魏萌

摘要：推動(dòng)京津冀一體化協(xié)同發(fā)展是黨中央、國(guó)務(wù)院在新形勢(shì)下做出的重大部署和國(guó)家戰(zhàn)略。本文從京津冀一體化發(fā)展的情況入手，重點(diǎn)分析限制京津冀一體化的重要因素，包括行政機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付制度、考核機(jī)制，在借鑒國(guó)外財(cái)政政策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出對(duì)策以期順利推動(dòng)京津冀一體化協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：京津冀一體化；行政機(jī)制；轉(zhuǎn)移支付；考核機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F125.4 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）024-000-02

一、京津冀一體化發(fā)展情況

2014年2月26日，習(xí)近平總書(shū)記在聽(tīng)取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略，要堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子。隨后在3月5日政府工作報(bào)告時(shí)李克強(qiáng)總理首次提出了京津冀一體化的概念，目的是加強(qiáng)環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作。

而2015年4月30日中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，則全面打開(kāi)了京津冀一體化發(fā)展的格局?！兑?guī)劃》中明確了區(qū)域整體定位及三省市定位，確定京津冀協(xié)同發(fā)展的近期、中期、遠(yuǎn)期目標(biāo)，既有頂層設(shè)計(jì)綱要，也有實(shí)施方案細(xì)則和路線圖，為推動(dòng)京津冀一體化發(fā)展提供了政策支撐。

2015年12月31日，稅務(wù)總局為貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略部署，落實(shí)《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》，出臺(tái)《關(guān)于京津冀范圍內(nèi)納稅人辦理跨省（市）遷移有關(guān)問(wèn)題的通知》。通知要求京津冀稅務(wù)部門(mén)簡(jiǎn)化納稅人跨省（市）遷移手續(xù)，并明確了適用范圍、時(shí)限要求、業(yè)務(wù)銜接、業(yè)務(wù)操作流程等內(nèi)容，打破地域稅收征管壁壘。該政策的出臺(tái)，不僅節(jié)省了納稅人進(jìn)行納稅清算的人力、時(shí)間成本、進(jìn)一步減輕納稅人負(fù)擔(dān)，還在京津冀協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中便利了企業(yè)合理的流動(dòng)性，逐步形成了京津冀地區(qū)稅收征管一體化，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展錯(cuò)位互補(bǔ)、有序疏解北京非首都功能，產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。

至此京津冀一體化發(fā)展在既定的軌道中有序進(jìn)行。然而政策的支撐只能在發(fā)展中指明方向，政策的執(zhí)行過(guò)程中現(xiàn)存的問(wèn)題在一定程度上會(huì)限制甚至阻礙京津冀一體化的發(fā)展。

二、京津冀一體化發(fā)展中的限制因素

（一）行政機(jī)制對(duì)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的限制

1.行政層級(jí)的級(jí)別決定了資源配置能力的高低

受到我國(guó)現(xiàn)行的特殊行政管理體制影響，在面對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的問(wèn)題上，國(guó)際城市的案例（大東京、大紐約）參考價(jià)值較低，因?yàn)樵谖覈?guó)，行政層級(jí)越高的城市，獲得的資源越多，發(fā)展也越快，這就帶來(lái)了不同城市間巨大的資源差異。

北京是黨中央、國(guó)務(wù)院的所在地，其作為直轄市的行政等級(jí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同為直轄市的天津，也高于河北的省級(jí)范疇。這就使得北京聚集各種資源的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于天津和河北，而且不僅聚集周邊資源，甚至從全國(guó)吸引資源。舉例來(lái)說(shuō)，北京的投資機(jī)會(huì)和政策優(yōu)惠，吸引大量企業(yè)進(jìn)駐北京，從而帶來(lái)的就業(yè)機(jī)會(huì)吸引天津、河北、乃至全國(guó)的人才流向北京，這就形成了天津、河北培養(yǎng)的大批人才輸送至北京情況，不僅造成該地區(qū)人才資源的缺失，也使得該地區(qū)多年培養(yǎng)得不償失，最終導(dǎo)致人才資源差異越來(lái)越大。

2.行政區(qū)的相對(duì)封閉性，限制基礎(chǔ)設(shè)施的配置和公共服務(wù)體系的建設(shè)

