陳亞菁

編者按：最近，山東省出臺(tái)了《山東省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的通知》，在不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)界定、登記資料移交、資金保障等方面做出了明確規(guī)定，在業(yè)內(nèi)引起了積極反響。本刊特約相關(guān)業(yè)內(nèi)人士就此展開(kāi)討論，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記與房屋交易盡快厘清職責(zé)，健康發(fā)展。

自《中央編辦關(guān)于整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的通知》（中央編辦發(fā)〔2013〕134號(hào)）出臺(tái)已有三年了，各地在推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作過(guò)程中遇到了各種各樣的問(wèn)題，這是職能調(diào)整、機(jī)構(gòu)變動(dòng)、人員關(guān)系變化等改革中常見(jiàn)問(wèn)題。要加快推進(jìn)統(tǒng)一登記進(jìn)程，則必然要正確認(rèn)識(shí)不動(dòng)產(chǎn)登記的職責(zé)和內(nèi)涵，依法履行職責(zé)，盡心盡力把這項(xiàng)工作做好做扎實(shí)。而最近山東省出臺(tái)的《山東省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），則對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的認(rèn)定非常明確，針對(duì)當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中業(yè)內(nèi)熱議的職責(zé)邊界、登記資料的移交、經(jīng)費(fèi)保障等問(wèn)題，該文件作出了嚴(yán)格要求，就此筆者談一些觀點(diǎn)與各位同仁交流。

一、不動(dòng)產(chǎn)登記是法定的行政職責(zé)

正如《通知》所言“要將不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)、受理、審核、登簿、發(fā)證等法定職責(zé)統(tǒng)一到不動(dòng)產(chǎn)登記經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并統(tǒng)一行使，嚴(yán)禁隨意拆分，確保不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)完整”。其實(shí)這是個(gè)不辯自明的登記職責(zé)規(guī)定，這句話包含以下兩個(gè)涵義：一是登記程序法定。《物權(quán)法》明確了登記以登簿為物權(quán)生效標(biāo)志，而登簿是依法登記中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，正如其他行政行為一樣，登記行為是由申請(qǐng)、受理、審核、登簿、發(fā)證等一系列程序所組成的，前后程序之間不能倒置或缺失，否則即為程序違法。二是行為主體法定。不動(dòng)產(chǎn)登記是法律賦予登記機(jī)構(gòu)的行政職責(zé)，主體資格的適格性是決定行政行為合法性的關(guān)鍵前提，如果行政主體為非法定機(jī)構(gòu)或非法定機(jī)構(gòu)的授權(quán)委托機(jī)構(gòu)，則即使行政結(jié)果是正確的，則行政行為依然認(rèn)定為違法。非法的行政行為將使當(dāng)事人的合法權(quán)益無(wú)法得到法律保護(hù)。

二、不動(dòng)產(chǎn)登記資料管理是不動(dòng)產(chǎn)登記工作的重要組成部分

該《通知》對(duì)此有規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)登記檔案資料是證明不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬的重要依據(jù)，是依法開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)登記和信息查詢的基礎(chǔ)。各地要按照不動(dòng)產(chǎn)登記法律法規(guī)以及國(guó)家和省政府文件要求，盡快將原各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記簿和不動(dòng)產(chǎn)登記原始資料等檔案資料移交到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)?！边@個(gè)要求包含兩層意思：一是登記資料由登記行為產(chǎn)生。事實(shí)上，登記資料和登記簿都是權(quán)屬的依據(jù)，分別是不動(dòng)產(chǎn)登記行為中從申請(qǐng)人處收取和登記過(guò)程中產(chǎn)生的材料和信息，是登記行為產(chǎn)生的結(jié)果，它們是登記的依據(jù)和最終的成果，登記資料和登記簿緊隨登記機(jī)構(gòu)的登記行為而產(chǎn)生，不能獨(dú)立創(chuàng)設(shè)，而是依附于登記。而且登記資料具有動(dòng)態(tài)性，只有將歷史登記資料和增量登記資料結(jié)合利用才能體現(xiàn)其真正的效用，否則任何割裂歷史與現(xiàn)時(shí)資料的行為都將使登記資料的價(jià)值蕩然無(wú)存。二是登記簿和登記資料由登記機(jī)構(gòu)保管。根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，登記簿和登記資料由登記機(jī)構(gòu)保管。因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記簿和登記資料所具有的專(zhuān)業(yè)性、動(dòng)態(tài)性、完整性等特有屬性，這將導(dǎo)致其保管和利用都有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，由法定的機(jī)構(gòu)予以保管可以更好地發(fā)揮社會(huì)效用?；谶@兩點(diǎn)，所以登記簿和登記資料不存在移交問(wèn)題，它們始終與不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)同時(shí)存在，依存于登記機(jī)構(gòu)。

