陳佳佳

摘 要：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，更是進(jìn)一步滿足公眾需求、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必然發(fā)展趨勢(shì)。但當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)存在內(nèi)外部動(dòng)力不足、服務(wù)項(xiàng)目公共性不足、服務(wù)的供給方不足、服務(wù)的專業(yè)人才和結(jié)果評(píng)價(jià)不足等問(wèn)題。本文建議政府通過(guò)完善相關(guān)制度建設(shè)、構(gòu)建公眾需求表達(dá)機(jī)制、發(fā)展社會(huì)服務(wù)組織與機(jī)構(gòu)、建立人才遴選引進(jìn)與培養(yǎng)機(jī)制、加強(qiáng)服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)等措施，解決存在的一系列問(wèn)題，以推動(dòng)政府采購(gòu)事業(yè)的更大發(fā)展，切實(shí)加快政府職能的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買(mǎi)；服務(wù)；內(nèi)涵；問(wèn)題；對(duì)策

黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，“十二五”時(shí)期，初步形成統(tǒng)一有效的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，到2020年，在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度。2016年6月，國(guó)務(wù)院決定成立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革工作小組，由國(guó)務(wù)院副總理張高麗任組長(zhǎng)，該小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革，組織擬訂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革重要政策措施等?？梢?jiàn)新一屆政府對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)的重大決心。我們各級(jí)政府采購(gòu)部門(mén)，立足本職工作，對(duì)當(dāng)前購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主要問(wèn)題“把脈”、“開(kāi)方”，積極探索發(fā)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的做法和對(duì)策，將有利于推動(dòng)政府采購(gòu)事業(yè)的更大發(fā)展，有利于加快形成合理的公共服務(wù)新機(jī)制。

一、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)涵

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》明確指出，“政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。本文所稱的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)仍屬于政府采購(gòu)范疇的“服務(wù)”，遵從《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，但具體指“服務(wù)”中的“公共服務(wù)”部分。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體是政府，它不同于購(gòu)買(mǎi)私人服務(wù)，不是為政府機(jī)構(gòu)及其工作人員自身消費(fèi)的服務(wù)，而是由政府購(gòu)買(mǎi)為社會(huì)公眾所提供的服務(wù)。應(yīng)該說(shuō)，目前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的新方式可倒逼事業(yè)單位加速改革，有助于破解以往政府包辦公共服務(wù)的弊端。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，更是進(jìn)一步滿足公眾需求、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必然發(fā)展趨勢(shì)。

二、當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主要問(wèn)題

（一）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)外部動(dòng)力不足。從各級(jí)政府部門(mén)內(nèi)部看，由于長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)公共服務(wù)多由機(jī)關(guān)事業(yè)單位直接承擔(dān)，如醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、政策咨詢服務(wù)等，當(dāng)新的服務(wù)需求出現(xiàn)時(shí)各單位為避免部門(mén)利益和資源的減少，往往仍維持著傳統(tǒng)的管理慣性，不是積極考慮向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)服務(wù)，而是借機(jī)要求增加機(jī)構(gòu)編制、聘請(qǐng)人員、追加經(jīng)費(fèi)等。可見(jiàn)，政府部門(mén)自身非常缺乏對(duì)外購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力。

從外部看，中央層面的相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)滯后，對(duì)各單位購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的決策帶動(dòng)力不足。目前財(cái)政部?jī)H于2014年底出臺(tái)了《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)，2015年1月1日起施行），對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)方式及程序、預(yù)算及財(cái)務(wù)管理、績(jī)效和監(jiān)督管理等方面作出了規(guī)定和要求，但缺少實(shí)質(zhì)性舉措、實(shí)施方案和條例，具體落實(shí)較為困難。如該辦法第三十五條，“購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督檢查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的全過(guò)程監(jiān)督，積極配合有關(guān)部門(mén)將承接主體的承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為納入年檢（報(bào)）、評(píng)估、執(zhí)法等監(jiān)管體系。”如何實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督？年檢、執(zhí)法部門(mén)等如何有效配合？……這些管理細(xì)節(jié)不落地，該條款也就形同虛設(shè)，完全喪失執(zhí)行力。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目公共性不足。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的目的在于滿足公眾需求、提高服務(wù)效率。但從各地的實(shí)踐看，向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍大多局限于人手缺乏或?qū)I(yè)技能無(wú)法勝任等方面，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目品種不夠豐富，公共性不足。首先，從中央到地方出臺(tái)的暫行辦法，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)多為指導(dǎo)性目錄，未強(qiáng)制執(zhí)行，如福建省財(cái)政廳2015年印發(fā)的《福建省政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)施辦法（暫行）》第十四條，“省直各單位應(yīng)結(jié)合工作實(shí)際，以《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》（財(cái)庫(kù)[2013]189號(hào)）中的編碼為C的服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目為指導(dǎo)性購(gòu)買(mǎi)目錄，從中挑選并實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目”，而且該指導(dǎo)性購(gòu)買(mǎi)目錄并未涉及公眾關(guān)心的養(yǎng)老服務(wù)；其次，政府部門(mén)在制定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)計(jì)劃時(shí)，多靠主觀判斷，未對(duì)公眾需求進(jìn)行科學(xué)調(diào)查，對(duì)于公眾到底需要買(mǎi)什么較為盲目，導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，一些項(xiàng)目的服務(wù)并非當(dāng)前社會(huì)最迫切需要的，項(xiàng)目的合理性和公共性還有特商榷。

