楊古新

摘 要：據(jù)交通運(yùn)輸部公布的數(shù)據(jù)，截至2015年底，全國高速公路里程12.35萬公里，比上年末增加1.16萬公里。其中，國家高速公路7.96萬公里，增加0.65萬公里。高速公路屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，且投資回報(bào)期長(zhǎng)，對(duì)融資結(jié)構(gòu)、債務(wù)比例、項(xiàng)目管理和風(fēng)險(xiǎn)管理的要求嚴(yán)格。發(fā)展高速公路首先要解決的就是資金問題，本文通過總結(jié)河南省高速公路投資模式的發(fā)展歷程，并分析了新形勢(shì)下的高速公路投資模式。

關(guān)鍵詞：高速公路；投資模式；發(fā)展趨勢(shì)

高速公路作為公路運(yùn)輸現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，在國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展中具有重要作用，是支撐經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的重要力量，是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“加速器”，大力發(fā)展高速公路是各個(gè)國家、各個(gè)省份的必然選擇。根據(jù)《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》，到2030年，國家高速公路通車?yán)锍虒⑦_(dá)到11.8萬公里。截至2015年底，河南省高速公路通車?yán)锍踢_(dá)6305公里，居全國第三，全年新增高速公路446公里。按照《河南省高速公路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整方案》，到2020年，河南省高速公路里程將達(dá)8070公里。

作為資金密集型產(chǎn)業(yè)，隨著征地拆遷費(fèi)用、原材料價(jià)格以及人工成本不斷上漲，四車道高速公路的平均單位造價(jià)已從2000年的3200萬元/公里增加到2014年的7700萬元/公里。未來高速公路建設(shè)資金壓力仍然較大，研究高速公路投資模式，探索新型的投資方式，對(duì)于河南省高速公路事業(yè)的發(fā)展具有較大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、河南省高速公路現(xiàn)有的投資模式及特點(diǎn)

1994年，全長(zhǎng)81公里的鄭州至開封高速公路建成通車，結(jié)束了河南省無高速公路的歷史，河南省成為全國第十個(gè)擁有高速公路的省份。從此，河南省高速公路實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，2004年突破1000公里，2005年突破2000公里，2006年突破3000公里，躍居全國第一，2007年突破4000公里，2010年突破5000公里，2015年突破6000公里達(dá)到6305公里。2003-2007年間是河南高速公路建設(shè)的高峰期，五年累計(jì)總投資額達(dá)到1240億元，占?xì)v年投資總額的43%。根據(jù)《河南省高速公路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整方案》，到2020年，河南省高速公路里程將達(dá)8070公里，高速公路密度達(dá)到4.8公里/百平方公里。屆時(shí)，河南省規(guī)劃的高速公路線全部完成，將形成一個(gè)高效、快捷、安全的高速公路網(wǎng)絡(luò)，京港澳、連霍等主干路線運(yùn)輸能力也將全面提高。

高速公路是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，屬于資金密集型產(chǎn)業(yè)兼具勞動(dòng)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，而且投資回報(bào)期長(zhǎng)，對(duì)融資結(jié)構(gòu)、債務(wù)比例、項(xiàng)目管理和風(fēng)險(xiǎn)管理的要求嚴(yán)格。所以合理的可持續(xù)的投資模式對(duì)于支持河南省高速公路行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，解決高速公路建設(shè)的資金問題至關(guān)重要。

河南省高速公路均為收費(fèi)公路，按車輛通行費(fèi)征收主體性質(zhì)的不同可分為政府還貸高速公路和經(jīng)營性高速公路。政府還貸公路的收費(fèi)主體是政府所屬機(jī)構(gòu)，經(jīng)營性公路的收費(fèi)主體是以營利為目的企業(yè)法人。兩者主要區(qū)別在于：政府還貸收費(fèi)公路的通行費(fèi)收支需要納入政府財(cái)政預(yù)算，經(jīng)營性收費(fèi)公路的收費(fèi)期限、定價(jià)和盈利水平需要接受政府的管制。目前6305公里高速公路中，政府還貸高速公路約2745.8公里，占比43.5%，由河南省收費(fèi)還貸高速公路管理中心（隸屬于河南省交通運(yùn)輸廳的事業(yè)單位）統(tǒng)一管理；經(jīng)營性高速公路約3559.2公里，占比56.5%，其中1994.2公里由河南省交通投資集團(tuán)有限公司（國有獨(dú)資公司，由河南省人民政府出資，由省國資委負(fù)責(zé)資產(chǎn)監(jiān)管，由省交通運(yùn)輸廳負(fù)責(zé)行業(yè)管理）管理，其余1565公里由其他主體經(jīng)營。

