樂 　章　　　馮 　艷

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【社會現(xiàn)象與社會問題研究】

新農(nóng)保制度家庭捆綁繳費(fèi)模式辨析

樂 章馮 艷

家庭捆綁繳費(fèi)模式伴隨著新農(nóng)保制度的推行為人所熟知，在民眾中和學(xué)界都引發(fā)了諸多討論。家庭捆綁繳費(fèi)模式通過外在壓力敦促農(nóng)村居民參加新農(nóng)保制度，克服了自愿參保的種種弊端，幫助農(nóng)村居民走出有限理性的困境，卓有成效地促進(jìn)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。盡管家庭捆綁繳費(fèi)模式存在削弱制度普惠性、激化家庭內(nèi)部矛盾、增加制度執(zhí)行成本、引發(fā)基層違規(guī)操作、導(dǎo)致制度尷尬之嫌，但社會保險的強(qiáng)制屬性和農(nóng)村的客觀實際決定了農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險應(yīng)遵循從自愿到強(qiáng)制的實施路徑。

新農(nóng)保制度；家庭捆綁繳費(fèi)；自愿參保；有限理性；強(qiáng)制參保

一、引言

從城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險到新型農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險，2009年新農(nóng)保制度從試點到全面推廣被視為養(yǎng)老金全民覆蓋的重要標(biāo)志，被譽(yù)為中華民族“老有所養(yǎng)”千年夢想真正實現(xiàn)的重大事件。在制度設(shè)置上，新農(nóng)保制度采用了與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險相同的“統(tǒng)賬結(jié)合”籌資模式，即每個參保人員領(lǐng)取的養(yǎng)老金都由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。在參保方式上，新農(nóng)保制度選擇了自愿參與，并沒有堅持城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的強(qiáng)制原則。對此，人力資源和社會保障部原副部長胡曉義在接受中國政府網(wǎng)專訪時指出，新農(nóng)保制度“是農(nóng)民自愿參加的，這也是根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)階段實際，由政府加以引導(dǎo)，但是不搞強(qiáng)迫命令”。

自愿參保模式很容易形成所謂的逆向選擇——即加入養(yǎng)老保險體系的都是一些年齡較大的人，年輕力壯的農(nóng)村居民大多拒絕參?；蛘吒纱嗟取袄狭嗽僬f”。為提高新農(nóng)保制度的參保率，各級政府在推行新農(nóng)保制度時不約而同地采用了這樣的辦法：已年滿60周歲的農(nóng)村居民不用繳費(fèi)，可以直接按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但條件是其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。這一規(guī)定意味著新農(nóng)保制度中參保人必須以直系親屬家庭為繳費(fèi)單元進(jìn)行參保，否則符合條件的父母不能享受應(yīng)得的養(yǎng)老待遇。新農(nóng)保制度家庭捆綁繳費(fèi)模式由此產(chǎn)生。

考慮到我國長期以來二元分割的社會格局和農(nóng)村居民參保的經(jīng)濟(jì)承受能力，新農(nóng)保制度允許參保人自愿參保，并具有一定程度的普惠性。在這樣的制度背景下，民眾和學(xué)界對家庭捆綁式繳費(fèi)模式有著兩種截然不同的觀點和態(tài)度。

許多農(nóng)村居民不認(rèn)可家庭捆綁繳費(fèi)模式，大部分學(xué)者對此也持反對意見。許多農(nóng)村居民認(rèn)為，家庭捆綁繳費(fèi)模式不符合政策規(guī)定的自愿參保原則，侵害了其自身的合法權(quán)益，甚至存在強(qiáng)制參保之嫌。學(xué)者們對其態(tài)度雖然沒有出現(xiàn)“一邊倒”的局面，但大部分學(xué)者認(rèn)為家庭捆綁繳費(fèi)模式存在隱性強(qiáng)制問題。如李珍認(rèn)為新農(nóng)保制度是政府應(yīng)該給農(nóng)村居民提供的公共服務(wù)，家庭捆綁繳費(fèi)模式在實踐中會使新農(nóng)保制度受歡迎程度下降；新農(nóng)保制度既然原則上規(guī)定自愿參保，子女參保與否，后果就該自負(fù)，父母不應(yīng)為子女的行為承擔(dān)連帶責(zé)任；子女不愿捆綁繳費(fèi)往往同許多家庭瑣事糾纏在一起。鄭功成指出，捆綁參保方式存在片面追求參保率之嫌，是極為短視的政策，損害了農(nóng)村老人的權(quán)利和福利。①還有學(xué)者對新農(nóng)保制度及其現(xiàn)狀進(jìn)行評析后主張取消家庭捆綁繳費(fèi)模式，原因在于捆綁繳費(fèi)模式中“符合參保條件的子女”的甄別使數(shù)據(jù)統(tǒng)計與觀測變得困難，增加了制度的執(zhí)行成本，將具有普惠性的社會養(yǎng)老機(jī)制復(fù)雜化。②張思鋒對三省六縣新農(nóng)保制度進(jìn)行實地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，家庭捆綁繳費(fèi)模式確實存在諸多的消極影響。③