（三）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的供給方不足。目前政府購(gòu)買(mǎi)的機(jī)動(dòng)車(chē)保險(xiǎn)、印刷、物業(yè)等維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的服務(wù)，企業(yè)參與的積極性較高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)較充分。但對(duì)于其他類(lèi)型的社會(huì)公共服務(wù)，由于以往行政干預(yù)過(guò)度，造成服務(wù)供給企業(yè)或社會(huì)組織的參與數(shù)量不足、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力弱、功能不全、服務(wù)水平有限等狀況，無(wú)法滿足政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的各類(lèi)需求。

（四）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的專業(yè)人才不足。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的采購(gòu)過(guò)程和服務(wù)實(shí)施各環(huán)節(jié)，專業(yè)人才尤為重要。無(wú)論是采購(gòu)文件的制定、采購(gòu)項(xiàng)目的專家評(píng)審、服務(wù)合同的擬定，還是從事具體服務(wù)工作，都需要具備一定專業(yè)素質(zhì)的人員才能勝任并保障政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的順利實(shí)施。但我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)發(fā)展較晚，目前還處于處級(jí)階段，各類(lèi)專業(yè)人才相對(duì)短缺。一是采購(gòu)文件和服務(wù)合同的擬定一般由政府部門(mén)采購(gòu)工作人員把關(guān)完成，而采購(gòu)做為各單位的后勤服務(wù)部門(mén)，在人員的配置上往往不受重視。采購(gòu)工作人員很可能缺乏法律專業(yè)知識(shí)和談判技巧，缺乏項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)等。二是當(dāng)采購(gòu)項(xiàng)目需要專家評(píng)審決策時(shí)，地方政府專家?guī)烊藛T難以滿足需求。權(quán)威評(píng)審專家往往集中于大城市，市、區(qū)、縣級(jí)城市的評(píng)審專家嚴(yán)重不足甚至沒(méi)有，而且專家成員普遍年齡偏大，知識(shí)單一或老化較嚴(yán)重。三是由于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育滯后，各種社會(huì)工作專業(yè)人才，如護(hù)工、幼教等人員的專業(yè)性和規(guī)模度都與需求不相匹配。

（五）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的結(jié)果評(píng)價(jià)不足?！墩?gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》第三十一條，“財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)推動(dòng)建立由購(gòu)買(mǎi)主體、服務(wù)對(duì)象及專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的綜合性評(píng)價(jià)機(jī)制，推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)，按照過(guò)程評(píng)價(jià)與結(jié)果評(píng)價(jià)、短期效果評(píng)價(jià)與長(zhǎng)遠(yuǎn)效果評(píng)價(jià)、社會(huì)效益評(píng)價(jià)與經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)相結(jié)合的原則，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果作為選擇承接主體的重要參考依據(jù)?！笨梢?jiàn)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的效率和效果是評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，但從我國(guó)目前的情況看，對(duì)政府采購(gòu)服務(wù)的評(píng)價(jià)手段主要局限在行政化檢查或監(jiān)督審計(jì)制度，評(píng)價(jià)內(nèi)容主要聚焦于采購(gòu)程序是否合法合規(guī)，這樣既缺乏第三方獨(dú)立的監(jiān)督管理機(jī)制，又忽視采購(gòu)效率和具體實(shí)施效果的評(píng)價(jià)，極易導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的評(píng)價(jià)流于形式，不利于政府履職水平的提升。

三、改進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的對(duì)策

（一） 完善相關(guān)制度建設(shè)。財(cái)政部應(yīng)根據(jù)近年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡快明確政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施細(xì)則（試行），確定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的財(cái)政預(yù)算、資金管理、采購(gòu)方式、操作規(guī)程、績(jī)效評(píng)價(jià)等具體內(nèi)容。建議此細(xì)則不急于全國(guó)貫徹，而是先選取各類(lèi)型代表的特色城市或重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，針對(duì)實(shí)施細(xì)則在試點(diǎn)城市遇到的實(shí)際執(zhí)行問(wèn)題，再反修訂該實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，考慮到社會(huì)公共服務(wù)不同于貨物、工程采購(gòu)的特點(diǎn)，建議財(cái)政部制定專門(mén)的不同層級(jí)的《政府公共服務(wù)采購(gòu)分類(lèi)表》，并動(dòng)態(tài)更新服務(wù)目錄及承接服務(wù)的社會(huì)組織庫(kù)。通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，以點(diǎn)帶面，理論聯(lián)系實(shí)際，形成可復(fù)制、可推廣的示范性政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目典型和可操作、可執(zhí)行的實(shí)施方案，切實(shí)加快政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二） 構(gòu)建公眾需求表達(dá)機(jī)制?？茖W(xué)選擇購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容，避免采購(gòu)行為的隨意性，是保證購(gòu)買(mǎi)效果的基礎(chǔ)。這就需要構(gòu)建公眾需求表達(dá)機(jī)制，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾、大眾媒體參與的積極性，明確大眾需求，確保采購(gòu)服務(wù)的合理性和公眾性。一是借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造在線購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，該平臺(tái)可實(shí)現(xiàn)公眾提交服務(wù)需求、需求急需度排隊(duì)、已列入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目及其采購(gòu)活動(dòng)過(guò)程公開(kāi)等，并提供相關(guān)內(nèi)容實(shí)時(shí)查詢功能；二是借助大眾媒體平臺(tái)，幫助整合反饋公眾需求和對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的意見(jiàn)等；三是借助已有的人民代表大會(huì)制度和聽(tīng)證制度，充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，特別要多聽(tīng)取弱勢(shì)群體的聲音，切實(shí)滿足公眾所需。

