李明孝，葉　婉

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 工學(xué)院，湖南 長沙 410128，E-mail：hunannddwei@163.com）

基于財政承受能力的PPP特許經(jīng)營期確定方法研究

李明孝，葉婉

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 工學(xué)院，湖南 長沙 410128，E-mail：hunannddwei@163.com）

PPP作為一種新型的融資模式，在運用過程中還存在許多問題，其中，特許經(jīng)營期的確定是政府部門和社會資本方共同關(guān)注的焦點，也是推行PPP模式的關(guān)鍵問題。為確定合理的PPP特許經(jīng)營期，保證PPP項目的運營，實現(xiàn)參與各方“共贏”的目標(biāo)，分析了財政支付能力、社會資本方的投資期望、項目本身收益水平等影響因素，以政府財政承受能力分析為基礎(chǔ)，采用財務(wù)動態(tài)分析方法，對特許經(jīng)營期的確定方法進(jìn)行研究，建立了確定特許經(jīng)營期可行域的數(shù)學(xué)模型，并驗證了方法的合理性和可行性，為最終確定合理特許經(jīng)營期提供了一定的依據(jù)。

PPP項目；財政承受能力；特許經(jīng)營期

PPP模式集融資、管理方式于一體，因其特有的功能而受到廣泛運用，一方面，PPP能激活市場上大量的社會資本，一定程度上緩解政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；另一方面，PPP能引入社會資本方的先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備和管理方法，以降低項目成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量和公共產(chǎn)品的生產(chǎn)運營效率［1］。然而，作為一種新型的融資模式，PPP在實際應(yīng)用過程中還存在若干問題，其中，特許經(jīng)營期的確定是政府部門和社會資本方共同關(guān)注的焦點問題，也是切實推行PPP模式的關(guān)鍵問題。

從價值分析的角度來看，政府從私人部門接手的應(yīng)當(dāng)是設(shè)施完善、資產(chǎn)狀況良好、組織嚴(yán)謹(jǐn)和人員齊備的整套項目，經(jīng)營期越短，項目移交時殘值越大，資產(chǎn)狀況越好，對政府越有利，但社會資本方難以得到應(yīng)有的利益；反之，經(jīng)營期越長，社會資本方有較長的收益獲取時間，可以激勵社會資本方加大對項目建設(shè)以及項目運營費用的投入，但項目移交時殘值越小，資產(chǎn)狀況將會越差，影響項目的繼續(xù)使用，對政府不利［2］。這兩種極端情況，都可能導(dǎo)致PPP融資模式失敗。因此，在保證參與各方利益的前提下，確定合理的經(jīng)營期，是保證PPP模式成功運行的重要條件。

正是因為特許經(jīng)營期的關(guān)鍵性作用，國內(nèi)許多學(xué)者很早就開始了PPP特許經(jīng)營期確定方法的研究，內(nèi)容包括以影響因素分析為基礎(chǔ)的特許權(quán)期的數(shù)量決策模型［3］、特許經(jīng)營期與經(jīng)濟(jì)要素的相互關(guān)系，而關(guān)于特許經(jīng)營期的確定方法則主要有凈現(xiàn)值法、博弈論法和蒙特卡羅模擬法等［4］，其中較多的是對凈現(xiàn)值法的應(yīng)用研究，凈現(xiàn)值法因其簡單，應(yīng)用也較為廣泛，早在2000年，李啟明等［3］在“基礎(chǔ)設(shè)施BOT項目特許經(jīng)營權(quán)期的決策模型”一文中，以研究傳統(tǒng)凈現(xiàn)值法為基礎(chǔ)，綜合考慮影響特許經(jīng)營期限的時間參數(shù)，涵蓋項目移交前的項目準(zhǔn)備期、項目建設(shè)期、項目運營期、項目移交政府后由政府負(fù)責(zé)項目的運營期等全過程，再從項目的主要參與方——政府、項目公司和BOT項目本身三個角度方位來考慮特許期決策模型，為BOT項目特許權(quán)期限提供了一個較為具體的決策區(qū)間。他們研究思路與研究成果被后來許多研究者采用。本文主要從經(jīng)濟(jì)分析的角度，沿襲凈現(xiàn)值法的研究思路，以政府財政承受能力分析為基礎(chǔ)，研究確定PPP特許經(jīng)營期的方法，旨在為政府與社會資本方確定合理特許經(jīng)營期提供決策依據(jù)。

