問責(zé)制的功效。

（三）完善地方性問責(zé)法律法規(guī)，為地方問責(zé)提供法律支

撐。我國地方性問責(zé)法律法規(guī)經(jīng)過發(fā)展已初具規(guī)模，其中代表性的包括：重慶在2004年實施的《行政首長問責(zé)制試行辦法》，深圳市在2005年出臺的《深圳市人民政府部分行政首長問責(zé)暫行辦法》、《行政過錯責(zé)任追究辦法》、《深圳市實施行政許可責(zé)任追究規(guī)定》，及2007年實施的《深圳市政府部門責(zé)任檢討及失職道歉暫行辦法》。這些地方性問責(zé)法規(guī)的出現(xiàn)，為我國地方問責(zé)制走向制度化、規(guī)范化打好了法理基礎(chǔ)，一定程度增強(qiáng)了官員尤其是領(lǐng)導(dǎo)官員的責(zé)任意識，但由于缺乏國家性問責(zé)法律的出臺引導(dǎo)，使得地方的問責(zé)法規(guī)建設(shè)不成體系，各地問責(zé)法規(guī)體系沒有一致的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展不均衡。對此，首先應(yīng)該建立國家性的行政問責(zé)法律，為地方性問責(zé)法律體系的建立設(shè)置統(tǒng)一的立法思想和標(biāo)準(zhǔn)，并由此依照地方政府行政活動和法律實踐進(jìn)行有益的法律摸索和嘗試；其次，以法律規(guī)定黨政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)劃分范圍和權(quán)限。通過具體到部門和職位的權(quán)責(zé)劃分，有效樹立政府行政過程中的責(zé)任意識和風(fēng)險意識，遏制行政過程中條塊分割、權(quán)責(zé)不清、以黨代政、效率低下、決策混亂的情況；第三，以法律保證政府信息公開和政務(wù)透明。地方政府多處于基層，行政活動具有基礎(chǔ)性和廣泛性，與公眾切身利益息息相關(guān)，公眾對地方政府行政活動信息和進(jìn)程關(guān)注度較高。但地方政府往往基于自身利益需求，置公民知情權(quán)于不顧。對此，相關(guān)問責(zé)法規(guī)應(yīng)該規(guī)定地方政府的政務(wù)公開的義務(wù)，建立透明政務(wù)機(jī)制，為公眾參與監(jiān)督政務(wù)活動提供便利和基礎(chǔ)；確保行政問責(zé)制度的依法進(jìn)行。通過規(guī)定問責(zé)程序，保證行政問責(zé)制在法制化的規(guī)范下有序進(jìn)行，所有的環(huán)節(jié)都需要依靠相關(guān)法律的保證和支持，這樣的問責(zé)才是真正民主法治的。

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