張碩

摘要：改革開放以來，我國的GDP高速增長，經(jīng)濟規(guī)模已穩(wěn)居全球第二，被譽為經(jīng)濟發(fā)展的奇跡，但在經(jīng)濟快速增長的同時，付出了嚴(yán)重的環(huán)境代價，尤其是近年來以霧霾為代表的大氣污染更是引起了社會的高度關(guān)注。2007年國家財政支出單設(shè)了節(jié)能環(huán)?？颇?，加大了環(huán)境保護的財政投入。通過對2007—2014年的環(huán)境保護財政支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、績效和中央地方情況的分析，發(fā)現(xiàn)存在穩(wěn)定增長性不足、地方重視程度不高、支出規(guī)模偏小、績效不高等問題。政府需要在加強環(huán)境保護頂層設(shè)計，明晰中央和地方事權(quán)、政府和市場職責(zé)、建立制度性增長機制等方面進一步完善，以提高環(huán)境保護財政支出的實際使用效果。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護；財政；支出；規(guī)模；結(jié)構(gòu)；績效

中圖分類號：F812.45 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2016）06-0080-06

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，我國環(huán)境受到了較大的破壞，近年來以霧霾為代表的污染現(xiàn)象的出現(xiàn)，預(yù)示著粗放型增長模式已不可持續(xù)。為了加強環(huán)境保護，增強可持續(xù)發(fā)展能力，2007年政府預(yù)算收支中設(shè)置了節(jié)能環(huán)保支出科目，為環(huán)境保護提供了有力的財政支持，但近年來其使用也顯示出了一些問題，亟需進一步優(yōu)化，提高績效。

一、環(huán)境保護投資綜述

目前，關(guān)于環(huán)境保護投資的涵蓋范圍尚存一定爭議，一種觀點認為，環(huán)境保護投資是針對污染問題的治理費用，主要為用于環(huán)境污染治理的直接投資；另一種觀點認為，環(huán)境的治理是一個系統(tǒng)工程，不僅取決于對污染的直接治理，防治技術(shù)的提升、基礎(chǔ)設(shè)施的升級、環(huán)保意識的提高等都對環(huán)境保護具有積極作用，因此涵蓋范圍應(yīng)當(dāng)包括有利于環(huán)境保護的所有投資，即在環(huán)境污染治理投資的基礎(chǔ)上，還應(yīng)包括其他促進環(huán)境保護的投資。

由于對環(huán)境保護投資的涵蓋范圍存在爭議，各國對環(huán)境保護投資的界定也不完全相同。在發(fā)達國家中，美國的環(huán)境保護投資涵蓋范圍最廣，包含了所有用于環(huán)境保護的資金，還含有部分管理或業(yè)務(wù)費用；日本則包括了工廠治理污染的投資和部分城市公用設(shè)施和生態(tài)保護投資；歐洲國家的環(huán)境保護投資在包含污染處理投資的基礎(chǔ)上，各國都將部分不同投資列入其中，德國包括了環(huán)保設(shè)施的運轉(zhuǎn)費用；瑞典包括了污水廠的建設(shè)、動植物和風(fēng)景區(qū)的建設(shè)投資[1]；英國包括了企業(yè)環(huán)保行為的內(nèi)部操作費用和其他廢棄物處理的費用[2]。