（三） 發(fā)展社會(huì)服務(wù)組織與機(jī)構(gòu)。培育和發(fā)展社會(huì)服務(wù)組織，為社會(huì)組織與機(jī)構(gòu)承接公共服務(wù)創(chuàng)造良好的平臺(tái)和環(huán)境，是完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我們要以事業(yè)單位改革為契機(jī)，逐步打破政府向事業(yè)單位購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，實(shí)行“以事定費(fèi)”，鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織、企業(yè)甚至是個(gè)人進(jìn)入社會(huì)服務(wù)供給領(lǐng)域充分開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。一方面，對(duì)參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的各類(lèi)社會(huì)服務(wù)組織、機(jī)構(gòu)、企業(yè)等提供外部政策支持，如簡(jiǎn)化社會(huì)組織成立的行政審批程序、提供稅收減免和財(cái)政補(bǔ)貼等；另一方面，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的各類(lèi)供給方也要從內(nèi)部加強(qiáng)誠(chéng)信和自律建設(shè)，規(guī)范從業(yè)行為，提高服務(wù)水平，通過(guò)不斷地自我完善，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的良性循環(huán)發(fā)展。

（四）建立人才遴選、引進(jìn)與培養(yǎng)機(jī)制。針對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)各環(huán)節(jié)人才短缺的現(xiàn)象，建議一是在編制內(nèi)招錄公務(wù)人員時(shí)注重相應(yīng)專業(yè)背景的選才，如行政管理、法學(xué)等；二是聯(lián)合高校、科研機(jī)構(gòu)、特殊行業(yè)企業(yè)等，依據(jù)專業(yè)、經(jīng)歷、年齡等考評(píng)因素遴選專家，建立分類(lèi)專家?guī)觳⒍ㄆ趧?dòng)態(tài)更新補(bǔ)充；三是設(shè)立激勵(lì)機(jī)制或獎(jiǎng)勵(lì)制度，引導(dǎo)國(guó)有企事業(yè)單位、招投標(biāo)公司的項(xiàng)目管理人才、律師事務(wù)所一線優(yōu)秀人才及高層次社工人才向這一領(lǐng)域流動(dòng)，充實(shí)政府內(nèi)部采購(gòu)人才隊(duì)伍，提高社工專業(yè)素質(zhì)和參與人數(shù)；四是注重多渠道、多形式的理論和實(shí)踐培訓(xùn)，上崗前主要進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)、合同管理實(shí)務(wù)等專業(yè)培訓(xùn)，入職后要根據(jù)工作實(shí)際和政策變化，及時(shí)更新知識(shí)儲(chǔ)備和工作理念。

（五）加強(qiáng)服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的合理設(shè)計(jì)將督促政府官員認(rèn)真履職，有助于建立更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)供給系統(tǒng)。評(píng)價(jià)體系應(yīng)遵從主客觀結(jié)合、多維度考核等原則，體現(xiàn)考核的公信力。首先，加強(qiáng)采購(gòu)過(guò)程的評(píng)價(jià)?？赏ㄟ^(guò)內(nèi)部行政化檢查和對(duì)外電子平臺(tái)的采購(gòu)全過(guò)程公開(kāi)，評(píng)價(jià)采購(gòu)程序是否合法合規(guī)，資金使用效率如何等；其次，加強(qiáng)采購(gòu)效果評(píng)價(jià)。一是通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、專項(xiàng)訪談等形式，引導(dǎo)社會(huì)公眾特別是直接服務(wù)對(duì)象參與評(píng)估；二是通過(guò)獨(dú)立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等機(jī)構(gòu)，進(jìn)行專業(yè)性、科學(xué)性、客觀性評(píng)價(jià)。最后，加強(qiáng)采購(gòu)結(jié)果反饋。利用信息技術(shù)建立項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果數(shù)據(jù)庫(kù)，根據(jù)評(píng)估結(jié)果確認(rèn)服務(wù)質(zhì)量，以此確定資金的繼續(xù)支付及社會(huì)組織下次承接政府購(gòu)買(mǎi)的資格等，對(duì)評(píng)估不合格的項(xiàng)目，應(yīng)要求其按合同約定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（作者單位：福建省國(guó)家稅務(wù)局財(cái)務(wù)管理處）

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