王媛媛，孫淑芳，劉陸世，魏榮

（中國動物衛(wèi)生與流行病學中心，山東青島266032）

中美禽肉貿(mào)易爭端回顧和分析

王媛媛，孫淑芳，劉陸世，魏榮

（中國動物衛(wèi)生與流行病學中心，山東青島266032）

據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，美國對中國的禽產(chǎn)品（包括雞肉、雞爪、雞翅等可食用下水）出口數(shù)量從2004年的1 600萬噸，猛增至2014年的2.04億噸，增加了11倍，而同一時段內(nèi)，美國進口中國禽肉數(shù)量為0。中美禽肉貿(mào)易摩擦曾一度白熱化至雙方對簿W(wǎng)TO。“美國—影響中國家禽產(chǎn)品進口的某些措施”案（WTO爭端編號為DS39［1］，簡稱“中美禽肉貿(mào)易案”）是美國國會通過禁止農(nóng)業(yè)部利用聯(lián)邦政府的撥款制定我國禽肉進口措施引起的，本質(zhì)是美國濫用SPS措施，設(shè)置技術(shù)性貿(mào)易壁壘，不承認中國相關(guān)檢驗檢疫制度與美國國內(nèi)的相應(yīng)機制具有等效性，目的是阻礙我國禽肉進入美國市場。通過研究FSIS公布的2010年、2013年美國對我國禽產(chǎn)品加工和屠宰檢驗檢疫體系及衛(wèi)生體系現(xiàn)場審查報告，結(jié)合中美兩國禽肉貿(mào)易數(shù)據(jù)，分析我國在禽肉出口中存在的問題，以便我們在總結(jié)分析的基礎(chǔ)上做好今后的工作。

1中美禽肉貿(mào)易爭端回顧

2004年初，我國暴發(fā)H5N1型高致病性禽流感，隨即美國禁止進口我國家禽及禽肉制品。2004-2014年的10年間，美國先后6次派員通過文檔審閱、現(xiàn)場核查及進口港復(fù)檢方式審查我國出口禽肉加工和屠宰檢驗檢疫體系及衛(wèi)生體系是否與美國禽肉檢驗體系對等。2004年至2005年，美國對我國通過4次對等審查，指出我國在制定并實施標準衛(wèi)生操作規(guī)范（SSOP）、危害分析和關(guān)鍵控制點計劃（HACCP），屠宰檢疫以及對美國法規(guī)熟知這4方面存在問題；2006年3月，美國表示完成中美禽肉屠宰體系等有效性評估，進入法規(guī)起草階段。隨即，2006年5月，美國允許進口中國加工熟制禽肉，但出口美國熟制禽肉的原料應(yīng)來自美國認可的國家。然而，正當我國積極按美國要求提交有出口資質(zhì)企業(yè)名單時，2007年，美國國會通過了《2008年農(nóng)業(yè)撥款法案》，其中第733條款明確“不得將政府撥款用于制訂和實施有關(guān)中國禽肉產(chǎn)品輸美的規(guī)定”［2］，由于無法制定關(guān)于中國禽肉的更進一步市場準入規(guī)則，致使中國熟制禽肉輸美從源頭被制約。這一做法劍指中國，而非對WTO其他成員，顯然是對我國的歧視。此后，《2009年農(nóng)業(yè)撥款法案》第727條款與2008年第733條款一脈相承。2009年7月，我國向WTO發(fā)起訴訟，中美禽肉貿(mào)易案成為中美貿(mào)易爭端中首起直接涉及WTO《衛(wèi)生與植物檢疫措施協(xié)定》（簡稱《SPS協(xié)定》）的案例。2010年7月，WTO裁定美國《2009年農(nóng)業(yè)撥款法案》第727條款違反SPS協(xié)定的科學證據(jù)原則、風險評估原則、適度保護原則以及非歧視性原則［3］，并違反關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定1994最惠國待遇和取消數(shù)量限制規(guī)定。然而，勝訴僅為中國禽肉進入美國市場劈開道口子，中國禽肉并不能因此快速進入美國市場。美國《2010年農(nóng)業(yè)撥款法案》第743條款雖然作了修正，規(guī)定：“在滿足加強檢驗核查、增強措施透明度等要求后，允許將撥款用于進口中國禽類或禽類制品”，但這也意味著美國將對我國禽肉出口重新審核、評估、認證。隨即，美國以2006年批準中國加工熟制禽肉輸美后，并沒有對我國整改措施進行驗證，我國也沒有向美國實際出口貨物，又提出我國2009年出臺了新的《食品安全法》，無法判斷其內(nèi)容是否影響國際貿(mào)易，因此暫停我國加工熟制禽肉輸美的資格。2010年12月，美國第五次對我國出口禽肉加工和屠宰檢驗檢疫等有效性評估工作，但評估認為我國禽肉加工和屠宰檢驗檢疫體系均不與美國等效。2013年3月，美國對我國出口禽肉加工和屠宰檢驗檢疫體系進行了第6次系統(tǒng)性核查，驗證我國提出的整改措施是否合格，最終確認中美禽肉加工體系等效，但屠宰檢驗檢疫體系依舊存在禽肉宰后檢驗方式、檢驗點設(shè)置順序、屠宰速度等不與美國等效問題。2014年10月，山東青島九聯(lián)、山東盡美食品、濰坊樂港食品、德州慶云瑞豐四家來自山東的企業(yè)獲得出口美國加工禽肉資格，但德州慶云瑞豐公司在2015年3月又被取消了出口資格，因此，目前我國有3家企業(yè)具備向美國出口熟制禽肉的資格，前提是加工原料來自美國或美國認可的國家。