1　影響特許經(jīng)營期的因素

關(guān)于特許經(jīng)營期的影響因素，許多學(xué)者從不同的角度提出了諸多影響因素，如項目準(zhǔn)備期、項目建設(shè)期、項目目標(biāo)、凈現(xiàn)金流量、投資回報率、項目風(fēng)險等等。但若從政府財政承受能力分析角度來看，影響因素則主要有以下幾個方面。

（1）項目回報機制。項目回報機制也就是PPP項目的付費機制，約定了PPP項目中的風(fēng)險分配和收益回報。在實際運用中，需要根據(jù)各方的承受能力和合作預(yù)期，結(jié)合項目所涉及的行業(yè)、運作方式等實際情況，因地制宜地設(shè)置合理的付費機制。在PPP項目中，常見的回報機制主要包括三類：一是使用者付費，指最終由消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，一般適用于可市場化運作，收入能覆蓋成本和合理回報的項目；二是可行性缺口補助，指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟(jì)補助；三是政府付費，指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。采用第一種回報方式的項目，基本上不涉及政府財政承受能力的問題，而后兩種方式，都與政府財政承受能力有關(guān)，是確定合理經(jīng)營期必須考慮的因素之一。

（2）項目本身的收益水平。項目本身的收益水平?jīng)Q定了項目投資回收期的長短，收益水平越高，投資回收期越短，在這種情況下，即使社會資本方期望有更長的獲取收益的時間，但政府部門，關(guān)注項目的收益水平不僅僅是為了保證項目的運作成功，滿足社會資本收回投資并取得合理回報，更多的是希望項目移交后的正常使用，所以，不期望特許經(jīng)營期過多延長。相反，如果項目本身收益水平低，要保證項目對社會資本的吸引力，勢必采取補貼方式，增加財政負(fù)擔(dān)。

（3）社會資本方的收益期望。社會資本方的收益期望通常體現(xiàn)為投資回報率，可以理解為社會資本方預(yù)期的最低期望投資收益率，也是政府部門認(rèn)可的給予社會資本方的合理投資回報率，是社會資本方參與項目的關(guān)鍵決策因素。通常情況下，用項目凈現(xiàn)值反映項目的整體收益水平，而項目凈現(xiàn)值取決于投資收益率的大小，作為社會資本，投資的目的在于獲取經(jīng)濟(jì)效益，實現(xiàn)投資的高回報，而在項目收益水平一定的情況下，收益期望越高，項目投資回收期會越長，社會資本方需要有更長的時間獲取更多的收益，以達(dá)到預(yù)期的收益目標(biāo)；相反，收益期望越低，項目投資回收期越短，但收益期望值太低，勢必會影響項目對社會資本的吸引，因為，社會資本方一般不會認(rèn)同過低的收益期望。

（4）政府財政支付能力。顯然，政府財政支付能力是影響特許經(jīng)營期的重要因素，政府推行PPP模式，一個重要原因就是希望通過引進(jìn)社會資本進(jìn)行項目建設(shè)，以達(dá)到緩解政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減少政府財政壓力的目的，采用政府付費或補貼方式的項目，如果經(jīng)營期過短，會增加政府財政壓力。尤其是在項目本身收益水平較低、甚至不產(chǎn)生現(xiàn)金流的情況下，社會資本方期望能盡早收回投資，不希望有過長的經(jīng)營期。如果經(jīng)營期過長，盡管可以在一定程度上減緩政府的財政壓力，但會影響項目在移交后的資產(chǎn)狀況，影響項目的可持續(xù)利用。

2　特許經(jīng)營期的確定方法

從上述影響因素分析可以看出，政府財政支付能力與社會資本方的收益期望是相互統(tǒng)一而又相互矛盾的，協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，確定雙方認(rèn)可的特許經(jīng)營期，對于成功運營PPP項目，實現(xiàn)參與各方“共贏”的目標(biāo)具有非常重要的現(xiàn)實意義［5］。