還有一些學(xué)者對新農(nóng)保制度家庭捆綁繳費(fèi)模式持肯定態(tài)度或者主張借鑒其積極作用。其主要觀點包括：崔紅志將新農(nóng)保制度看作跨期支付的特殊商品，認(rèn)為農(nóng)村居民繳費(fèi)是享受新農(nóng)保的前提條件。他通過對河南、河北、重慶、江蘇四省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，家庭捆綁繳費(fèi)模式對促進(jìn)農(nóng)村居民參保的效果十分明顯，屬于被捆綁對象的農(nóng)村居民，其參加新農(nóng)保制度的可能性是不屬于被捆綁對象農(nóng)村居民的6.154倍。④盛學(xué)軍通過對河北省部分新農(nóng)保制度試點地區(qū)的“當(dāng)事人”進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)村居民能夠接受家庭捆綁繳費(fèi)，在家庭捆綁繳費(fèi)實際推行過程中，政策的解釋和宣傳起到很大作用。⑤朱玲在客觀分析家庭捆綁繳費(fèi)模式消極影響的基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)達(dá)國家普惠性社會養(yǎng)老保險均包含法律強(qiáng)制參保模式的普遍做法，主張新農(nóng)保制度參保應(yīng)向法律強(qiáng)制過渡。⑥

新農(nóng)保制度屬于社會保險的范疇，社會保險本質(zhì)上是以國家為主體、按照法律規(guī)定強(qiáng)制實施的一種社會安全制度。任何社會勞動者，只要符合有關(guān)社會保險法律的規(guī)定，都必須參加并有權(quán)享受社會保險。⑦基本養(yǎng)老保險從參保繳費(fèi)到享受待遇中間有一個漫長的過程，而群眾往往更注重眼前利益。農(nóng)村居民自身的養(yǎng)老風(fēng)險意識不強(qiáng)，加上老農(nóng)保制度的失敗，使得他們對新農(nóng)保制度持觀望態(tài)度。新農(nóng)保家庭捆綁繳費(fèi)模式的邏輯基礎(chǔ)與實際效果如何？家庭捆綁繳費(fèi)模式可能給新農(nóng)保制度和農(nóng)村居民的養(yǎng)老帶來哪些負(fù)面效應(yīng)？新農(nóng)保家庭捆綁繳費(fèi)模式的未來走向以及該如何為其松綁？這些是本研究希望探討和解答的主要問題。

二、新農(nóng)保家庭捆綁繳費(fèi)模式的邏輯基礎(chǔ)與實施背景

1.新農(nóng)保制度自愿參保的諸多弊端

第三，長遠(yuǎn)來看，自愿參?？赡軙粝律鐣踩[患。由于種種原因，年輕時未參保的農(nóng)村居民年老后一旦陷入生活困境，從人道主義和社會和諧的角度出發(fā)，政府部門依然要通過最低生活保障等社會救助途徑解決其養(yǎng)老問題，未參保農(nóng)村居民早期的個人行為就會在后期消耗整個社會的養(yǎng)老資源，增加整個社會的不安全因素。

2.新農(nóng)保制度強(qiáng)制參保的現(xiàn)實困境

第一，農(nóng)村居民收入不穩(wěn)定，強(qiáng)制繳費(fèi)不具有可操作性。農(nóng)村居民收入來源和渠道多樣化、不固定，沒有穩(wěn)定的收入保證，收入的數(shù)量和周期都有較大的不確定性。種植、養(yǎng)殖類的生產(chǎn)活動需要幾個月甚至一年或幾年才能帶來收益，生產(chǎn)過程中面臨的諸多風(fēng)險使農(nóng)村居民獲利的多少和時間難以把握。農(nóng)村居民不可能像城鎮(zhèn)職工一樣按月領(lǐng)取工資，類似城鎮(zhèn)職工強(qiáng)制征繳的方式在農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的實踐中沒有可操作性。