我國(guó)是以行政區(qū)為主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展大框架。多數(shù)地方政府的財(cái)政支出用于本行政區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施配置和公共服務(wù)體系建設(shè)。其公共服務(wù)也多用于本行政區(qū)內(nèi)的常住居民，對(duì)于本行政區(qū)以外的人享受公共服務(wù)多有限制。如2015年衛(wèi)計(jì)委公布三甲醫(yī)院，北京35家，天津29家、河北39家；2015年末常住人口，北京為2170.5萬(wàn)人，天津1546.95萬(wàn)人，河北7424.92萬(wàn)人，每萬(wàn)人享受醫(yī)院比例：0.016、0.034、0.005。相較于天津和河北，優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源相對(duì)集中在北京，而且北京擁有較高素質(zhì)的醫(yī)療隊(duì)伍和科研水平，再加上京津冀地區(qū)未形成居民醫(yī)療保險(xiǎn)互通共享，使得北京以外的居民很難享受同等條件的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：北京市統(tǒng)計(jì)局、天津市統(tǒng)計(jì)局、河北省統(tǒng)計(jì)局

（二）轉(zhuǎn)移支付制度

依靠轉(zhuǎn)移支付達(dá)到公共服務(wù)均等化的的能力有限?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體制并不能有效解決地區(qū)間基本公共體不均等的問(wèn)題。從縱向來(lái)看，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付一般采用“基數(shù)法”進(jìn)行的稅收返還比重過(guò)大，這種做法雖然有利于調(diào)動(dòng)財(cái)政收入富裕地方的積極性，卻不能通過(guò)轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)財(cái)政分配的公平性，不能縮短地區(qū)間財(cái)力差距，反而加重了財(cái)力不均的現(xiàn)象，無(wú)法解決京津冀地區(qū)公共服務(wù)均等化的問(wèn)題。

此外，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中沒(méi)有橫向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，導(dǎo)致京津冀一體化過(guò)程中政府間基本公共服務(wù)支出責(zé)任難以界定，轉(zhuǎn)移支付資金沒(méi)有明確的使用目標(biāo)，資金的調(diào)配和監(jiān)管缺乏有效性，使用效率也難以保障，阻礙了地方政府間橫向轉(zhuǎn)移支付資金在促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展中的作用。

（三）考核機(jī)制

考核機(jī)制對(duì)于地方政府行為有一定的指向性，而量化的指標(biāo)確實(shí)有利于考核且見(jiàn)效快。然而京津冀一體化進(jìn)程中的協(xié)同發(fā)展不等同于同步發(fā)展，中央支持相對(duì)落后的河北發(fā)展，財(cái)政支出，企業(yè)進(jìn)駐所帶來(lái)的財(cái)政收入顯而易見(jiàn)會(huì)明顯增高，而北京為疏解首都非核心功能必然會(huì)有以犧牲短期增長(zhǎng)和利益換得長(zhǎng)期美好愿景的情況。行政調(diào)控形成的短期增長(zhǎng)并不能真實(shí)地體現(xiàn)政府考核成績(jī)。而這本身就與地方政府追求自我發(fā)展和自身利益最大化的本能相悖。因此，硬指標(biāo)的考核機(jī)制是京津冀一體化發(fā)展的重要限制因素。

此外，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議將生態(tài)環(huán)境考核指標(biāo)納入了干部政績(jī)考核，如何處理好難以量化的生態(tài)環(huán)境考核指標(biāo)與推進(jìn)京津冀一體化財(cái)政支出整體績(jī)效評(píng)價(jià)之間的關(guān)系，是一體化進(jìn)程的又一難題。

三、對(duì)策建議

（一）打破行政層級(jí)的藩籬，弱化行政區(qū)的概念

京津冀一體化本質(zhì)，就是打破行政層級(jí)藩籬，形成合作共贏的發(fā)展格局。鑒于北京特殊發(fā)展模式，“弱化行政層級(jí)，突顯市場(chǎng)作用”的重要性就顯現(xiàn)出來(lái)了。首先京津冀三地要樹(shù)立起區(qū)域合作發(fā)展的理念，要著重避免行政手段過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，側(cè)重點(diǎn)應(yīng)依據(jù)頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，建立起符合本地區(qū)發(fā)展的執(zhí)行機(jī)制。其次，要在區(qū)域內(nèi)建立起規(guī)范、統(tǒng)一、公平、開(kāi)放的市場(chǎng)體系，統(tǒng)一三地市場(chǎng)的準(zhǔn)入門(mén)檻，規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化市場(chǎng)資源配置的能力，整合三地資源，打造各地要素自由流動(dòng)的公平、開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境。