2中美禽肉貿(mào)易爭端分析

2.1等效性審核中發(fā)現(xiàn)的法規(guī)和技術(shù)問題2010年、2013年美國對我國禽產(chǎn)品加工和屠宰檢驗檢疫體系及衛(wèi)生體系現(xiàn)場審查報告已在FSIS網(wǎng)站公布［4］。美國對我國禽肉加工和屠宰檢驗體系等效性審核主要是依據(jù)21U.S.C.451［5］美國禽產(chǎn)品檢疫法，和9CFR 381.196［6］禽產(chǎn)品進口規(guī)定進行。審核圍繞政府監(jiān)管、法律法規(guī)、衛(wèi)生條件、HACCP、化學殘留檢測、微生物檢測這6項能力開展。盡管美國對我國的對等審核過于嚴苛，在一定程度上加重了企業(yè)負擔，但是不得不承認我們在政府監(jiān)管、屠宰檢疫方面的確存在一定問題，美方的建議值得借鑒。

雖然我國對禽肉加工和屠宰進行了細致的頂層設(shè)計，制定了《食品安全法》等法律，出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（國務(wù)院第503號令）、《出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生注冊登記管理規(guī)定》（質(zhì)檢總局2002年第20號公告）等法規(guī)，通過轉(zhuǎn)化國際標準公布了GB/T 20094-2006屠宰和肉類加工廠企業(yè)衛(wèi)生注冊管理規(guī)范、GB 16869-2005鮮、凍禽產(chǎn)品和GB/T 19538-2004危害分析與關(guān)鍵控制點（HACCP）體系及其應(yīng)用指南等涉及屠宰和加工的國家標準，但審核仍發(fā)現(xiàn)無論是官方獸醫(yī)還是檢疫人員均不具備發(fā)現(xiàn)并剔除產(chǎn)品中的全部病變部位的能力，無法對產(chǎn)品進行有效檢驗；并且質(zhì)檢總局給予各省自主制定檢驗規(guī)程的高度“自主權(quán)”，導(dǎo)致企業(yè)間的檢驗方式不統(tǒng)一，檢驗程序與國家標準存在相互矛盾之處；美國對李氏桿菌的控制非常嚴格，而我國在微生物控制方面重視不夠，不能真正控制禽屠宰后環(huán)境中李氏桿菌。屠宰檢疫方面，美國明確規(guī)定是官方獸醫(yī)進行屠宰檢疫，而我國則聘用企業(yè)雇員從事該操作，無法保證檢驗結(jié)果的真實性；屠宰生產(chǎn)線速度和屠宰檢驗人員配比不當，美國對此根據(jù)不同屠宰條件下的分析評估制定了詳細要求，而我國的做法顯得過于簡單，缺少科學證據(jù)支撐。

針對審核中發(fā)現(xiàn)的問題，我國也及時進行了改進說明，質(zhì)檢總局公布了《針對出口美國禽產(chǎn)品檢驗和隔離檢疫手冊》，以及《出口禽產(chǎn)品微生物檢測項目》，目的是建立統(tǒng)一的檢測技術(shù)，并定期對檢驗人員進行技術(shù)培訓(xùn)，確保有效檢驗。

2.2禽肉出口影響因素多，變數(shù)大分析FAO近幾年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)我國禽肉屠宰量年平均比美國多30%左右（圖1），但美國的禽肉出口卻遠超中國，出口量是中國的7倍（圖2）。我國的出口量僅占屠宰量的2%，而美國卻高達20%（圖3）。

圖1中美禽肉屠宰量（萬噸）

圖2中美禽肉出口量（萬噸）

由此可見，我國雖是禽肉生產(chǎn)大國，但是禽肉出口卻無法占據(jù)國際市場。影響中國禽肉出口的主要障礙，第一是疫病控制和微生物檢測，第二是藥物殘留，第三是以SPS措施為手段的貿(mào)易保護主義。即便FSIS認可我國禽肉加工和屠宰檢驗等效性，美國農(nóng)業(yè)部也隨時會因為我國暴發(fā)了禽流感或者因為我國禽肉中藥物檢測超標而禁止我國禽肉進口，或者借機大幅壓低我國禽肉產(chǎn)品價格。