目前，我國學(xué)者對環(huán)境保護投資進行研究所采用的多為環(huán)境保護部所公布的環(huán)境污染治理投資數(shù)據(jù)，主要包括老工業(yè)污染源治理、建設(shè)項目“三同時”、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三個部分，前兩部分主要針對污染的治理，該數(shù)據(jù)相當(dāng)于在環(huán)境污染治理直接投資基礎(chǔ)上，增加了對環(huán)境保護起到促進作用的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資部分。但是，近年來該數(shù)據(jù)所存在的重復(fù)統(tǒng)計、投資界定模糊和投資結(jié)構(gòu)等問題逐漸引起了學(xué)者的關(guān)注。我國在環(huán)境保護投資的統(tǒng)計上采取的是分管部門分口上報、環(huán)保部門統(tǒng)一統(tǒng)計的模式，由于缺乏對各部門環(huán)境保護投資的嚴(yán)格分口界定，容易導(dǎo)致投資重復(fù)統(tǒng)計，使數(shù)據(jù)的真實性受到質(zhì)疑。王鑫、昌敦虎、安海蓉發(fā)現(xiàn)，由于統(tǒng)計口徑、時間等因素的影響，重復(fù)統(tǒng)計真實存在，在2006年駐馬店市熱電廠擴建工程中，環(huán)境保護投資分別按建設(shè)項目“三同時”和城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資兩個門類進行了統(tǒng)計，重復(fù)比例達到39%[3]。劉磊、張敏發(fā)現(xiàn)，我國一些造紙行業(yè)環(huán)保投資比重甚至不足統(tǒng)計數(shù)據(jù)的50%[4]；吳舜澤、陳斌等發(fā)現(xiàn)，如果以最直接相關(guān)的污水處理投資和垃圾處理投資替代城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資口徑，全國同期環(huán)保投資將會縮水50%左右[5]。同時，投資界定的寬泛，會使數(shù)據(jù)存在虛增的問題，比如城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包含燃氣、集中供熱、園林綠化等投資，這些投資雖能對環(huán)境起到保護作用，但間接作用大于直接作用，容易掩蓋環(huán)境污染直接治理投資的真實狀況。董文福、傅德黔、努麗亞通過對1991年以來環(huán)境保護投資結(jié)構(gòu)研究發(fā)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境污染治理重點的工業(yè)污染治理投資從1991年之后，投資所占的比例持續(xù)下降，一度低于20%，投資力度的不足無法實現(xiàn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換[6]。董小林、楊夢瑤通過對污染物排放和治理投資的關(guān)系研究，得出環(huán)境污染治理投資中工業(yè)污染治理項目投資比例低且逐年下降是導(dǎo)致工業(yè)污染狀況不容樂觀的主要原因之一[7]。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院研究發(fā)現(xiàn)，由于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資的統(tǒng)計口徑偏大，環(huán)保投入實際上是比較匱乏的。

要改善我國當(dāng)前環(huán)境污染的嚴(yán)重狀況，必須正確認識環(huán)保投資的現(xiàn)狀及存在的問題，因此精確、科學(xué)的環(huán)境保護投資數(shù)據(jù)是非常必要的，由于環(huán)保部的數(shù)據(jù)存在重復(fù)統(tǒng)計、界定模糊等情況，環(huán)境保護投資容易出現(xiàn)虛假繁榮進而掩蓋實際投資狀況，采用此數(shù)據(jù)對當(dāng)前環(huán)境保護問題進行研究和指導(dǎo)是存在一定問題的。因此，在現(xiàn)階段加強對環(huán)境保護財政支出的研究就顯得十分迫切，主要有以下三個原因。

一是保護環(huán)境是政府的職責(zé)。環(huán)境具有典型的公共屬性，具有正外部性，由于搭便車的心理，市場機制存在失靈，需要政府進行投資彌補市場的缺位。群眾對政府履行環(huán)境保護職責(zé)具有強烈要求，黃斌歡、楊浩勃、姚茂華發(fā)現(xiàn)：國外的環(huán)境抗議多是針對市場和企業(yè)的污染行為，而我國的環(huán)境抗議往往指向政府[8]。同時，截止到2014年，我國的環(huán)境保護支出已經(jīng)有了8年的時間，有必要對其起到的環(huán)境保護效果進行檢驗，以掌握政府履行環(huán)境保護職責(zé)的情況，更好地促進環(huán)境質(zhì)量的改善。

