徐志欽

摘 要：近年來(lái)，各地政府積極推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，浙江省以全方位實(shí)踐“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”來(lái)破題，力推“四張清單一張網(wǎng)”這套組合拳。所謂“四張清單”，即行政權(quán)力清單、政府責(zé)任清單、投資負(fù)面清單、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理清單；“一張網(wǎng)”，即政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。本文以浙江省交通運(yùn)輸發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金為例，就財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理清單、因素法分配實(shí)踐效果，以及優(yōu)化措施等進(jìn)行思考。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付；因素法；交通運(yùn)輸發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)

一、省交通運(yùn)輸發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金分配現(xiàn)狀

2014年初，浙江省啟動(dòng)省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理清單梳理工作，加大專(zhuān)項(xiàng)資金整合力度，深化專(zhuān)項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付改革，屬于市縣事務(wù)的納入專(zhuān)項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付，采用因素法分配。按照“一個(gè)部門(mén)整合歸并為一個(gè)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)制定一個(gè)管理辦法”的原則，修訂完善轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法。2015年，省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)項(xiàng)由235個(gè)整合為54個(gè)，減少了181個(gè)。

省交通運(yùn)輸發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金是指由省級(jí)財(cái)政預(yù)算安排，納入省級(jí)政府部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)資金管理清單，用于全省各地公路水運(yùn)的管理、養(yǎng)護(hù)、建設(shè)等交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金?！墩憬〗煌ㄟ\(yùn)輸發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法（試行）》規(guī)定，專(zhuān)項(xiàng)資金主要用于：交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、行業(yè)管理、取消普通公路收費(fèi)項(xiàng)目支出、節(jié)能減排、綜合交通發(fā)展科研和信息化等支出。

國(guó)省道公路、國(guó)省骨干及重要支線航道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)大中修工程項(xiàng)目、交通戰(zhàn)備公路項(xiàng)目、中央補(bǔ)助資金的配套項(xiàng)目按項(xiàng)目法管理，除按項(xiàng)目法管理以外的交通運(yùn)輸發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金按因素法管理。分配因素主要考慮公路發(fā)展、港航發(fā)展、運(yùn)管發(fā)展、綜合交通統(tǒng)籌發(fā)展等。

從2014年開(kāi)始，省交通運(yùn)輸廳進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付改革，將省公路管理局、省港航管理局、省運(yùn)輸管理局等專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行整合，整合為“交通運(yùn)輸發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金”。2014年至2016年專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算數(shù)分別443，237萬(wàn)元、531，533萬(wàn)元、516，767萬(wàn)元。按因素法管理的交通專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模的70%在每年10月底前提前預(yù)告市縣，作為下一年度轉(zhuǎn)移支付資金。余下的30%省補(bǔ)助資金及按照項(xiàng)目法管理的交通專(zhuān)項(xiàng)資金在省人代會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算后60日內(nèi)，根據(jù)當(dāng)年度任務(wù)，結(jié)合上年度考核結(jié)果，分配下達(dá)。

二、專(zhuān)項(xiàng)資金因素法分配實(shí)踐存在的問(wèn)題

交通運(yùn)輸發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金下達(dá)后，各地交通運(yùn)輸部門(mén)主動(dòng)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，充分對(duì)接財(cái)政部門(mén)，組織預(yù)算編制和執(zhí)行，資金運(yùn)行總體平穩(wěn)有序。從市縣交通運(yùn)輸部門(mén)對(duì)資金的安排使用上看，有利于根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，靈活安排預(yù)算項(xiàng)目；有利于提高預(yù)算執(zhí)行率，減少項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。但也存在著一些問(wèn)題：

（一）因素法分配資金量小，無(wú)法集中財(cái)力辦大事

在分配資金過(guò)程中，習(xí)慣于老辦法、舊思維，按項(xiàng)目分配資金的慣性思維表現(xiàn)較為突出。以2015年為例，省交通運(yùn)輸發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)際下達(dá)740811萬(wàn)元，按項(xiàng)目法分配資金522635萬(wàn)元，占70%，按因素法分配資金218176萬(wàn)元，僅占比30%。因素法分配的資金總量小，導(dǎo)致部分市縣按因素法分配到的資金少，無(wú)法合理安排支出。

（二）分配因素設(shè)計(jì)過(guò)于復(fù)雜，激勵(lì)增效作用發(fā)揮不明顯

目前，省交通運(yùn)輸發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金分配因素有公路里程、ETC用戶數(shù)、戰(zhàn)備公路倉(cāng)庫(kù)個(gè)數(shù)、區(qū)域干線公路建設(shè)任務(wù)、農(nóng)村公路提升改善工程任務(wù)、航道里程、貨物吞吐量、貨運(yùn)量、渡運(yùn)量、渡口個(gè)數(shù)、道路運(yùn)輸行業(yè)管理專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)平均數(shù)、營(yíng)運(yùn)車(chē)輛數(shù)、經(jīng)營(yíng)業(yè)戶、常住人口數(shù)、大物流建設(shè)、站場(chǎng)建設(shè)、業(yè)務(wù)用房建設(shè)及維護(hù)、地方財(cái)力水平、績(jī)效考核結(jié)果等幾十個(gè)因素，分配因素過(guò)于繁雜。并且分配因素中績(jī)效因素賦予的權(quán)重太小，主要側(cè)重資金管理考評(píng)指標(biāo)，缺少對(duì)市縣交通整體工作質(zhì)量考核。導(dǎo)致交通發(fā)展水平高的地方，分配的資金量越大，產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，好的愈好、壞的愈壞，對(duì)落后地區(qū)扶持力度不夠，地方交通發(fā)展水平越發(fā)不均衡，因素法分配資金的“政策指揮棒”和增效激勵(lì)作用發(fā)揮不明顯。

