楊念慈，周國(guó)華

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長(zhǎng)沙市五區(qū)保障性住房的分布特征

楊念慈，周國(guó)華

（湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，長(zhǎng)沙 410081）

隨著保障性住房建設(shè)力度的加大，其空間布局成為了城市空間系統(tǒng)的重要組成部分，直接影響著居民的生活質(zhì)量。以長(zhǎng)沙市城區(qū)為例，其保障性住房空間分布呈現(xiàn)出日益邊緣化、多沿交通干線分布和住房集聚規(guī)模建設(shè)的三大空間布局特征，存在遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)型公共交通設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，即職住不平衡、交通不便、生活成本大等問(wèn)題；因此仍需重視空間布局影響和科學(xué)選址，以期融合各階層的空間聚居和提升居住品質(zhì)。

保障性住房；空間分布；長(zhǎng)沙市

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，住房供需矛盾突出造成了社會(huì)貧富差距的進(jìn)一步拉大，因而人們?cè)谧非筘?cái)富的同時(shí)，越來(lái)越關(guān)注社會(huì)的安全、健康與公平。從1995年開(kāi)始推行“安居工程”到1998年的經(jīng)濟(jì)適用房政策，再到2007年國(guó)家不斷加大對(duì)保障性住房的建設(shè)，不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障中低收入群體的居住權(quán)益和促進(jìn)社會(huì)和諧。[1]

國(guó)外學(xué)者對(duì)保障性住房的研究主要是關(guān)于公共住區(qū)選址問(wèn)題的討論。但對(duì)于保障性住房的空間分布特征探討多集中于空間分異概念，[2]而其他的空間分布特征及其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響卻未作透徹分析。近年來(lái)不同地區(qū)的學(xué)者對(duì)區(qū)域性的保障性住房空間分布和選址布點(diǎn)的研究越來(lái)越多，研究北京、[3][4]南京、[5][6]廣州、[7]杭州、[8]武漢[9]等地的學(xué)者多基于規(guī)劃管理、居住與就業(yè)、社區(qū)建設(shè)、空間分異等單個(gè)角度，剖析了當(dāng)?shù)貐^(qū)域保障性住房空間特征。

長(zhǎng)沙市的保障性住房，多為政策方面的研究。唐云松、張胥從保障性住房規(guī)模影響因素分析的角度，以長(zhǎng)沙市為例，探析影響長(zhǎng)沙市保障性住房規(guī)模影響的因素。[10]本文將以長(zhǎng)沙市內(nèi)五區(qū)范圍內(nèi)的保障性住房為例，從空間布局的角度探析其空間分布特征，并提出相應(yīng)優(yōu)化對(duì)策以期完善長(zhǎng)沙市保障性住房布局體系和為將來(lái)長(zhǎng)沙市保障性住房選址提供建議。

二、長(zhǎng)沙市保障性住房空間分布特征

（一）長(zhǎng)沙市保障性住房發(fā)展概況

湖南省長(zhǎng)沙市保障性住房2007年之前僅實(shí)施經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房建設(shè)，2007年后逐步發(fā)展了經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房和公共租賃住房等保障性住房建設(shè)以及城市、國(guó)有工礦等各類棚戶區(qū)改造。自2008年長(zhǎng)沙市出臺(tái)《長(zhǎng)沙市經(jīng)濟(jì)適用住房貨幣補(bǔ)貼實(shí)施方案》，經(jīng)濟(jì)適用房從以實(shí)物分配為主向以貨幣補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)變，運(yùn)作方式也由政府運(yùn)作改為市場(chǎng)運(yùn)作。這導(dǎo)致在空間布局上減少了新建經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目的數(shù)量，增加了公共租賃房項(xiàng)目的新建。長(zhǎng)沙市住房保障局2015年的數(shù)據(jù)顯示，全市保障性安居工程建設(shè)總?cè)蝿?wù)為37 318套。截至12月底，全市已開(kāi)工的項(xiàng)目有133個(gè)，共49 602套（包括棚戶區(qū)改造項(xiàng)目79個(gè)），開(kāi)工量為年度建設(shè)任務(wù)的132.92%。