2.1前提條件

本文基于政府財政承受能力進(jìn)行PPP特許經(jīng)營期的確定方法研究，財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第25條規(guī)定：“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”?？梢钥闯墒钦斦Ц赌芰PP項目的約束條件，所以，確定合理特許經(jīng)營期的前提條件除產(chǎn)品價格和服務(wù)能被社會公眾接受之外，還應(yīng)包括：政府財政支付能力、社會資本方預(yù)期投資收益率、項目本身收益水平。

2.2決策模型

特許經(jīng)營期要同時考慮政府和社會資本方的利益。對于政府而言，特許經(jīng)營期的確定主要考慮以下兩個主要因素：一是社會公眾能接受產(chǎn)品的價格和服務(wù)，以此為前提，盡量縮短特許經(jīng)營期；二是項目移交時，項目處于良好的運行狀態(tài)，保證移交后的殘值盡可能大。問題在于，特許經(jīng)營期越短，政府財政負(fù)擔(dān)會越重。而對于社會資本方，特許經(jīng)營期要保證：能夠歸還銀行貸款和利息，收回股本投資并且達(dá)到期望投資收益率；爭取實現(xiàn)與之承擔(dān)風(fēng)險相適應(yīng)的投資回報最大化［6］。據(jù)此，可以建立下列分析模型：

對政府部門而言：

式中，t為政府支付期；at為本項目第t年需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任；T為本項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任總額；pt為第t年一般公共預(yù)算支出額；kt為本項目第t年占當(dāng)年全部PPP項目的比例。

按式（1），政府支付期分別取1、2、3…，計算需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任at、一般公共預(yù)算支出額pt，t越小，at值越大，at/pt越大，可能使年度PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例會超過10%，意味著超過了財政可承受能力；相反，t越大，at值越小，at/pt越小，就可能使年度PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例小于10%，意味著財政具有可承受能力，據(jù)此，就可以確定一個最小的t值，即特許經(jīng)營期的最小值，滿足政府財政承受能力約束條件式（2）的要求。

對社會資本方而言：

式中，NPVt為社會資本方在特許經(jīng)營期內(nèi)的收益凈現(xiàn)值；t為特許經(jīng)營期；CI為第n年現(xiàn)金流入；CO為第n年現(xiàn)金流出；R為社會資本方預(yù)期投資收益率。

根據(jù)式（3），特許經(jīng)營期分別取1、2、3…，計算社會資本方在整個特許經(jīng)營期內(nèi)的收益凈現(xiàn)值，顯然t越小，NPVt值越小，社會資本獲取期望收益的概率越低，可能使社會資本方在該期內(nèi)難以實現(xiàn)預(yù)期的收益目標(biāo)；t越大，NPVt值越大，當(dāng)t值大到某一值時，NPVt大于零，滿足式（3）的約束條件，也意味著社會資本方可以實現(xiàn)預(yù)期的收益目標(biāo)。用式（1）～式（3）確定的臨界值，就是特許經(jīng)營期的可行域。

上述模型主要適用于回報機制為可行性缺口補助的PPP項目，這類項目本身具有一定的收益水平，只是達(dá)不到社會資本方的收益期望，可以通過協(xié)調(diào)政府財政支付能力與社會資本方的收益期望之間的矛盾，確定合理的特許經(jīng)營期。

對于單純政府付費的非經(jīng)營性項目，因項目本身缺乏收費基礎(chǔ)，不產(chǎn)生現(xiàn)金流，無法利用式（3）。從社會資本方的角度，期望能在最短的時間內(nèi)收回投資、獲取預(yù)期收益，并不希望有過長的經(jīng)營期，在這種情形下，影響特許經(jīng)營期的主要因素就是政府財政支付能力，因此，要確定合理的特許經(jīng)營期，只需要按社會資本方的預(yù)期投資回報率計算項目第t年需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，將式（1）修正為動態(tài)計算方法：

