丁菲菲

摘 要：民族區(qū)域自治制度是我國的一項基本政治制度，是根據(jù)我國國情做出的正確選擇，具有制度的創(chuàng)新性。經(jīng)過51年的實踐，民族區(qū)域自治制度在西藏取得了偉大的成就。本文通過對民族區(qū)域自治制度在西藏確立、發(fā)展與完善進(jìn)行研究，找出實施這一制度中存在的不足，企圖提出一些可行性對策，完善民族區(qū)域自治制度，使其更好地與西藏區(qū)情相結(jié)合，促進(jìn)西藏長治久安。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治制度；西藏；長治久安

民族區(qū)域自治制度是我們黨實施治藏方略的重要制度保障，是西藏人民的正確選擇，符合西藏人民的根本利益。民族區(qū)域自治制度在西藏的實踐，不僅促進(jìn)了西藏民主政治的實現(xiàn)，也促進(jìn)了西藏社會經(jīng)濟(jì)的繁榮，最終將帶來西藏的長治久安。

一、西藏建立民族區(qū)域自治制度的歷程

（一）1951年至1959年，西藏建立民族區(qū)域自治制度的準(zhǔn)備階段。1951年5月23日，《十七條協(xié)議》的簽訂標(biāo)志著西藏和平解放的實現(xiàn)。為西藏實行民族區(qū)域自治奠定了基礎(chǔ)。1956年4月，西藏自治區(qū)籌備委員會在拉薩成立，這使西藏有了一個真正帶政權(quán)性質(zhì)的協(xié)商辦事機(jī)構(gòu)①，有力地推動了西藏民族區(qū)域自治的實現(xiàn)。

（二）1959年至1965年，西藏民族區(qū)域自治制度的正式確立階段。和平解放后，中央提出有關(guān)西藏的改革事宜不加強(qiáng)迫，但西藏上層統(tǒng)治集團(tuán)中的一些人企圖永久維護(hù)西藏的封建農(nóng)奴制度，經(jīng)過精心策劃，于1959年3月10日發(fā)動全面武裝叛亂②。為了維護(hù)國家的統(tǒng)一和西藏人民的根本利益，中央人民政府采取果斷措施，解散了西藏地方政府，迅速平息叛亂并開展了民主改革運動，為實行民族區(qū)域自治掃清了社會制度障礙。1965年9月，西藏自治區(qū)的正式成立，標(biāo)志著西藏建立了人民民主政權(quán)，也標(biāo)志著民族區(qū)域自治制度在西藏全面實施。

（三）1984年至今，西藏民族區(qū)域自治制度的進(jìn)一步發(fā)展階段。文革期間西藏的民族區(qū)域自治制度遭到嚴(yán)重破壞。1984年《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的實施，標(biāo)志著民族區(qū)域自治制度的進(jìn)一步完善，使其得到了法律的保障。中央從1984年到2015年，先后召開了六次西藏工作座談會，出臺了一系列促進(jìn)西藏發(fā)展的政策、規(guī)劃，提出依法治藏的重要原則，明確了西藏工作的定位和方向，更加扎實了西藏民族區(qū)域自治制度的發(fā)展基礎(chǔ)，更加豐富了西藏人民享有的自治權(quán)利。

二、民族區(qū)域自治制度在促進(jìn)西藏長治久安中的重要作用

充分發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，確保民族區(qū)域自治制度在西藏長治久安中作為一種基本政治制度應(yīng)有的地位和權(quán)威。

（一）民族區(qū)域自治制度為西藏長治久安提供了制度保障。民族區(qū)域自治制度在西藏的實施，以制度的形式為西藏長治久安提供了民主制度保障，保證了西藏人民在祖國大家庭中享有平等的經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化權(quán)利，享有自主管理本地區(qū)、本民族內(nèi)部事務(wù)的自治權(quán)利，享有受國家特殊扶持和保護(hù)的權(quán)利。

（二）民族區(qū)域自治制度的完善為西藏長治久安提供了法律保障。社會穩(wěn)定、長治久安，重要的一點就是民主法治的社會環(huán)境，表現(xiàn)在西藏就是民族區(qū)域自治制度的充分發(fā)展和完善。

三、民族區(qū)域自治制度在促進(jìn)西藏長治久安中存在的不足

民族區(qū)域自治制度在西藏經(jīng)過五十一年的實踐，使西藏地區(qū)的長治久安有了一定的保障。但我們看到西藏仍然十分貧窮落后，在完善民族區(qū)域自治制度方面存在一些亟待解決的問題。

（一）民族區(qū)域自治制度沒有得到有效貫徹

1、自治機(jī)關(guān)對自身職責(zé)的認(rèn)識不足。雖然民族區(qū)域自治制度對西藏的自治權(quán)給予了充分的保障，但由于過去很長時間西藏都處于中央政府供給模式的體制下，目前西藏自治機(jī)關(guān)沒有完全理解自身職責(zé)所在。

2、自治權(quán)的行使有待加強(qiáng)?！蹲灾畏ā冯m賦予了自治機(jī)關(guān)廣泛的自治權(quán)，但沒有從根本上解決自治權(quán)具體細(xì)化問題，大部分是原則性的，不具體，可行性不強(qiáng)，西藏自治區(qū)的自治權(quán)沒有得到充分的行使。