二是環(huán)境保護財政支出對環(huán)保投資具有重要意義。2009年以來，在數(shù)額上財政支出占環(huán)保部統(tǒng)計的投資數(shù)額的比重一般在35%以上，其中2011年達到44%，考慮到環(huán)保投資存在虛高的問題，財政支出數(shù)額所占的比重實際會更高。此外，當(dāng)前我國正面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為了重要的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，對培育新的經(jīng)濟增長點和促進我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具有重要意義。財政支出對環(huán)境保護投資具有指導(dǎo)和拉動作用，直接對其發(fā)展速度、方向等產(chǎn)生影響。按照環(huán)境保護投資對環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值1.1～1.82的拉動率測算，“十二五”期間通過在大氣、水、固體廢棄物、重金屬和土壤修復(fù)、環(huán)境監(jiān)測和生態(tài)保護六大領(lǐng)域?qū)嵤┑?7大工程和項目的建設(shè)將形成1.5萬億元的產(chǎn)業(yè)投資，拉動環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出為1.65～2.73萬億元[9]。通過研究優(yōu)化環(huán)境保護財政支出的結(jié)構(gòu)和方式，對于引導(dǎo)市場科學(xué)投資、提高環(huán)保投資績效、促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。

三是環(huán)境保護財政支出數(shù)據(jù)精確。該數(shù)據(jù)為財政部17類“支出功能分類科目”中獨立的一項，數(shù)據(jù)精確，不存在重復(fù)統(tǒng)計問題。環(huán)境保護財政支出方向分類比較明確，包括了環(huán)境保護法所規(guī)定的保護范圍，便于對支出方向的分析和研究，實際利用效果較好。

二、我國環(huán)境保護財政支出現(xiàn)狀

（一）環(huán)境保護財政支出的重要性不斷提高

2007年以來，環(huán)境保護財政支出大幅增長。從規(guī)模上看，支出規(guī)模從2007年的995.82億元增加到2014年的3 815.64億元，2014年支出規(guī)模達到2007年的3.83倍，而2014年財政總支出僅為2007年的3.05倍；從支出占全國財政支出比重來看，環(huán)境保護支出比重從2007年的2%增長到了2014年的2.51%，在2010年甚至達到了2.72%（見表1）。在公共支出項目日益繁多的情況下，支出規(guī)模和比重的提升凸顯了環(huán)境保護支出在財政支出中的重要地位，體現(xiàn)了對環(huán)境保護的重視程度不斷提高。

（二）環(huán)境保護支出結(jié)構(gòu)科學(xué)合理

環(huán)境保護財政支出項目共分為14類，從支出方向的角度，這14類項目可分為四大類：（1）環(huán)保事務(wù)管理支出，主要包括：環(huán)境保護管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察、能源管理事務(wù)支出，主要用于提升環(huán)境管理能力；（2）基礎(chǔ)預(yù)防支出，主要包括：自然生態(tài)保護、天然林保護、退耕還林、風(fēng)沙荒漠治理、退牧還草支出；（3）污染治理支出，主要包括污染防治、污染減排支出，直接用于對污染的防治；（4）長遠預(yù)防支出，主要包括能源節(jié)約利用、可再生能源、資源綜合利用、其他節(jié)能環(huán)保支出，主要用于提升效能和產(chǎn)業(yè)改造升級，從長遠角度對環(huán)境進行保護。環(huán)境保護財政支出項目體現(xiàn)了對環(huán)境保護的系統(tǒng)性和整體性，在直接污染防治的基礎(chǔ)上，注重了基礎(chǔ)預(yù)防和長遠的節(jié)約利用，兼顧了當(dāng)前與長遠，結(jié)構(gòu)科學(xué)合理。

三、環(huán)境保護財政支出的問題及分析

（一）環(huán)境保護財政支出的穩(wěn)定增長性不足

環(huán)境保護財政支出雖然每年都在增長，但增長率起伏較大，2009—2015年每年的增長率分別為：31.39%、24.96%、20.80%、7.54%、10.88%、13.73%和11.1%。從年度橫向?qū)Ρ葋砜?，?010年為分界點，之前支出增長率較高，年均達到25.7%；2010年之后增長率快速回落，2011年的增長率僅相當(dāng)于2010年的36.3%，2012年之后則一直穩(wěn)定在12%左右。增長率的起伏主要有以下原因：一是2007年設(shè)立節(jié)能環(huán)保科目后，環(huán)保受到各方的重視，掀起了投資高潮，但隨后重視程度有所下降；二是2008年發(fā)生了全球金融危機，為避免危機波及我國，推出了4萬億元投資，加大了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，環(huán)境保護獲得了大量的資金注入；三是2008年北京奧運會促使政府加大了環(huán)境保護的投入。增長率的起伏顯示了環(huán)境保護財政支出尚未形成穩(wěn)定的增長機制，在一定程度上依然帶有應(yīng)急導(dǎo)向，受國家投資大環(huán)境的影響，尚未從根本上作為一個獨立的主體受到高度重視。