式中，P為項目總投資。

再用式（2）進(jìn)行可行性判斷，就可確定合理的特許經(jīng)營期的可行域。

3　實證分析

某項目為縣公交首末站建設(shè)項目，屬公益性質(zhì)，主要建設(shè)內(nèi)容為：站場辦公用房、公交停車站場建設(shè)及相關(guān)附屬工程。采取PPP建設(shè)模式，由縣人民政府提供土地，中標(biāo)人負(fù)責(zé)投資建設(shè)。受地方政府財政壓力的影響，需要從政府財政承受能力分析的角度確定合理的特許經(jīng)營期。

3.1基礎(chǔ)數(shù)據(jù)估算與經(jīng)濟(jì)評價

為確定特許經(jīng)營期，以市場調(diào)查為基礎(chǔ)，參照有關(guān)部門的相關(guān)規(guī)定與收費標(biāo)準(zhǔn)，對建設(shè)項目的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行估算。經(jīng)估算，工程建設(shè)期為3個月，項目建設(shè)投資約1200萬元，流動資金投資300萬元，年營業(yè)收入430萬元，運營總成本328.96萬元。取營業(yè)稅稅率5%，城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅稅率3%，教育費附加稅率1%，所得稅稅率25%，最低期望收益率8%。據(jù)此編制項目利潤計算表和現(xiàn)金流量表，如表1、表2所示。

表1　項目利潤計算表　　?。▎挝唬喝f元）

根據(jù)利潤表，計算項目凈利潤率為3.93%，投資凈收益率為5.93%，均較低。對項目進(jìn)行動態(tài)分析，從現(xiàn)金流量表不難看出，如果沒有政府財政補貼，單純依靠項目本身收益，難以收回全部投資。為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、改善地方公共交通基礎(chǔ)設(shè)施條件，盡快建設(shè)一定規(guī)模的公交首末站，提高項目對社會資本的吸引力，切實推行PPP模式，縣政府?dāng)M定采用可行性缺口補助的項目回報機制。

3.2確定特許經(jīng)營期

財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》給出了確定支出責(zé)任的計算公式，但實際應(yīng)用過于復(fù)雜。為簡化計算程序，可采用“試算插值法”確定年度支出責(zé)任。

據(jù)估計，本項目占全部PPP項目的年平均比例約為20%，根據(jù)地方財政情況，一般公共預(yù)算支出年平均額為1億元。按此比例計算，能從預(yù)算中安排的支出責(zé)任年均最大值為200萬元。

先假定回報機制為政府購買方式，本項目建設(shè)投資1200萬元，即為需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任總額。由式（1）、式（2）可得，當(dāng)t=6時，at/pt= 100%×kt，達(dá)到財政支付能力的極限，也就是說，在滿足政府財政可承受能力的條件下，支付期最短不能低于6年。按支付期6年調(diào)整項目現(xiàn)金流量，可以看出，項目在第10年，累計凈現(xiàn)值為正值，考慮流動資金回收之后，項目凈現(xiàn)值為160.80萬元。

根據(jù)上述假定計算的是政府補貼最高值。按本項目實際缺口補貼機制，以10年為計算期，支付期6年，采用試算插值法，計算可行性缺口補貼年度值為165.22萬元，支出責(zé)任總額為991.32萬元。

按最大承受能力調(diào)整支付期，991.32/200≈5年，年度支出責(zé)任為991.32/5≈198.26萬元＜200萬元，滿足財政承受能力要求，此時項目凈現(xiàn)值為27.80萬元。

再以10年為計算期，支付期5年，采用試算插值法，調(diào)整缺口補貼年度值為191.29萬元，支出責(zé)任總額為956.45萬元，此時項目凈現(xiàn)值為零，也就是說，項目剛好達(dá)到8%的預(yù)期收益率標(biāo)準(zhǔn)。