按照投資主體不同，河南省高速公路可分為廳屬企業(yè)（河南省收費(fèi)還貸高速公路管理中心和河南省交通投資集團(tuán)有限公司）投資的高速公路和其他主體投資的高速公路，在6305公里高速公路中，廳屬企業(yè)投資的高速公路約4518公里，占比71.7%，其他主體投資的高速公路約1787公里，占比28.3%。

目前，河南省高速公路建設(shè)投資模式主要包括以下幾種：

（一）交通運(yùn)輸廳及廳屬企業(yè)投資建設(shè)

河南高速公路發(fā)展有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“高發(fā)公司”）于2000年組建，2009年河南交通投資集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“交投集團(tuán)”）成立后，高發(fā)公司成為交投集團(tuán)的全資子公司，2010年河南省收費(fèi)還貸高速公路管理中心（以下簡(jiǎn)稱“管理中心”）成立。

在上述廳屬企業(yè)成立之前，河南省高速公路的投資主體為省交通運(yùn)輸廳以及公路管理局。廳屬企業(yè)成立后，按所轄路段，投資主體轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄳?yīng)廳屬企業(yè)，省交通運(yùn)輸廳負(fù)責(zé)行業(yè)管理，不再承擔(dān)投資和融資責(zé)任，公路管理局則主要負(fù)責(zé)二級(jí)公路的管理和建設(shè)。

在這種模式中，建設(shè)資金來源主要包括車購稅收入、交通部補(bǔ)貼、通行費(fèi)收入以及銀行貸款，且銀行貸款通常采用統(tǒng)貸統(tǒng)還形式。連霍高速河南段改擴(kuò)建、豫西山區(qū)高速通道、三淅高速、機(jī)西高速等重大高速公路項(xiàng)目均以廳屬企業(yè)投資+統(tǒng)貸統(tǒng)還的形式建設(shè)。

在交通廳或廳屬企業(yè)統(tǒng)貸模式下，由于借款主體運(yùn)營高速公路眾多，通行費(fèi)收入渠道廣泛，還款來源更加有保證，銀行信貸資產(chǎn)更加安全，因此，融資成本也相對(duì)較低。但是，銀行的高速公路項(xiàng)目貸款期限大多為15年左右，最長(zhǎng)不超過20年，建設(shè)期結(jié)束后即開始還本，由于高速公路項(xiàng)目建成后，需要一段時(shí)間才能到達(dá)預(yù)期的車流量，有可能會(huì)出現(xiàn)貸款還本高峰與通行費(fèi)現(xiàn)金流不匹配的問題，從而加重借款人的還款壓力；而且，銀行貸款需要借款人提供相應(yīng)比例的資本金，高速公路項(xiàng)目資本金至少為總投資25%，在高速公路大規(guī)模建設(shè)的情況下，借款人將面臨較大的資本金出資壓力。

（二）其他主體投資建設(shè)

廳屬企業(yè)以外的其他主體所轄高速一般由具體的項(xiàng)目公司作為借款人向銀行貸款進(jìn)行建設(shè)。例如，許平南高速、林長(zhǎng)高速由河南投資集團(tuán)投資，濟(jì)東高速新鄉(xiāng)至長(zhǎng)垣段、大廣高速信陽光山段由河南光彩集團(tuán)投資，漯周界高速由漯周界高速公路有限責(zé)任公司作為項(xiàng)目法人投資建設(shè)并經(jīng)營管理。