（三）各地對(duì)改革政策要求理解不一，貫徹落實(shí)不夠嚴(yán)謹(jǐn)

通過(guò)對(duì)省交通發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算執(zhí)行情況檢查發(fā)現(xiàn)，部分地方存在著預(yù)算安排過(guò)于籠統(tǒng)和預(yù)算指標(biāo)下達(dá)不及時(shí)等問(wèn)題。一是各地對(duì)建立項(xiàng)目庫(kù)缺少操作規(guī)范，沒(méi)有向社會(huì)公眾公示項(xiàng)目庫(kù)及資金使用情況，與政策要求“未納入交通建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)的發(fā)展類(lèi)項(xiàng)目，不得作為省級(jí)財(cái)政資金分配的對(duì)象”不符。二是省交通運(yùn)輸發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金提前下達(dá)的70%部分，各地均已納入次年部門(mén)預(yù)算，但個(gè)別市縣對(duì)當(dāng)年度下達(dá)的因素法資金30%部分追加預(yù)算困難，甚至將該部分資金并入下一年度70%部分安排預(yù)算，造成資金使用不及時(shí)。

（四）績(jī)效考評(píng)體系不健全，監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制不夠完善

由于現(xiàn)行績(jī)效考評(píng)、監(jiān)督問(wèn)責(zé)方面存在著過(guò)程監(jiān)管手段不夠、追蹤問(wèn)效不及時(shí)等情況，省交通運(yùn)輸發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金被用于彌補(bǔ)基本支出等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，各地在爭(zhēng)取資金時(shí)夸大困難程度、在爭(zhēng)取榮譽(yù)時(shí)夸大成效，專(zhuān)項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的功能可能會(huì)嚴(yán)重削弱。

三、專(zhuān)項(xiàng)資金因素法分配優(yōu)化措施

因素法分配應(yīng)該對(duì)分配因素進(jìn)一步完善和優(yōu)化，通過(guò)分配因素的政策性、導(dǎo)向性作用，有效地推動(dòng)上級(jí)政府的政策意圖、目標(biāo)的落實(shí)，體現(xiàn)“公平、公正、公開(kāi)”和獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則，促進(jìn)財(cái)政資金的科學(xué)化精細(xì)化管理，提高資金使用效益。

（一）加大市縣轉(zhuǎn)移支付資金的整合力度，減少項(xiàng)目法分配資金

嚴(yán)格按照財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理的要求，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金按因素法分配，逐步取消省級(jí)部門(mén)直接審批或分配市縣具體項(xiàng)目，有效堵住“跑部錢(qián)進(jìn)”的漏洞。

（二）合理設(shè)計(jì)因素法分配的因素，突出績(jī)效考核因素

科學(xué)界定資金分配因素，分配因素體現(xiàn)政策性和導(dǎo)向性。建議采取基礎(chǔ)資源因素、工作任務(wù)因素、績(jī)效考核因素等3項(xiàng)因素，依次賦予4∶3∶3權(quán)重，分配交通運(yùn)輸發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金。

基礎(chǔ)資源因素考慮現(xiàn)有公路水運(yùn)里程和受益人口等基礎(chǔ)資源因素確定，三年一定。工作任務(wù)因素根據(jù)省交通運(yùn)輸廳下達(dá)的年度中心工作和重點(diǎn)工作確定，可根據(jù)每年的中心工作和重點(diǎn)工作調(diào)整、各地業(yè)務(wù)情況變化和管理需求的改變而進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，體現(xiàn)因素分配法轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的靈活性?？?jī)效考核因素根據(jù)年度考核結(jié)果確定，倒逼市縣通過(guò)做實(shí)基礎(chǔ)工作、做優(yōu)工作績(jī)效來(lái)“爭(zhēng)取”資金，使單純的資金分配成為推進(jìn)年度工作目標(biāo)和任務(wù)的有力抓手，引導(dǎo)基層關(guān)注業(yè)績(jī)，集中精力抓工作。

（三）完善相關(guān)配套措施，加強(qiáng)考核問(wèn)責(zé)機(jī)制

建立健全對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)對(duì)資金流向的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和資金使用績(jī)效的實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)，確保政策落地。對(duì)未按規(guī)定方向使用，以及管理不到位或資金使用效益不高的地區(qū)或單位，責(zé)成有關(guān)部門(mén)及時(shí)整改，并根據(jù)考核結(jié)果作為資金分配因素，相應(yīng)扣減或增加下一年度的資金補(bǔ)助。（作者單位：浙江省公路管理局）

參考文獻(xiàn)：

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