（二）地方政府對環(huán)境保護重視程度有待進一步提高

從總體上看，2007年以來地方環(huán)境保護的支出每年都在增加，從961.23億元增長到3 740.90億元，規(guī)模增加了3.89倍，年均增長率達到20%。但從表2可以看到，中央轉(zhuǎn)移支付是構(gòu)成地方支出的重要部分，2009年以來中央轉(zhuǎn)移支付資金占地方支出的比重分別達到59%、58%、60%、67%、51%和49%，是地方支出的重要來源，具有舉足輕重的地位。如扣除中央的轉(zhuǎn)移支付，2007—2014年由地方的實際支出分別降低到961.24億元、1 385.15億元、782.23億元、998.88億元、1 017.95億元、965.04億元、1 631.22億元和1 782.61億元，2014年的支出僅為2007年的1.85倍，年均支出凈增額僅為117億元，增長率僅為9.2%。此外，地方支出的起伏較大，2008年以后年凈增額分別為：423.91億元、-602.92億元、216.65億元、19.07億元、-52.91億元、666.18億元，151.39億元，7年中有2年凈增額為負。

地方支出的實際說明地方對環(huán)境保護的重視程度相對中央來說還有一定差距，原因主要有以下四點。

1. 事權(quán)劃分不清。環(huán)保事權(quán)是中央、地方在投資、治理等方面職責(zé)劃分的基礎(chǔ)，事權(quán)不清導(dǎo)致責(zé)任不明，尤其在跨行政區(qū)域的污染治理上，導(dǎo)致地方向中央推卸責(zé)任，地方之間、管理部門之間推諉扯皮。

2. 稅收制度的制約。1994年實行分稅制后，財權(quán)向中央集中，地方財權(quán)弱化，但地方承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)卻越來越大，出現(xiàn)了權(quán)責(zé)倒掛的現(xiàn)象，面對巨大支出壓力，地方在環(huán)保上的財力十分有限。稅制結(jié)構(gòu)也制約了地方保護環(huán)境的積極性，由于稅種的劃分，流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅成為地方的主要稅收來源，但對這兩種稅收貢獻最大的是工業(yè)項目，為了維持稅收，對一些污染工業(yè)項目地方只能降低環(huán)保要求，降格以求。同時，地方對土地財政的過度依賴又進一步加劇了環(huán)境保護的難度。

3. 環(huán)境污染出現(xiàn)跨行政區(qū)域的新特征。近年來，污染出現(xiàn)了以跨區(qū)域、跨流域為代表的跨行政區(qū)域的新特征，治理難度加大。但目前環(huán)境保護實行的是屬地負責(zé)制，因此地方側(cè)重對轄區(qū)的污染進行治理，而對跨行政區(qū)域污染的治理積極性不高，一是治理難度大，地方缺乏治理能力；二是治理跨行政區(qū)域污染容易出現(xiàn)一方污染另一方買單的支出收益不對等而為別人做嫁衣的狀況。王敏、胡漢寧通過博弈論研究發(fā)現(xiàn)，由于存在博弈困境，在缺乏有效的外部約束規(guī)則下，地方政府之間會出現(xiàn)競相懈怠環(huán)境質(zhì)量改善的責(zé)任[10]。同時，近年來出現(xiàn)的跨區(qū)域霧霾現(xiàn)象，單個地方政府顯然缺乏治理能力，必須通過中央加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，地方通力協(xié)作才能取得成效。