這種方式中，建設(shè)資金來源主要為企業(yè)的自有資金以及銀行貸款。對(duì)于以經(jīng)營高速公路為單一業(yè)務(wù)的項(xiàng)目法人來說，所經(jīng)營高速公路的通行費(fèi)收入是否穩(wěn)定、是否達(dá)到預(yù)期決定了其還本付息能力。

（三）高速公路BT模式

隨著高速公路建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，廳屬企業(yè)的資金投入已經(jīng)難以滿足公路建設(shè)的資金需求，BT模式應(yīng)運(yùn)而生，成為彌補(bǔ)業(yè)主資金缺口的一種有效投融資模式。BT是英文Build和Transfer的縮寫，是BOT模式的一種變換形式，指一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作通過項(xiàng)目公司總承包，融資、建設(shè)驗(yàn)收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項(xiàng)目總投資加上合理回報(bào)的過程。

2009年11月28日，河南高速公路發(fā)展有限責(zé)任公司與河南省公路工程局集團(tuán)有限公司簽署焦作至桐柏高速公路鞏義至登封段BT項(xiàng)目協(xié)議，這是河南首條采用BT模式興建的高速公路，標(biāo)志著河南省高速公路項(xiàng)目投融資建設(shè)模式開始了全新的探索。隨后，焦作至桐柏高速公路溫縣至鞏義段、登封至汝州段，商丘至登封高速公路開封段，鄭州機(jī)場(chǎng)高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目等多條高速公路均采用BT模式融資建設(shè)。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)包括：1、有利于緩解業(yè)主的資金壓力。BT模式可將大量社會(huì)資金引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效緩業(yè)主的財(cái)務(wù)壓力。2、為企業(yè)開辟了新的投資渠道。BT模式使眾多企業(yè)通過參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為剩余資本找到投資途徑，改變其投資渠道單一的局面。

這種模式的不足主要有：BT模式前期準(zhǔn)備工作時(shí)間較長(zhǎng)、花費(fèi)較大，成本較高；缺乏健全的法規(guī)體系、市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和系統(tǒng)的項(xiàng)目管理體制；這種方式只是將業(yè)主的出資壓力后置，仍無法完全解決其資金問題。

二、現(xiàn)有投資模式存在的主要問題

（一）缺乏完善的高速公路投融資制度保障

我國在高速公路投融資方面的法律法規(guī)還有待完善。目前的法律法規(guī)中很少有涉及高速公路建設(shè)完工后續(xù)問題，此外，也缺少在民營資本參與到高速公路投融資方面的法律規(guī)定。

（二）投融資模式單一，市場(chǎng)化進(jìn)程緩慢

經(jīng)過20多年的發(fā)展，河南省高速公路投融資模式已由政府單一投資轉(zhuǎn)變?yōu)橐载?cái)政為基礎(chǔ)、貸款資金為主體、民間資金為重要補(bǔ)充的格局，形成了 “貸款修路、收費(fèi)還貸、滾動(dòng)發(fā)展”的投融資體制，近年來逐漸呈現(xiàn)出“投資主體多元化、融資渠道多元化、項(xiàng)目業(yè)主多元化”的趨勢(shì)，盡管如此，但是整體來看，投融資渠道仍然較為單一，投資主體仍以廳屬企業(yè)為主，融資渠道中銀行貸款約占60%～70%，市場(chǎng)化進(jìn)程緩慢。

三、河南省高速公路投融資模式未來發(fā)展趨勢(shì)

（一）高速公路BOT

BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫，即建設(shè)—運(yùn)營一移交，是指政府將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)授予針對(duì)項(xiàng)目設(shè)立的項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司依托項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)，在約定的期限內(nèi)，以項(xiàng)目收益償還貸款、獲取回報(bào)，特許期滿將項(xiàng)目設(shè)施無償交給政府，是一種以特許經(jīng)營為基礎(chǔ)進(jìn)行項(xiàng)目融資的投資建設(shè)方式。