三、新農(nóng)保家庭捆綁繳費(fèi)模式的負(fù)面效應(yīng)與現(xiàn)實原因

家庭捆綁繳費(fèi)模式在擴(kuò)大新農(nóng)保制度的覆蓋面、體現(xiàn)社會保險的權(quán)利和義務(wù)對應(yīng)關(guān)系、推動新農(nóng)保制度的長足發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村居民的養(yǎng)老權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用，但也存在一定的負(fù)面效應(yīng)并有其現(xiàn)實的原因。

1.家庭捆綁繳費(fèi)模式的負(fù)面效應(yīng)

第一，家庭捆綁繳費(fèi)模式會引發(fā)農(nóng)村居民誤解，弱化新農(nóng)保的普惠性，降低制度吸引力?！靶罗r(nóng)保制度實施時，已年滿60周歲未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金?！被A(chǔ)養(yǎng)老金部分完全由政府財政負(fù)擔(dān)，是對農(nóng)村老年居民的普惠性福利，其政策初衷是為了緩解農(nóng)村老年居民的養(yǎng)老困境。但家庭捆綁繳費(fèi)模式要求符合領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的農(nóng)村老年居民子女必須參保繳費(fèi)，這種含有附加條件的普惠性福利在農(nóng)村居民心目中就“變了味兒”?；鶎迂?fù)責(zé)新農(nóng)保征繳的村干部對政策的理解把握不準(zhǔn)確、對政策的宣傳引導(dǎo)不當(dāng)，也有可能會讓農(nóng)村居民誤認(rèn)為享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金得益于子女的繳費(fèi)。由此，由國家財政負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金變成了“養(yǎng)兒防老”的現(xiàn)實回報，新農(nóng)保制度的普惠性和制度的吸引力顯著削弱。通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)保政策宣傳頻率較高的地區(qū)，農(nóng)村居民對制度更為了解和接受，更能認(rèn)識到政府補(bǔ)貼為自身帶來了實惠。

第三，家庭捆綁繳費(fèi)模式會增加制度執(zhí)行成本，引發(fā)新的社會不公。具有普惠性的新農(nóng)保制度會對年滿60周歲的農(nóng)村老年居民無償發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，家庭捆綁繳費(fèi)模式會使年滿60周歲但子女未參保繳費(fèi)的老年居民領(lǐng)不到基礎(chǔ)養(yǎng)老金。原本普惠性的基礎(chǔ)養(yǎng)老金在實際發(fā)放的時候要進(jìn)行身份鑒別，會增加制度的執(zhí)行成本。因子女不參保暫時未發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的管理也會增加制度運(yùn)行成本，甚至有違規(guī)挪用、引發(fā)貪腐行為的風(fēng)險。當(dāng)子女轉(zhuǎn)變觀念繳費(fèi)參保，對其父母基礎(chǔ)養(yǎng)老金的重新計發(fā)既會增加工作負(fù)荷，也會產(chǎn)生新一輪核算成本。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，很多子女走出農(nóng)村，在養(yǎng)老保險上有著其他類型的選擇，這會引發(fā)新的社會不公：那些生活困頓最需要基礎(chǔ)養(yǎng)老金的農(nóng)村老年居民，因子女沒有能力或不愿繳費(fèi)參保，不能領(lǐng)取政府發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；那些子女已取得城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口、經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越的農(nóng)村老年居民由于子女不屬于捆綁繳費(fèi)范疇，卻可以直接享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

第四，家庭捆綁繳費(fèi)模式會引發(fā)基層違規(guī)操作，影響制度的可持續(xù)性。新農(nóng)保制度在推行過程中難免會出現(xiàn)上級下達(dá)任務(wù)指標(biāo)的現(xiàn)象，農(nóng)村基層干部在硬指標(biāo)的壓力下，往往會出現(xiàn)違規(guī)操作的行為。遇到有參保能力但參保意愿較弱的農(nóng)村居民，在勸說溝通無效的情況下，部分農(nóng)村基層干部為了完成任務(wù)指標(biāo)，會以其他補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策的享受為條件變相強(qiáng)制要求其繳費(fèi)參保。違背意愿變相強(qiáng)制參保會引發(fā)農(nóng)村居民對新農(nóng)保制度的排斥，影響制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。遇到繳費(fèi)能力有限或完全不愿意參保的農(nóng)村居民，部分農(nóng)村基層干部為了“政績”，干脆在政策允許范圍內(nèi)動用其他集體資金先行墊付。這樣做雖然一時提高了參保率，卻造成了這部分農(nóng)村居民享受權(quán)利和履行義務(wù)的分離，助長了這部分農(nóng)村居民的依賴心理，墊付一時不能墊付一生，終究會影響新農(nóng)保制度的可持續(xù)性。