4. 貧困問題的制約。為完成全面建成小康社會的目標(biāo)，近年來各地都積極推進了以利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源為主要方式的扶貧開發(fā)工作。但據(jù)統(tǒng)計，在我國生態(tài)脆弱地帶約有70%以上的縣是貧困縣，在扶貧開發(fā)工作中這些縣往往成為扶貧的主戰(zhàn)場，受資金、管理和技術(shù)的制約，不合理的開發(fā)往往意味著脆弱的生態(tài)受到破壞，但在脫貧和環(huán)境保護兩者之間，脫貧一般會成為優(yōu)先選項。

（三）環(huán)境保護財政支出規(guī)模仍然偏小

根據(jù)國際經(jīng)驗，環(huán)境保護投資占GDP的比例達到1%～1.5%時，可以控制環(huán)境污染的趨勢，比例達到2%～3%時，可以實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善[11]。由于環(huán)境保護投資存在虛高的問題，考慮到企業(yè)、個人和公益組織對環(huán)保的投入，當(dāng)前實際環(huán)境保護投資應(yīng)當(dāng)?shù)陀诃h(huán)保部公布的環(huán)保投資額，但高于財政支出額。按此推算，即使按照環(huán)保投資最高的2010年計算，環(huán)保投資占GDP的比重為1.63%，環(huán)保財政支出占GDP比重為0.60%，實際環(huán)保投資額占GDP比重應(yīng)為0.60%～1.63%，低于實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改變的標(biāo)準(zhǔn)。同時考慮到我國環(huán)保支出的歷史欠賬和當(dāng)前面對的嚴(yán)峻狀況，投資的缺口會更大。蘇明、劉軍民發(fā)現(xiàn)，盡管我國財政環(huán)境保護投資占環(huán)境保護總投資的比例高于發(fā)達國家，但是財政環(huán)境保護投資支出占國家財政總支出的比例卻低于發(fā)展國家，平均差10倍左右[12]。

從縱向上比，環(huán)境保護財政支出規(guī)模和比重逐年增加，但如果從橫向上對比，支出規(guī)模的比重仍然偏小?？鄢斦趪馈⑼饨?、對外援助、救災(zāi)等科目的支出，在支出科目中，環(huán)保支出比重僅略高于文化體育與傳媒支出。

（四）環(huán)境保護財政支出的績效不高

近年來，環(huán)境保護財政支出的大幅度增加并未從根本上遏制環(huán)境惡化的趨勢，在水、土壤等污染尚未得到有效治理的情況下，又出現(xiàn)了以霧霾為代表的大氣污染，這與我國多年形成的以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)有密切關(guān)系?！?014中國環(huán)境狀況公報》顯示，我國開展空氣質(zhì)量監(jiān)測的161個城市中，僅有16個空氣質(zhì)量年均值達標(biāo)，這表明當(dāng)前的環(huán)境保護財政支出的績效還不高，需要進一步提高績效，扭轉(zhuǎn)環(huán)境質(zhì)量惡化的趨勢。何平林、劉建平、王曉霞通過DEA方法研究發(fā)現(xiàn)，地方環(huán)境保護財政支出效率較低[13]。黃國慶發(fā)現(xiàn)，我國東西部地區(qū)環(huán)境保護支出績效存在差距，東部地區(qū)績效高于西部地區(qū)[14]。環(huán)境惡化趨勢尚未得到有效遏制的狀況，也可以從我國在全球環(huán)境績效指數(shù)（EPI）中的表現(xiàn)得到印證，該指數(shù)以“環(huán)境健康”和“生態(tài)系統(tǒng)活力”為目標(biāo)，對各國應(yīng)對空氣、水等環(huán)境問題能力進行評估。2006年我國在133個參評國家中排94位，2008年在149個國家排105位，2010年在163個國家中排121位，2012年在132個國家中排116位，2014年在178個國家中排118位。排位的持續(xù)偏后顯示，環(huán)保財政支出的大幅增加并未從根本上改變我國環(huán)境污染的實際，績效與發(fā)達國家還存在差距。我國大氣污染在2014年的EPI評分中顯得尤為嚴(yán)峻，空氣質(zhì)量方面我國排在倒數(shù)第三，其中PM2.5平均暴露水平排世界末位，PM2.5超標(biāo)水平得分為0。