3、變通或補(bǔ)充法律的權(quán)利行使不合理?！睹褡鍏^(qū)域自治法》賦予民族自治地方根據(jù)民族實際進(jìn)行變通或補(bǔ)充規(guī)定的權(quán)利，西藏自治區(qū)在具體運用中制定力度不夠，變通補(bǔ)充的內(nèi)容比較單一，使得法律授權(quán)條款成了擺設(shè)，沒有充分發(fā)揮民族區(qū)域自治制度規(guī)定的自治權(quán)。

（二）民族區(qū)域自治制度的法律法規(guī)體系不健全

1、自治法律體系結(jié)構(gòu)不完整。法制化建設(shè)政策在西藏自治區(qū)沒有得到很好的落實，由于自治區(qū)自治條例草案本身的問題，西藏自治區(qū)到目前為止仍沒有正式出臺自治條例；現(xiàn)有的配套法規(guī)不完善，內(nèi)容較單一，不適應(yīng)社會發(fā)展的需要。西藏自治法律體系結(jié)構(gòu)不完整，這將影響我國實現(xiàn)全面小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)的實施，也影響了西藏長治久安的進(jìn)一步發(fā)展。

2、缺少“法律責(zé)任”的條款規(guī)定。西藏制定一些法律條款時趨于抽象，有些法律法規(guī)沒有以西藏實際為出發(fā)點，法律制定偏向政策性，比較籠統(tǒng)，只缺少“法律責(zé)任”條款的規(guī)定，在執(zhí)行過程中不利于法律的正確實施，也不利于有效的監(jiān)督，法律約束力勢必會減弱，影響了民族區(qū)域自治制度的有效開展。

3、監(jiān)督機(jī)制不完善。就西藏自治區(qū)實際情況來看，對法律法規(guī)監(jiān)督機(jī)制并不完善。監(jiān)督主體不明確，監(jiān)督體制不健全，監(jiān)督方式單一，監(jiān)督力度有限，導(dǎo)致在立法和執(zhí)法過程中不能完全做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的原則，法律的權(quán)威受到挑戰(zhàn)，民族區(qū)域自治法律法規(guī)的實施效果受到影響。

四、進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治制度，促進(jìn)西藏長治久安

西藏長治久安是西藏民族區(qū)域自治制度建設(shè)的最終目標(biāo)，因此，我們必須進(jìn)一步健全和完善西藏的民族區(qū)域自治制度，采取有效的方法解決民族區(qū)域自治制度在西藏應(yīng)用中存在的不足，用先進(jìn)的制度指引和保障西藏長治久安。

（一）提高自治機(jī)關(guān)的自治意識。西藏各部門應(yīng)明確自治機(jī)關(guān)的職能范圍，保障充分行使自治權(quán)的機(jī)制；強(qiáng)化西藏民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)的自治意識，使其積極主動地根據(jù)西藏地區(qū)的特點及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體情況行使自治權(quán)，為西藏長治久安提供堅實的制度保障。

（二）健全民族區(qū)域法律法規(guī)體系，確保民族區(qū)域自治制度的運行。實踐證明，沒有完善的法律法規(guī)體系的保障，民族區(qū)域自治制度就很難落到實處，因而西藏要緊緊圍繞推進(jìn)社會長治久安這一主題出發(fā)，強(qiáng)化自治法制建設(shè)。西藏應(yīng)根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》等法律的相關(guān)條款，結(jié)合西藏在新的歷史時期面臨的新任務(wù)新要求，切實從西藏地方特點、民族特點和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，制定出具有地區(qū)特色的自治條例。

（三）加強(qiáng)西藏法律法規(guī)貫徹落實的監(jiān)督機(jī)制

1、明確西藏法律法規(guī)實施監(jiān)督主體。西藏的民族法制監(jiān)督應(yīng)明確規(guī)定執(zhí)行者和監(jiān)督者，確立實施監(jiān)督的主體，行使監(jiān)督有關(guān)部門對民族區(qū)域自治實施情況的職責(zé)，把國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督與社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來，依法加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督工作。

2、建立完善的監(jiān)督體系。應(yīng)在西藏建立法律法規(guī)實施爭議的解決機(jī)制，明確監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，把監(jiān)督落實在常規(guī)工作中，建立完善的監(jiān)督體系，只有這樣才能為長治久安保駕護(hù)航。

綜上所述，堅持和完善民族區(qū)域自治制度，是深入貫徹落實治藏方略的根本要求，要實現(xiàn)西藏的長治久安，就必須堅持和完善民族區(qū)域自治制度。西藏應(yīng)從自身實際出發(fā)，走有中國特色、西藏特點的發(fā)展路子，突出區(qū)域性、民族性和創(chuàng)新性地運用民族區(qū)域自治制度，為西藏的長治久安提供制度保障。

（作者單位：西藏民族大學(xué)）

注釋：

① 按照《關(guān)于成立西藏自治區(qū)籌備委員會的決定》的規(guī)定：西藏自治區(qū)籌備委員會是負(fù)責(zé)籌備西藏自治區(qū)帶政權(quán)性質(zhì)的機(jī)關(guān)，受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。

② 國務(wù)院新聞辦公室：《西藏的主權(quán)歸屬與人權(quán)狀況》，《人民日報》1992年。

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