第五，家庭捆綁繳費(fèi)模式既模糊了社會保險的強(qiáng)制屬性，又違背了制度規(guī)定的自愿原則，使新農(nóng)保制度陷入尷尬。《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定了自愿參保原則，政府主導(dǎo)和自愿參保相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保。但實際操作中只有年齡大的身體條件較差的農(nóng)村居民愿意參保，嚴(yán)重影響了制度覆蓋面的擴(kuò)大。家庭捆綁繳費(fèi)模式是為緩解制度的現(xiàn)實困難而采取的折中之舉，既希望通過自愿原則尊重農(nóng)村居民的參保意愿，又期望借助捆綁繳費(fèi)模式提高參保率，具有濃厚的隱性強(qiáng)制色彩。制度規(guī)定自愿參保，實際操作要求捆綁參保，讓原本有疑慮的農(nóng)村居民對新農(nóng)保制度更加不信任，導(dǎo)致制度的公信力進(jìn)一步下降。

2.家庭捆綁繳費(fèi)模式負(fù)面效應(yīng)的現(xiàn)實原因

第一，新農(nóng)保待遇水平影響農(nóng)村居民參保意愿?，F(xiàn)階段新農(nóng)保的保障標(biāo)準(zhǔn)偏低、難以維持農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老需要，考慮到未來物價水平上漲、基金保值增值的成效以及人口老齡化程度加深等因素，新農(nóng)保制度的保障能力會進(jìn)一步弱化，保障水平的降低會直接弱化新農(nóng)保制度的吸引力。

第四，農(nóng)村基層干部對新農(nóng)保制度宣傳引導(dǎo)不當(dāng)，惠民政策落實不到位。農(nóng)村基層干部受管理理念或?qū)I(yè)知識的局限，忽視了對新農(nóng)保政策的宣傳或存在對政策的錯誤解讀，導(dǎo)致農(nóng)村居民對新農(nóng)保制度出現(xiàn)認(rèn)知偏差。上級政府將新農(nóng)保制度的“擴(kuò)面”工作納入基層干部考核，使農(nóng)村基層干部急功近利，盲目追求參保率，甚至通過違規(guī)操作變相強(qiáng)迫農(nóng)村居民參保。新農(nóng)保政策的基層落實不當(dāng)成為家庭捆綁繳費(fèi)模式種種弊端的重要原因之一。

四、新農(nóng)保家庭捆綁繳費(fèi)模式的未來走向與松綁條件

歸根結(jié)底，新農(nóng)保家庭捆綁繳費(fèi)模式引發(fā)的種種爭議是農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險到底應(yīng)不應(yīng)該強(qiáng)制參保的問題。梳理其邏輯依據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，家庭捆綁繳費(fèi)模式主要是為幫助農(nóng)民走出有限理性的困境，通過外在壓力敦促其積極參與新農(nóng)保，克服自愿參保引發(fā)的種種弊端，力爭卓有成效地促進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。國內(nèi)外社會保險的實踐經(jīng)驗也表明，強(qiáng)制參保對于維護(hù)社會保險制度的可持續(xù)性必不可少?；诖?，農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險最終應(yīng)朝著強(qiáng)制參保的方向邁進(jìn)?，F(xiàn)階段，新農(nóng)保制度不能強(qiáng)制參保，只能盡快松綁。這主要基于三方面的原因：一是農(nóng)村居民的參保意愿問題。只有在多數(shù)人認(rèn)可制度并愿意參保的前提下才能實行強(qiáng)制參保，這是最基本的群眾基礎(chǔ)和現(xiàn)實基礎(chǔ)。二是農(nóng)村居民強(qiáng)制參保的費(fèi)用征繳問題。由于農(nóng)村居民就業(yè)的特殊性、分布的零散性、收入的不穩(wěn)定性等原因，目前沒有高效率且低成本的保險費(fèi)用征收渠道和管理機(jī)制。三是農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險的屬性界定問題。該保險屬于社會保險范疇，理應(yīng)具有強(qiáng)制屬性，現(xiàn)實中的折中性操作模糊了其強(qiáng)制屬性，亟須通過法律規(guī)定凸顯其強(qiáng)制屬性的合法性。隨著新農(nóng)保制度的逐步推進(jìn)，國家也采取了促進(jìn)新農(nóng)保從自愿到強(qiáng)制方向邁進(jìn)的柔性舉措，如通過完善多繳多得、長繳多得的激勵機(jī)制來增強(qiáng)制度的吸引力，規(guī)定最低繳費(fèi)年限和補(bǔ)繳規(guī)定，要求一旦參保中途不得退保等。今后，應(yīng)著力營造新農(nóng)保制度的松綁條件。