環(huán)境保護財政支出的另一績效標(biāo)準(zhǔn)是其對市場資金投資的拉動作用，但近年來其拉動作用總體弱化，2007年以來拉動系數(shù)（環(huán)保投資總額<即環(huán)保部污染治理投資總額>/環(huán)保財政支出）分別為3.4、3.09、2.34、2.72、2.28、2.79、2.63、2.51，除2010年、2012年拉動系數(shù)小幅反彈外，其他年份均呈下降趨勢，2014年的拉動系數(shù)僅相當(dāng)于2007年的74%，考慮到環(huán)保投資的虛高實際，實際的拉動作用會更低。環(huán)境保護財政支出績效不高，主要受到三個方面的制約。

1. 受到支出結(jié)構(gòu)的制約。支出對防治污染投入的不足，使其難以起到立竿見影的效果。從2010年開始（見表3），污染防治資金比重一直低于支出的30%，在2010—2014年比重還呈下降趨勢。在財政支出拉動的污染治理投資中，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比重均在57%以上，2010年甚至達到63.48%，而此項投資多在燃氣、集中供熱、園林綠化等方面，對于污染治理的間接作用大于直接作用，而治理污染最有效的工業(yè)污染治理項目、“三同時”項目的投資比重卻一直在40%左右徘徊，對環(huán)境保護起到間接作用資金的快速增長實際上掩蓋了直接治理資金不足的現(xiàn)實。

2. 環(huán)保項目重建設(shè)輕運行。環(huán)保財政資金的劃撥大多采用項目申報方式，補助只與立項掛鉤，沒有與投產(chǎn)后的成效掛鉤。這種補助方式導(dǎo)致地方為爭取補助資金，往往重項目立項建設(shè)，輕項目投產(chǎn)運行。張悅、林愛梅研究發(fā)現(xiàn)，有些地方的環(huán)保建設(shè)項目盲目上馬，缺乏專業(yè)的可行性論證，往往造成環(huán)保設(shè)施建好后的實際使用率很低，造成了資金的浪費[15]。

3. 績效評估體系不健全。《環(huán)境保護法》規(guī)定國家實行環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，《預(yù)算法》規(guī)定對預(yù)算支出情況開展績效評價，但都缺乏配套的執(zhí)行細則，可操作性不強。在資金的使用上，《中央財政主要污染物減排專項資金管理暫行辦法》對環(huán)保、財政部門的職責(zé)、資金的調(diào)撥和使用方向等進行了規(guī)定，但在績效考評上的規(guī)定仍多屬于原則性規(guī)定，操作性不強。

四、對策建議

結(jié)合《環(huán)境保護法》、《預(yù)算法》和《中共中央關(guān)于十三五規(guī)劃的建議》，為進一步提升環(huán)境保護財政支出的實際效果，針對環(huán)境保護財政支出存在的問題提出以下建議。