圖3出口量占屠宰量百分比

美國以保護本國民眾健康，防止疫病傳入為理由，通過最大限度的應(yīng)用SPS措施，設(shè)置嚴格到近乎苛刻的禽肉進口標準，致使我國企業(yè)為滿足其要求不得不升級設(shè)備，增設(shè)檢驗人員，從而提高了產(chǎn)品成本；另一方面，為了確保這些運輸?shù)矫绹募庸で萑馐前踩l(wèi)生的，而且標簽和包裝也是符合標準的，所有產(chǎn)品入關(guān)前在港口接受美國FSIS的查檢。這些檢驗包括產(chǎn)品外觀的檢查，實驗室分析有關(guān)化學殘留物或致病微生物含量的檢查，證書的查驗，運輸中的破損程度的檢查，標簽以及數(shù)量的準確性的檢查。對出口商來講貨物銷售的時間延長，進一步提高了成本，削弱了我國禽肉在美國的競爭力。

早在2008年中國熟制禽肉即實現(xiàn)了對歐盟出口，至今沒有發(fā)生過質(zhì)量問題。而如今，即便美國已開放中國熟制禽肉進口，但卻以食品安全為由規(guī)定學校食堂不得使用來自中國的禽肉制品，以此限制我國禽肉在美銷售，而我國產(chǎn)品以往恰恰主要銷售到學校，這無疑讓脆弱的中國禽肉產(chǎn)業(yè)雪上加霜。況且，世界動物衛(wèi)生組織制定的《陸生動物衛(wèi)生法典》中也明確指出，只要按照要求處理的加工熟制禽肉，無論禽肉來源是否無疫區(qū)，均符合出口要求。美國在對待中國禽肉的做法顯然不符合國際規(guī)則。

2.3處理國際貿(mào)易爭端，我們還是入門水平就爭端本身而言，我們一方面反對美國歧視性法律的出臺，另一方面訴諸法律，爭取權(quán)利。從事件最終處理結(jié)果來看，我們采取的立場和態(tài)度是正確的。然而細究整個事件過程，2008年，美國即已針對我國設(shè)置歧視性規(guī)定，而我們起訴的卻是2009年的延續(xù)性歧視規(guī)定。這一疏漏說明我們啟動爭端訴訟時間滯后，出手太慢，處理貿(mào)易摩擦不成熟。況且，雖然贏得了訴訟，但是我國禽肉卻已經(jīng)闊別美國市場長達10年之久，早已失去了在美國的市場份額，即使放開市場，重新拿到訂單也非易事。反觀美國，雖然輸了官司，卻獲得了利益。市場是利益主導(dǎo)，從這方面而言，我們輸給了美國。

3結(jié)語

中美兩國雖均為禽肉生產(chǎn)大國，但消費、飲食習慣卻大不相同。中國人偏愛雞腿、雞爪和雞翅，而美國人偏愛雞胸肉，利用飲食差異進行貿(mào)易，可有效彌補各自不足，實現(xiàn)互贏。因此，中美兩國禽肉貿(mào)易互補大于競爭，中美禽肉貿(mào)易大有可為。然而，截至目前，雖然美國已開放對我國熟制禽肉的進口近一年時間，但我國熟制禽肉對美出口依舊為零。下一步，政府應(yīng)幫助企業(yè)盡可能開拓美國市場，穩(wěn)定和擴大禽肉出口。

目前，美國僅允許我國的進料（來料）加工禽肉出口，并未放開本土禽肉的出口。按照美方以前提供的時間表，僅就中國自產(chǎn)原料的熟制禽肉輸美制訂法規(guī)的程序就至少還需要2年時間。下一步，政府和行業(yè)協(xié)會應(yīng)密切與美國溝通盡早推進本土熟制禽肉出口的相關(guān)認證、審核工作。

為避免將來我國禽肉出口繼續(xù)受制于美國，一方面我們的政府部門要持續(xù)推進我國與美國檢驗檢疫機制的等效認可，重視對SPS規(guī)則的使用，尤其是對風險分析和科學基礎(chǔ)的研究，積極參與國際標準制定，必要時，及時發(fā)起WTO訴訟，增加談判的籌碼；另一方面我們的禽肉加工企業(yè)要升級加工技術(shù)，對于國外技術(shù)法規(guī)和標準，在其即將實施或?qū)嵤┑某跗诩磻?yīng)進行追蹤研究，及早采取應(yīng)對措施，適應(yīng)國際市場不斷變化的格局。

［1］陳怡晨，欒信杰“.美國—影響中國家禽產(chǎn)品進口的某些措施”爭端研究［J］.國際商務(wù)研究，2013，34（190）：55-65.

［2］羅漢偉.中美禽肉案：牽制比勝訴更重要［J］.中國經(jīng)濟周刊. 2010（25）：14-15.

［3］陸婷.中國訴美禽肉［J］.時代經(jīng)貿(mào)，2013（275）：2-3.

［4］http://www.fsis.usda.gov.

［5］https://www.law.cornell.edu/uscode/text

［6］http://www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx？SID=ae212cff828df9ad2c78d-8ecb39bc648&mc=true&tpl=/ecfrbrowse/Title09/9cfr381_main_02. tpl.

2015-10-21

魏榮，E-mail：weirong21cn@163.com