1.循序漸進(jìn)提高新農(nóng)保制度的保障水平，提高農(nóng)村居民的參保意愿

2.關(guān)愛參保困難群體，建立參保困難群體的保險費(fèi)代繳代償機(jī)制

對于農(nóng)村中的低保戶、特殊家庭等繳費(fèi)困難群體，有條件的基層政府要通過嚴(yán)格公開的篩選審核機(jī)制精準(zhǔn)確定幫扶對象，為其爭取財政補(bǔ)貼或合理利用集體經(jīng)濟(jì)為其代繳養(yǎng)老保險費(fèi)，同時避免引起其他農(nóng)村居民的攀比和不滿。除此之外，還應(yīng)建立保險費(fèi)“以工代賑”代償機(jī)制，如通過地方政府推動，讓政府部門和集體企業(yè)吸納繳費(fèi)困難群體，讓其通過定期定點的勞務(wù)來抵繳保險費(fèi)；通過安排繳費(fèi)困難群體為村里公共事務(wù)提供服務(wù)或勞務(wù)來代償保險費(fèi)；搭建鄰里間幫扶照料服務(wù)平臺，讓繳費(fèi)困難群體為經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)的農(nóng)戶提供幫扶照料服務(wù)來換取養(yǎng)老保險費(fèi)的代繳。

3.建立以自愿繳費(fèi)和機(jī)構(gòu)催繳相結(jié)合的第三方費(fèi)用征繳機(jī)制

較之城鎮(zhèn)職工，農(nóng)村居民收入的特殊性和分布的零散性決定了新農(nóng)保制度只能建立繳費(fèi)周期更為靈活的自主繳費(fèi)機(jī)制。如建立以農(nóng)村信用社或郵政儲蓄網(wǎng)點為第三方平臺、以一年到三年為周期的保險費(fèi)征收機(jī)制。農(nóng)村居民在規(guī)定期間內(nèi)自主到指定金融網(wǎng)點辦理繳費(fèi)，既能發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)性提高基金征收效率、減輕農(nóng)村基層干部的工作負(fù)擔(dān)、降低保險費(fèi)征繳成本，也可以避免基層村干部收繳發(fā)放引起的基金挪用的風(fēng)險。同時，建立超期未繳費(fèi)群體的催繳和懲戒機(jī)制。催繳工作可以嘗試由代收金融網(wǎng)點統(tǒng)計未繳費(fèi)對象和金額，由基層村干部利用村廣播或村務(wù)公開欄等途徑及時通知未繳費(fèi)農(nóng)村居民，營造輿論氛圍敦促其繳費(fèi)。懲戒機(jī)制可以嘗試通過收取滯納金或累計欠繳費(fèi)超過規(guī)定期限即執(zhí)行財政補(bǔ)貼或村集體分紅來扣繳保險費(fèi)等做法。

4.從養(yǎng)老理念和制度解讀入手，加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會動員工作力度

注釋

責(zé)任編輯：海玉

Analysis on the "Binding" Individual Payment of "NREI"

Yue ZhangFeng Yan

The "binding" individual payment is well known for the implementation of "NREI" and has provoked discussion between the public and scholars. The "binding" individual payment has improved the insurance rates by external pressure, overcome the shortcomings of voluntary insurance, kept them out of limited rationality trouble, and filled the gap of the rural social endowment insurance. It has reduced the level of universal benefit nature, intensified family squabbles, increased the system costs, triggered the irregularities and affected the sustainability. But the compulsory endowment of the rural social insurance and the rural objective facts will decide the insurance taking a path from the voluntary one to the compulsory one.

NREI; "binding" individual payment; voluntary insurance; limited rationality; compulsory insurance

2016-06-23

樂章，男，中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中南財經(jīng)政法大學(xué)社會政策研究所所長(武漢430073)。

C913.7

A

1003-0751(2016)10-0072-06

馮艷，女，中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院博士生(武漢430073)。