（一）加強環(huán)境保護的頂層設(shè)計

我國當(dāng)前面臨的嚴(yán)峻污染形勢，環(huán)境保護涉及城建規(guī)劃、財政稅收、產(chǎn)業(yè)升級等各個方面的系統(tǒng)性和污染所呈現(xiàn)出的新特征，都要求中央加強頂層設(shè)計，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。一是增強環(huán)境保護規(guī)劃的系統(tǒng)性。改變孤立看待環(huán)境保護的思維，主動將其融入到國家的整體規(guī)劃，城建、財稅、產(chǎn)業(yè)升級等各方面的具體規(guī)劃要體現(xiàn)環(huán)境保護的理念，從規(guī)劃源頭上增強環(huán)境保護的系統(tǒng)性。二是加快主體功能區(qū)建設(shè)。主體功能區(qū)是國土開發(fā)的基礎(chǔ)，要盡快完善相關(guān)規(guī)劃，發(fā)揮其引導(dǎo)各地功能定位的作用。在生態(tài)脆弱的主體功能區(qū)建設(shè)中，要處理好貧困與環(huán)境的關(guān)系，嚴(yán)禁對資源、生態(tài)進行掠奪性開發(fā)，通過加大扶持力度和科學(xué)規(guī)劃建設(shè)，實現(xiàn)環(huán)境和脫貧的雙贏。三是推動綠色發(fā)展。建立完善環(huán)境保護指標(biāo)體系，指標(biāo)體系尤其要體現(xiàn)時效性和科學(xué)性，增強對綠色發(fā)展的指導(dǎo)作用。大力推進能源改革，逐步建立高效、低碳、環(huán)保的能源體系，降低化石能源比重，提高太陽能、風(fēng)能、水能等清潔能源比重。四是加大環(huán)境治理力度。推進水、土壤、大氣等污染的綜合防治和治理，實行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治，建立地方之間的合作機制，調(diào)動地方在跨行政區(qū)域污染治理上的積極性，促進橫向合作，實現(xiàn)互利共贏。

（二）明確中央、地方環(huán)境保護事權(quán)

環(huán)境保護的職責(zé)在中央，更在地方，要按照權(quán)責(zé)對等的原則，明確中央、地方事權(quán)。第一，建立科學(xué)的事權(quán)劃分機制。對各類環(huán)境進行詳細的責(zé)任主體劃分，跨行政區(qū)域的由中央負責(zé)統(tǒng)籌、地方參與共同治理，探索建立跨行政區(qū)的環(huán)保機構(gòu)，屬地方事務(wù)的強化地方的主體責(zé)任。實行環(huán)保監(jiān)測監(jiān)督執(zhí)法垂直管理，建立統(tǒng)一的監(jiān)測體系，為環(huán)境保護提供大數(shù)據(jù)支持。第二，加大環(huán)境保護考核。建立完善環(huán)境保護綜合考評體系，提升環(huán)境保護考核在中央對地方考評體系中的地位，作為評價干部科學(xué)施政能力的重要依據(jù)，與干部選拔使用直接掛鉤。第三，完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。針對權(quán)責(zé)倒掛的現(xiàn)狀，通過轉(zhuǎn)移支付等手段，在中央統(tǒng)籌的條件下做強地方財政。轉(zhuǎn)移支付要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，體現(xiàn)差異性和激勵作用，環(huán)境治理好的，加大獎勵性轉(zhuǎn)移支付；環(huán)境治理不力的，從中央對該地區(qū)的其他轉(zhuǎn)移支付中按照一定比例轉(zhuǎn)移到環(huán)境保護支出中；加大對生態(tài)脆弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。本著誰受益誰付費的原則，逐步探索建立地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，加強地方政府之間的合作共贏。

（三）明晰政府、市場的環(huán)境保護職責(zé)

在環(huán)境保護中，政府主要負責(zé)環(huán)境的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、科研等方面，提升對環(huán)境的綜合管理能力。要結(jié)合環(huán)境的承載能力，加強對污染總量的控制規(guī)劃，完善排放標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，以科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系引導(dǎo)規(guī)范市場主體降低污染排放。按照《環(huán)境保護法》規(guī)定，監(jiān)督項目的防治污染設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。財政支出的重點要逐步轉(zhuǎn)移到基礎(chǔ)預(yù)防和科技研發(fā)等方面，注重發(fā)展節(jié)能和可再生能源技術(shù)，加大對環(huán)境監(jiān)測體系、生態(tài)保護修復(fù)、基礎(chǔ)科學(xué)研究等方面的投入。履行好為市場失靈進行補缺的職責(zé)，科學(xué)引導(dǎo)市場行為。明晰市場職責(zé)，尤其對排污企業(yè)，要按照“損害擔(dān)責(zé)”和“污染者付費”的原則，結(jié)合污染的總量和危害性，足額收取排污費，從源頭上遏制、降低污染，改變政府為排污企業(yè)買單的狀況，使排污企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，倒逼排污企業(yè)通過更新設(shè)備、改造升級、加強管理等措施降低污染。