（二）長(zhǎng)沙市保障性住房空間分布特征

1. 遠(yuǎn)離城市中心，分布于城市土地收益小的零星地塊

長(zhǎng)沙市住房保障局公示的數(shù)據(jù)顯示（表1），2015年長(zhǎng)沙市保障性住房中，除分布在瀏陽(yáng)市、寧鄉(xiāng)縣、望城區(qū)、長(zhǎng)沙縣、高新區(qū)和由三一大道——東二環(huán)——南二環(huán)——湘江圍合的舊城區(qū)、湘江兩岸沿江地段、進(jìn)行拆除、修復(fù)修繕的“舊城改造”建設(shè)中的城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目外，其他的廉租房、公共租賃房的建設(shè)項(xiàng)目多布點(diǎn)在內(nèi)五區(qū)中二環(huán)以外的零星地塊和繞城高速附近或土地收益較低的地段，經(jīng)濟(jì)適用房現(xiàn)以津貼補(bǔ)助為主，在此不討論其空間布局。

表1 2015年保障性安居工程公租房項(xiàng)目表

注：資料來(lái)源于湖南省長(zhǎng)沙市住房保障局項(xiàng)目公示表

保障性住房不同于商品房的概念，商品房多受區(qū)位因素的影響，選址布點(diǎn)在城市區(qū)位良好的地段，如長(zhǎng)沙東城區(qū)的高檔住宅區(qū)，但長(zhǎng)沙市保障性住房是由長(zhǎng)沙市政府劃撥用地、財(cái)政撥款和提供各種稅費(fèi)減免的優(yōu)惠政策所建成，因而在資金來(lái)源有限的情況下，其開(kāi)發(fā)建設(shè)必須考慮成本因素。

受到城市土地收益遞減規(guī)律的影響，城市土地離城市中心的距離與土地收益有著負(fù)相關(guān)的關(guān)系，主要出于對(duì)市中心的人口高度密集，人口流動(dòng)性大，城鎮(zhèn)建設(shè)用地稀缺，建設(shè)成本大的考慮，因而政府選址時(shí)較多的是選擇將保障性住房分布在城市的邊緣或近郊區(qū)土地收益額小的地段以降低城市土地收益和保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)成本。

2. 保障性住房空間邊緣化特征日益明顯

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1995-2010年的63個(gè)保障性住房多集中分布在岳麓區(qū)的銀杉路、西二環(huán)、東方紅路沿線路段、開(kāi)福區(qū)湘江北路沿線、雨花區(qū)的車站北路沿線路段；到2011年由長(zhǎng)沙市住房保障局公示的49個(gè)保障性住房仍在原有保障房位置附近選址，但逐漸向東南方偏移，2012年-2014年公示的34個(gè)保障性住房的空間集聚建設(shè)程度有所下降，至2015年的28個(gè)保障性住房的分布日趨遠(yuǎn)離市中心，分散分布于遠(yuǎn)離主城區(qū)的國(guó)道0401、國(guó)道319、省道40等公路干線附近（圖1）。

從1995年到2015年，保障性住房逐漸向城市外圍分散的分布使得保障性住房的空間發(fā)展邊緣化日漸增強(qiáng)，并且近年來(lái)的保障性住房選址中，廉租房、公共租賃房的邊緣化特征比經(jīng)濟(jì)適用房更為明顯：2015年，長(zhǎng)沙市內(nèi)五區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房多以津貼補(bǔ)助為主，供補(bǔ)助者自助擇房，而公共租賃房和廉租房都比以往長(zhǎng)沙市的保障性住房選址位置更偏遠(yuǎn)，多數(shù)分布于二環(huán)以外的零星地塊，或是更分散地分布于城市邊緣地帶。

空間邊緣化分布就造成城市中低層收入家庭的居住位置與就業(yè)地點(diǎn)相對(duì)較遠(yuǎn)，形成一定程度的空間分異現(xiàn)象，保障性住房社區(qū)居民無(wú)法合理協(xié)調(diào)居住與就業(yè)的關(guān)系，并且在社區(qū)周邊配套設(shè)施建設(shè)滯后和交通網(wǎng)絡(luò)不通達(dá)的負(fù)面因素影響下，造成中低層收入者的生活、工作不便利局面。

圖1 1995-2015年長(zhǎng)沙市保障性住房項(xiàng)目分布圖

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于長(zhǎng)沙市住房保障局網(wǎng)站公示項(xiàng)目圖表

3. 沿公路干線分布并于干線交匯處集聚成團(tuán)