弱化行政區(qū)的概念，加快京津冀三地優(yōu)質(zhì)資源共享，打造京津冀地現(xiàn)行政府采購(gòu)平臺(tái)信息互享，以第三方購(gòu)買(mǎi)的方式補(bǔ)充現(xiàn)行政府服務(wù)供給能力。同時(shí)著力推進(jìn)社保信息和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)力度，實(shí)現(xiàn)三地醫(yī)療、醫(yī)生信息共享，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)資源合作發(fā)展，鼓勵(lì)北京地區(qū)的優(yōu)質(zhì)學(xué)校和醫(yī)院到津冀開(kāi)設(shè)分校、合作建設(shè)醫(yī)院，以此為契機(jī)逐步完善三地人才交流機(jī)制。

（二）推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度法制化，完善轉(zhuǎn)移支付制度體系

首先，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)采用“因素法”綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅負(fù)高定、人均財(cái)政支出、人均教育支出等支出性因素來(lái)確定各地的轉(zhuǎn)移支付額，確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要側(cè)重于公共產(chǎn)品均等化較低的地區(qū)。在京津冀一體化過(guò)程中，中央在轉(zhuǎn)移支付中應(yīng)傾向于河北，提高對(duì)于河北一般轉(zhuǎn)移支付的比重，均衡三地的基本財(cái)力，逐步提高河北公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力。

其次，應(yīng)將轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建上升至法律高度。為建立轉(zhuǎn)移支付體系提供法律依據(jù)，為京津冀三地間橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償資源錯(cuò)配提供行為依據(jù)。在京津冀一體化的過(guò)程中，資源錯(cuò)配的補(bǔ)償問(wèn)題勢(shì)在必行。應(yīng)根據(jù)成本收益原則針對(duì)津冀地區(qū)為服務(wù)北京，造成的部分資源使用權(quán)受損問(wèn)題，建立相應(yīng)的補(bǔ)償程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及具體的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，來(lái)保障京津冀區(qū)域的均衡發(fā)展。

（三）建立差異化、類(lèi)型化的綜合考核機(jī)制，推進(jìn)公眾參與

面對(duì)京津冀一體化發(fā)展中，考核機(jī)制存在的問(wèn)題，中央應(yīng)創(chuàng)新分類(lèi)考核，盡快建立起差異化、類(lèi)型化的綜合考核機(jī)制。考核指標(biāo)的選擇既要考慮到經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)的和諧發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，又要照顧到不同發(fā)展時(shí)期、不同地區(qū)實(shí)際發(fā)展情況。京津冀一體化進(jìn)程中，首先要解決的就是霧霾治理、交通擁堵、城市人口擁擠這些“城市病”，這就需要在一體化發(fā)展的前期，在保證三地基本發(fā)展步伐不停滯的前提下，著重考核環(huán)境治理、生態(tài)平衡非量化指標(biāo)，并且針對(duì)其見(jiàn)效慢、治理長(zhǎng)的特點(diǎn)建立“動(dòng)態(tài)追蹤”記錄系統(tǒng)。

京津冀一體化的發(fā)展是為了提高城市的幸福指數(shù)、打造舒適的居住環(huán)境，本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是為了人民大眾的幸福。那么在今后對(duì)考核機(jī)制中引入公眾評(píng)價(jià)參與，將公眾滿意度納入政府績(jī)效的考核體系就是順理成章的了。目前北京市政府已于2015年開(kāi)展了北京市市級(jí)、區(qū)級(jí)行政機(jī)關(guān)公眾滿意度了調(diào)查工作，效果顯著，該做法在今后一體化進(jìn)程中值得借鑒。

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作者簡(jiǎn)介：魏 萌（1989-），女，漢族，河南淮陽(yáng)人，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，在職研究生，財(cái)政學(xué)。