（四）建立制度性增長機制，逐步擴大支出規(guī)模

我國環(huán)境保護歷史欠賬過多，污染形勢嚴(yán)峻，同時環(huán)境的公共物品屬性要求政府必須高度重視環(huán)境污染問題，建立起穩(wěn)定的支出增長機制，持續(xù)加大投入力度。第一，繼續(xù)加大財政投入力度。經(jīng)濟的快速發(fā)展、財政實力的穩(wěn)步增強為環(huán)境保護提供了堅實的財力基礎(chǔ)。要做實財政節(jié)能環(huán)保支出科目，建立穩(wěn)定的經(jīng)費增長機制。要把環(huán)境保護支出作為國家財政支出的傾斜性重點支出項目，研究制定新增財政收入優(yōu)先用于環(huán)境保護的規(guī)則制度，增長率應(yīng)高于財政總支出增長率，不低于其他各項支出平均增長率。第二，擴寬融資渠道。制定優(yōu)惠的財政、稅收政策和金融政策，調(diào)動企業(yè)、個人、公益組織投資環(huán)保領(lǐng)域的積極性，提高對社會資本的吸引。第三，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提升對社會資金的拉動作用。環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，尤其對投資巨大的環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目，單純依靠財政支出是不現(xiàn)實的，要注重發(fā)揮財政資金的指導(dǎo)作用，通過貸款、BOT、TOT、PPP等模式，建立多元化、多渠道的資金投入機制。第四，完善統(tǒng)計體系。建立完善統(tǒng)一的環(huán)境保護資金統(tǒng)計體系，嚴(yán)格界定投資的標(biāo)準(zhǔn)，探索建立環(huán)境保護部門獨立自主負責(zé)的統(tǒng)計體系，保障環(huán)境保護投資數(shù)據(jù)的真實性和可靠性。

（五）提高環(huán)境保護財政支出的績效

財政支出的績效對環(huán)境保護的效果具有決定性意義。第一，提升污染預(yù)判能力。加強對環(huán)境污染趨勢的分析研究，對有擴大污染范圍、危害性大的污染物有針對性地提前進行預(yù)防，對污染嚴(yán)重的地區(qū)，有針對性地調(diào)撥資金進行及時治理。第二，加強資金使用規(guī)章制度建設(shè)。明確資金使用的對象、程序、方法、資金使用部門的責(zé)任和分工，使資金的使用過程受到全方位的監(jiān)督。第三，建立健全績效評價機制。將績效理念融入資金使用全過程，構(gòu)建預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)控、預(yù)算評價等指標(biāo)體系，對資金的使用實行績效管理。第四，完善資金補助機制。改變當(dāng)前補助資金與立項掛鉤的機制，探索建立補助資金與項目投產(chǎn)后的實際效果掛鉤的機制，達到治理效果的補助資金全額劃撥，并給予適當(dāng)獎勵；未達到治理效果的，補助資金收回并限期整改，所需資金由受助方承擔(dān)，改變重建設(shè)輕效果的局面。

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Current Situations and Suggestions on the Fiscal Expenditure of Environmental Protection

Zhang shuo

（Government Policy and Public Administration，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract： Since the policy of reform and opening up was carried out， the high-speed growth of our country's GDP makes the economic scale rank the second in the world， which has been known as the miracle of economic development. However， meanwhile as the economy grows fast， the environmental destruction is heavy， especially smog， the representative of the air pollution which has caused a high degree of social concern in recent years. In 2007， the national fiscal expenditure specially sets up the subject of energy saving and environment protection， and increases the financial input of environmental protection.Through the research on the scale， structure， performance and the central local conditions of fiscal expenditure on environmental protection from 2007 to 2014， the following problems are listed， such as the lack of steady growth， the attention of local governments in low level， small expenditure size and low performance， etc. In order to improve the actual application effect of fiscal expenditure on environmental protection， the government needs to further strengthen the top-level design of environmental protection， clarify the central and local powers and the responsibilities of government and market， and establish institutional growth mechanism， etc.

Key words： Environmental Protection； Fiscal； Expenditure； Scale； Structure； Performance