表2　項目現(xiàn)金流量表　　　　　　　　　　　　　　?。▎挝唬喝f元）

按資金時間價值理論，在支付總額不變的情況下，支付期越短，社會資本方越有利。上述計算結(jié)果表明，在支出責(zé)任總額為956.45萬元、支付期為5年的前提下，站在社會資本方角度，要達(dá)到8%的預(yù)期收益率目標(biāo)，經(jīng)營期不能短于10年。而作為政府方，確定合理特許經(jīng)營期，是為了保證項目的運作成功，同時社會資本方能收回投資并取得合理回報，但又不能讓社會資本方獲得過多的超額利潤，在實現(xiàn)“共贏”的前提下，盡可能使項目移交時運行殘值最大、狀態(tài)最好［7］。為此，雙方充分協(xié)商，尤其是社會資本方，本著服務(wù)社會、造福地方的宗旨，最終同意將特許經(jīng)營期確定為10年。

再假定本項目采用政府付費方式，特許經(jīng)營期的確定則主要取決于社會資本方的收益期望與政府財政支付能力，此時，以社會資本方收益期望8%為折現(xiàn)率，按式（5）逐年計算政府年度支出責(zé)任，計算過程如表3所示。

表3　特許經(jīng)營期計算表　　?。▎挝唬喝f元）

從表3可以看出，當(dāng)經(jīng)營期達(dá)到6年時，年度支出責(zé)任為175.02萬元＜200萬元，滿足財政承受能力要求，同時也滿足社會資本方投資收益期望，故特許經(jīng)營期的確定應(yīng)以6年為基礎(chǔ)。

然而，上述模型確定的只是特許經(jīng)營期的可行域，采用的凈現(xiàn)值也假定是一個定值，在PPP項目的實際運作過程中，還必須考慮方法應(yīng)用的預(yù)測性和前瞻性，考慮項目面對的各種風(fēng)險因素，因為，不管是社會資本方還是政府，都很難準(zhǔn)確預(yù)測未來10年甚至20年的風(fēng)險，而要單方面承擔(dān)這類風(fēng)險會更加困難，也不現(xiàn)實［8］。因此，有必要考慮項目主要風(fēng)險因素的影響，綜合運用概率分析等方法，計算凈現(xiàn)值等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的各種取值結(jié)果與發(fā)生概率，確定主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的變化對特許經(jīng)營期的影響，修正特許經(jīng)營期的可行區(qū)間，再以此為基礎(chǔ)，設(shè)定相應(yīng)的調(diào)節(jié)機制，在項目運行過程中，一旦出現(xiàn)無法預(yù)料的事件或事件超出事先預(yù)料的范圍，可以隨時啟動調(diào)節(jié)機制，對特許經(jīng)營期進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，以確保PPP項目成功運行［9］。

4　結(jié)語

特許經(jīng)營期是PPP特許權(quán)協(xié)議的重要內(nèi)容之一，作為政府與社會資本方之間權(quán)利與義務(wù)的時間界限，關(guān)系到項目收益的分配、風(fēng)險的分擔(dān)與可持續(xù)利用，以政府財政承受能力為基礎(chǔ)確定可行域，只是求解特許經(jīng)營期的方法之一，在實際PPP項目中，必須兼顧政府、社會資本方、項目受益人等多方利益，運用多種方法，并綜合考慮其他影響因素，縮小可行域的范圍，最終確定合理的特許經(jīng)營期。

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PPP Concession Period Is to Determine the Method Research

LI Ming-xiao，YE Wan
（College of Engineering，Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China，E-mail：hunannddwei@163.com）

The PPP is a new financing model，and some problems still exist in the process of application. Among them，the determination of concession period is the common focus of government departments and social capital，which is also introduce the key problems of the PPP mode. To determine a reasonable PPP concession period that ensures the operation of PPP project to achieve the goal of participants "win-win"，analyze the financial ability to pay，social capital investment expectations，and conditions of project itself，this study uses the government fiscal capacity analysis as foundation，adopts the financial dynamic analysis method to determine concession period，establishes the mathematical model to determine the concession period in feasible region，and proves the rationality and feasibility of the method by an case study. This study provides certain reference for determining the reasonable concession period of PPP.

PPP project；fiscal capacity；concession period

F283

A

1674-8859（2016）05-066-05

10.13991/j.cnki.jem.2016.05.013

2016-05-11.

李明孝（1964-），男，副教授，研究方向：農(nóng)業(yè)工程經(jīng)濟(jì)與管理；

葉婉（1995-），女，碩士研究生，研究方向：PPP融資模式。