基于Arcgis矢量數(shù)據(jù)的空間分析，對(duì)長(zhǎng)沙市106、107、319國(guó)道，101、102、206省道和環(huán)城高速公路進(jìn)行直徑為500米的服務(wù)范圍的緩沖區(qū)分析，從影響分析圖（圖2）中可看出有25個(gè)保障性住房項(xiàng)目落在環(huán)城高速公路的500米直徑服務(wù)范圍內(nèi)；23個(gè)保障房項(xiàng)目落在主要國(guó)道的緩沖區(qū)中；而3條省道緩沖區(qū)包含了有72個(gè)保障房項(xiàng)目，三類緩沖區(qū)包含的102個(gè)保障房項(xiàng)目占總項(xiàng)目（174個(gè)）的58.62%?？梢?jiàn)半數(shù)以上保障性住房集中在長(zhǎng)沙公路干線的短距離影響范圍內(nèi)，沿國(guó)道、省道、環(huán)城高速公路等公路干線分布。

由于保障性住房的的福利性，政府在對(duì)保障性住房項(xiàng)目進(jìn)行選址、開(kāi)發(fā)或減少各項(xiàng)稅費(fèi)征收的優(yōu)惠政策時(shí)，必然考慮到從城市的土地收益的現(xiàn)有價(jià)值和機(jī)會(huì)價(jià)值的角度確定土地的性質(zhì)和節(jié)省項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、建設(shè)成本，從圖中可明顯看到：沿102省道、G4、G0401長(zhǎng)沙繞城高速南段、東站北路500米周邊均有保障性住房沿線分布；在319國(guó)道和G0401長(zhǎng)沙繞城高速的兩處交叉處，分別是高新區(qū)的東方紅鎮(zhèn)、雷鋒鎮(zhèn)周邊和雨花區(qū)南部洞井鎮(zhèn)周邊保障性住房集聚規(guī)模建設(shè)，在西二環(huán)與101省道和東二環(huán)與107國(guó)道的交界處500米的服務(wù)范圍內(nèi)，有近49個(gè)保障房密集成團(tuán)分布。形成了保障性住房小區(qū)組團(tuán)的格局，整體呈現(xiàn)集聚規(guī)?；厔?shì)。

圖2 長(zhǎng)沙國(guó)道、省道、繞城高速公路與保障性住房空間關(guān)系圖

注：依據(jù)長(zhǎng)沙市住房保障局提供資料繪制

三、現(xiàn)狀空間分布存在的主要問(wèn)題

（一）遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)型公共交通設(shè)施，居民生活成本大

價(jià)格往往成為居民在選擇住宅時(shí)首要考慮的因素，但真正入住后，交通成了遇到的最突出的問(wèn)題。如表4所示，沿長(zhǎng)沙市繞城高速公路、國(guó)道、省道兩側(cè)分布的中低層收入群體聚集帶距離市中心的出行距離多為14-19公里，利用經(jīng)濟(jì)型交通工具的出行時(shí)間集中在1.5-3小時(shí)。遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)型公共交通設(shè)施、日常通勤時(shí)間長(zhǎng)也是保障性住房居民面對(duì)的主要居住困難。

表2 長(zhǎng)沙繞城高速公路—長(zhǎng)沙市中心距離抽樣調(diào)查表

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于google地圖線路查詢和實(shí)地?cái)?shù)據(jù)驗(yàn)證

就長(zhǎng)沙市保障性住房進(jìn)行500米服務(wù)范圍輻射到周邊公交站的情況來(lái)看（圖4.1），有132個(gè)保障房項(xiàng)目周邊擁有2-7個(gè)公交站，仍有42個(gè)保障房周邊500米直徑范圍內(nèi)無(wú)一個(gè)公交站點(diǎn)，占到已知174個(gè)保障性住房項(xiàng)目數(shù)量的24.14%，即有24.14%的保障性住房周邊經(jīng)濟(jì)型公共交通設(shè)施嚴(yán)重欠缺，居民日常出行交通不便利，需要步行或自行車、出租車和自駕車等其他交通工具的代替。

雖得以享受入住福利性的保障性住房?jī)?yōu)惠，但日常生活中，多受到保障性住房空間分布邊緣化的影響，遠(yuǎn)離城市主干道和經(jīng)濟(jì)型公共交通設(shè)施，加上長(zhǎng)沙上下班高峰期的堵車現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，與住在城市中心的同類型工作者相比，保障性住房居民的日常通勤時(shí)間和通勤成本都大大增加。