這種模式，一方面減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速為項(xiàng)目投資人增加了投資渠道，另一方面項(xiàng)目建成后由投資方長(zhǎng)期運(yùn)營，不僅引進(jìn)了先進(jìn)高效的管理技術(shù)，也極大約束了建設(shè)過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)，使得整體投資更加經(jīng)濟(jì)。因此，BOT方式在國際上日漸流行，成為大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目籌集資金的融資手段之一。

不過，BOT模式下，在建設(shè)和運(yùn)營過程中，政策變化，替代性工程出現(xiàn)、造價(jià)上漲等都是不可控因素，對(duì)投資方來說也暗藏著較大的投資風(fēng)險(xiǎn)。此外，我國還缺乏針對(duì)BOT高速公路項(xiàng)目融資方式的完善法律體系和運(yùn)作方法。

（二）PPP模式

PPP本質(zhì)上是公共和私營部門為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理而達(dá)成的長(zhǎng)期合同關(guān)系，公共部門由在傳統(tǒng)方式下公共設(shè)施和服務(wù)的提供者變?yōu)楸O(jiān)督者和合作者，強(qiáng)調(diào)的是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。

2014年9月財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（76號(hào)文），這是部委級(jí)別首次正式提出“政府和社會(huì)資本合作”的標(biāo)準(zhǔn)說法，也是首次專門就PPP模式發(fā)布的框架性指導(dǎo)意見，對(duì)PPP模式進(jìn)行了詳細(xì)明確的界定，部署了PPP推廣事宜。隨后，隨著新預(yù)算法的執(zhí)行以及財(cái)政部43號(hào)文、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》等一系列政策文件的出臺(tái)，PPP模式在我國迅速發(fā)展。

2015年4月20日，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》（財(cái)建[2015]111號(hào)）。

2015年5月13日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推廣政府和社會(huì)資本合作模式，會(huì)議提出在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣PPP模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。自此，PPP成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的主要著力點(diǎn)。

2014年11月，河南省政府印發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（豫政[2014]89號(hào)），2015年2月，河南省財(cái)政廳PPP管理中心掛牌成立，負(fù)責(zé)PPP政策研究、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和評(píng)估以及宣傳培訓(xùn)工作。

同時(shí)，國家正在推進(jìn)以投資者合理回報(bào)為核心的交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度，并通過PPP模式引進(jìn)社會(huì)資本，未來高速公路行業(yè)將成為以合理回報(bào)為特征的產(chǎn)業(yè)，主要通過以社會(huì)資本參與的模式進(jìn)行。2015年7月21日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿，明確經(jīng)營性公路實(shí)行特許經(jīng)營制度，以吸引社會(huì)資本。

綜上所述，PPP將成為未來河南省高速公路建設(shè)的主要模式。PPP模式下，政府在高速公路建設(shè)階段對(duì)社會(huì)資本予以補(bǔ)助，或高速公路項(xiàng)目未來預(yù)期收益折現(xiàn)作為社會(huì)資本投資額。

PPP模式是順應(yīng)我國財(cái)政體制改革的重要方向，也是符合當(dāng)前高速公路投融資建設(shè)實(shí)際的重要舉措。采用PPP融資模式建設(shè)高速公路，公共部門可以從私營部門獲得更多的資金和技術(shù)，而對(duì)于私營部門來說，可以通過政府授權(quán)特許經(jīng)營高速公路而獲得穩(wěn)定合理的收益。

但是，PPP在我國和河南省高速公路建設(shè)中仍屬于新生事物，存在著相關(guān)法律體系不完善、公私雙方利益分配機(jī)制不充分、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體難以界定等問題，需要在發(fā)展中完善和解決。

目前，河南交通投資集團(tuán)有限公司和河南省收費(fèi)還貸高速公路管理中心都在積極探索高速公路PPP模式，河南省高速公路投資模式正在由單一投資主體逐漸向PPP模式發(fā)展。BOT是PPP的初級(jí)形式，在實(shí)踐中仍可繼續(xù)使用，并根據(jù)PPP相關(guān)政策不斷優(yōu)化。

（作者單位：國家開發(fā)銀行股份有限公司河南省分行）

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