三、經(jīng)費(fèi)保障是不動(dòng)產(chǎn)登記向縱深開(kāi)展的必要前提

不動(dòng)產(chǎn)登記工作服務(wù)于廣大群眾，面廣量大，服務(wù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)保密性要求都很高，必須有資金保障，因此該《通知》有要求：“各級(jí)政府要結(jié)合本地實(shí)際，將不動(dòng)產(chǎn)登記工作相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排，切實(shí)保障登記窗口設(shè)置、存量登記數(shù)據(jù)整合建庫(kù)、登記信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)等方面的經(jīng)費(fèi)需要。各級(jí)財(cái)政和國(guó)土資源部門(mén)要根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作任務(wù)，科學(xué)編制不動(dòng)產(chǎn)登記保障經(jīng)費(fèi)預(yù)算，落實(shí)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)需求”。從不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一過(guò)程的已有實(shí)踐可知，至少在以下三方面需要投入不少的資金：一是窗口設(shè)置及日常運(yùn)行。當(dāng)前政府部門(mén)的服務(wù)要既快又好，讓百姓辦事感覺(jué)到方便快捷，則要配備足夠的人員和較多的窗口。因此國(guó)土系統(tǒng)目前推廣的“四全”服務(wù)是這一服務(wù)目標(biāo)的最好體現(xiàn)。要真正推廣“四全”服務(wù)，則要在行政區(qū)域內(nèi)設(shè)置多個(gè)網(wǎng)點(diǎn)，每個(gè)網(wǎng)點(diǎn)根據(jù)業(yè)務(wù)量多少要配備一定人員和設(shè)備，相對(duì)于原來(lái)的集中登記，多網(wǎng)點(diǎn)布局的“四全”模式在行政成本開(kāi)支上要更多，因此，要有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障各網(wǎng)點(diǎn)的正常運(yùn)行。二是開(kāi)發(fā)系統(tǒng)整合數(shù)據(jù)。要將原來(lái)散落在各單位的房、地、林、草、海洋等不動(dòng)產(chǎn)歸集到一個(gè)單位登記，則勢(shì)必要建立一個(gè)統(tǒng)一的登記系統(tǒng)，可以適用于以上不同客體的各類(lèi)登記業(yè)務(wù)，同時(shí)，由于統(tǒng)一前各單位存在大量的歷史數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)之間不匹配現(xiàn)象極為普遍，而要在同一平臺(tái)運(yùn)作，則必須要整合歷史數(shù)據(jù)，做到房或林等與土地屬性的相互匹配，這是一項(xiàng)保證登記工作開(kāi)展的基礎(chǔ)工作，也是極其需要大量人力物力的系統(tǒng)工程，需要大量的經(jīng)費(fèi)作保障。三是責(zé)任承擔(dān)賠償基金。履行職責(zé)必然對(duì)應(yīng)相應(yīng)的責(zé)任，登記行為是行政行為，登記錯(cuò)誤將會(huì)承擔(dān)行政賠償責(zé)任，各地因?yàn)榈怯洐C(jī)構(gòu)工作人員未盡審查責(zé)任導(dǎo)致登記錯(cuò)誤而承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的案例屢見(jiàn)不鮮。而每天都要從事這么多登記業(yè)務(wù)，登記出險(xiǎn)的概率在所難免，加上不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值又如此之大，因此在加大防范風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)建立財(cái)政賠償基金非常有必要。

四、注重與諸多相關(guān)橫向環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)與銜接

盡管不動(dòng)產(chǎn)登記與其他管理行為有著明確的職責(zé)邊界，但并不是說(shuō)與其他管理行為互不相干，恰恰相反，登記與前期的審批或行政許可行為有著密不可分的關(guān)系，特別是在當(dāng)前各行各業(yè)均以網(wǎng)絡(luò)化管理為其主要抓手的前提下，應(yīng)當(dāng)以信息共享為契機(jī)，簡(jiǎn)化手續(xù)提高服務(wù)水平，減少行政資源的耗費(fèi)。就以商品房合同與繳納契稅為例予以簡(jiǎn)單說(shuō)明，首先談到網(wǎng)備合同，網(wǎng)備合同是住建部門(mén)為了加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)樓盤(pán)預(yù)銷(xiāo)售管理而采取的網(wǎng)絡(luò)化手段，經(jīng)過(guò)網(wǎng)備后所有可售或未售或有權(quán)利限制的房屋在網(wǎng)上都清楚顯示，起到很好的公示效果。由于網(wǎng)備只是行政管理手段，而購(gòu)房者只有申請(qǐng)經(jīng)過(guò)登記后才能取得不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，但登記所需要的信息和部分材料只要通過(guò)與住建部門(mén)信息共享即可方便獲得，根本不需要申請(qǐng)人再次提供，從這個(gè)意義上說(shuō)，住建部門(mén)的網(wǎng)備管理與國(guó)土部門(mén)的不動(dòng)產(chǎn)登記是息息相關(guān)的，而且雙方數(shù)據(jù)只有打通了才能既減少交易風(fēng)險(xiǎn)又減少工作壓力。然后再以繳納契稅為例，協(xié)稅是登記機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，因此繳納契稅環(huán)節(jié)一般都在登記之前完成，而買(mǎi)賣(mài)房屋不同的情形會(huì)有不同的稅收政策，因此掌握買(mǎi)賣(mài)房屋者的已有房產(chǎn)信息是繳納的依據(jù)之一，為此，稅務(wù)部門(mén)只要借助于登記機(jī)構(gòu)的信息共享即可方便知曉，同樣地，是否已繳納稅費(fèi)在信息共享狀態(tài)登記機(jī)構(gòu)通過(guò)查知系統(tǒng)即可，這樣省卻了當(dāng)事人往返出具證明的麻煩。由此可見(jiàn)，只有政府橫向部門(mén)間充分的信息共享才能形成社會(huì)合力，服務(wù)效率才能有效提高。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的順利推進(jìn)不僅需要國(guó)土部門(mén)一家的努力，更要靠其他部門(mén)的大力支持，這是利民為民的民生之事，需要跳出部門(mén)從全局的高度考慮，依照法律法規(guī)共同把這項(xiàng)工作向縱深推進(jìn)。

王春敏/責(zé)任編輯