圖3 長(zhǎng)沙市公交站與保障性住房的空間關(guān)系圖

注：依據(jù)住房保障局和長(zhǎng)沙市公交總公司提供資料繪制

（二）遠(yuǎn)離公益型服務(wù)設(shè)施，居民生活不便

有關(guān)研究表明，教育服務(wù)水平和醫(yī)療已經(jīng)成為影響城市居民選擇住宅的主要因子。[11]因此以長(zhǎng)沙市（區(qū)）級(jí)重點(diǎn)中學(xué)和影響較大的醫(yī)院醫(yī)療定點(diǎn)機(jī)構(gòu)作為研究的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，分別進(jìn)行重點(diǎn)中學(xué)的1 500米的服務(wù)范圍和醫(yī)療定點(diǎn)機(jī)構(gòu)的2 000米服務(wù)范圍的網(wǎng)絡(luò)分析，研究長(zhǎng)沙市保障性住房的公共服務(wù)設(shè)施水平（如圖4，圖5示）。

研究表明市（區(qū)）級(jí)重點(diǎn)中學(xué)如周南中學(xué)、雅禮中學(xué)等多集中于二環(huán)線以內(nèi)和河?xùn)|地區(qū)，處在城市外圍的保障性住房社區(qū)附近的教育機(jī)構(gòu)服務(wù)支持力度明顯不夠，如西部高新區(qū)東方紅路段僅有幼兒園、技術(shù)學(xué)校分布，暫無(wú)一所重點(diǎn)中學(xué)可供上學(xué)。

圖4 長(zhǎng)沙市（區(qū)）級(jí)重點(diǎn)中學(xué)與保障性住房的空間關(guān)系圖

注：依據(jù)長(zhǎng)沙市住房保障局提供資料繪制

圖5長(zhǎng)沙市醫(yī)療定點(diǎn)機(jī)構(gòu)與保障性住房的空間關(guān)系圖

注：依據(jù)長(zhǎng)沙市住房保障局提供資料繪制

而影響較大的醫(yī)療定點(diǎn)機(jī)構(gòu)情況也與重點(diǎn)中學(xué)分布類似，并且更為集中分布于城市中心地段，雨花區(qū)南部、開(kāi)福區(qū)北部等地的保障性住房明顯缺乏大型正規(guī)醫(yī)院供居民日常保健和及時(shí)治療。

因此大部分中低層收入群體多因社區(qū)周邊公共基礎(chǔ)服務(wù)性設(shè)施滯后或缺乏，無(wú)法享受到良好的社會(huì)服務(wù)和救助，也不具備匹配的消費(fèi)能力吸引企業(yè)投資和形成繁榮的商業(yè)圈，因此保障性住房周邊就業(yè)機(jī)會(huì)少，公益性服務(wù)水平低，居住軟環(huán)境也不盡人意，容易造成中低收入群體精神上的壓力和心理上的隔膜。

四、優(yōu)化長(zhǎng)沙市保障性住房布局的建議

（一）注重保障性住房設(shè)計(jì)和質(zhì)量監(jiān)管，科學(xué)選址

保障城市中低收入群體的居住問(wèn)題是民生問(wèn)題，也是長(zhǎng)沙市政府始終重視的問(wèn)題。為了真正將保障性住房建設(shè)落到實(shí)處，為廣大社會(huì)中低收入群體提供適宜的住房和安定的居住環(huán)境，政府應(yīng)加大對(duì)保障性住房規(guī)劃設(shè)計(jì)的重視和保障性住房建設(shè)質(zhì)量的監(jiān)管。科學(xué)選址，合理布點(diǎn)，盡量在交通通達(dá)性好、公共服務(wù)水平高的區(qū)域和地段安排保障性住房。

（二）協(xié)調(diào)舊城區(qū)改造和新城區(qū)發(fā)展，和諧共進(jìn)

據(jù)數(shù)據(jù)顯示，通過(guò)對(duì)長(zhǎng)沙市棚戶區(qū)改造片區(qū)的摸底，截至到2007年年底全市二環(huán)線以內(nèi)仍有4.2萬(wàn)棟，5萬(wàn)多戶、18萬(wàn)多人生活在成片棚戶區(qū)內(nèi)，面積達(dá)到734萬(wàn)平方米，到2015年，長(zhǎng)沙市保障性住房和各類棚戶區(qū)改造開(kāi)工建設(shè)達(dá)49602套，開(kāi)工率為省下達(dá)的長(zhǎng)沙保障性安居工程建設(shè)任務(wù)的132.92%。證明政府對(duì)于保障性住房的建設(shè)力度在不斷加大，因此應(yīng)加快舊城區(qū)的城市棚戶區(qū)改造、修繕修復(fù)和拆除的速度，妥善安排棚戶區(qū)中的中低收入家庭的住房和就業(yè)問(wèn)題，提升城市品位，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(5)監(jiān)理準(zhǔn)備工作。一般指現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員、檢測(cè)設(shè)備、規(guī)范圖集的配備情況；監(jiān)理人員對(duì)圖紙的熟悉程度；人防專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)、理解情況；施工單位的人、材、機(jī)、方案等準(zhǔn)備情況。

（三）提倡配建混居模式，協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展

提倡混居模式，構(gòu)建“多元混居社區(qū)”，[12]合理布局不同收入群體的居住空間能有效地解決保障性住房帶來(lái)的群居問(wèn)題。

建議兩種“混居”模式：一種是“除已新審批、新開(kāi)工的經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房項(xiàng)目外，長(zhǎng)沙市區(qū)經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房將在新建商品房小區(qū)中以10-15%的比例配建。”的模式，另一種模式是讓開(kāi)發(fā)商從建造的普通商品房按一定比例上交給政府作為保障性住房，同時(shí)政府相應(yīng)地提供一定的稅惠政策的優(yōu)待和適當(dāng)?shù)馁Y金扶持。此模式在杭州保障性住房的建設(shè)中已有運(yùn)用，且辦法切實(shí)可行，收效良好，為政府減負(fù)不少。譬如歐洲國(guó)家中英國(guó)政府公布住房要求，新的住宅項(xiàng)目中，低收入居民住房要占總量的15%-50%；德國(guó)規(guī)定新建住宅區(qū)的20%要用于建造福利用房，這種從整體開(kāi)發(fā)到混居配建轉(zhuǎn)變的模式是值得借鑒的。[13]

保障性住房作為一項(xiàng)有效解決城市中低收入群體居住困難問(wèn)題的重要工程，在中國(guó)實(shí)行十余年而發(fā)展緩慢，其因空間選址偏遠(yuǎn)和集中建設(shè)的方式造成居住空間分異現(xiàn)象在我國(guó)許多城市中普遍出現(xiàn)，以長(zhǎng)沙市為例，分析得出長(zhǎng)沙市保障性住房空間分布日益邊緣化、多沿長(zhǎng)沙公路干線分布和住房集聚規(guī)模建設(shè)的三大空間布局特征。在土地價(jià)格、住房政策改革、舊城區(qū)改造及其補(bǔ)償安置制度和現(xiàn)行集中建設(shè)模式的影響下，長(zhǎng)沙市保障性住房空間分異現(xiàn)象愈加明顯，這也造成城市各階層成員在物質(zhì)生活和精神層面的分化與隔離。真正使保障性住房發(fā)揮保障作用仍需重視其空間布局影響和科學(xué)選址，融合各階層空間聚居和提升居住品質(zhì)，使城市中低收入群體真正的得到公共資源和社會(huì)福利的共享。

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（責(zé)任編校：彭 萍）

Study on the Characteristics of Spatial Distribution of the Affordable Housing in Changsha

YANG Nianci, ZHOU Guohua

（College of Resources & Environment, Hunan Normal University, Changsha, Hunan 410081, China）

Taking Changsha in Hunan Province as an example and by collecting statistical data published by Changsha Housing Security Bureau, with the help of spatial analysis method of Arcgis, this paper has drawled the picture of distribution of affordable housing project in Changsha. Combined with the research theory and achievement of the affordable housing construction in other parts of China and foreign countries, considering the actual situation of Changsha, the paper has concluded the characteristics of spatial distribution of the affordable housing in Changsha. Additionally. we also summarized the main problems caused by current distributions such as the long distance from the economical public transport infrastructure and public service facilities and so on. In order to improve the distribution system of affordable housing in Changsha the paper proposed relevant optimized counterplans and offered suggestions for future location of of affordable housing in Changsha.

the affordable housing; spatial distribution; Changsha City

TU 984.1

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2016.01.015

2096-059X(2016)01–0059–05

2015-12-12

楊念慈（1992-），女，湖南益陽(yáng)人，碩士生，主要從事土地利用規(guī)劃與管理研究；周國(guó)華（1965-），男，湖南婁底人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事土地評(píng)價(jià)與規(guī)劃研究。