謝小飛　宋　偉

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越南的國會改革與黨政關系優(yōu)化

謝小飛宋偉

國會改革是越南政治革新的重要環(huán)節(jié)，對黨政關系具有深刻影響。越南通過增強國會的民意代表性、賦予國會重大事項的決定權、加強國會的監(jiān)督能力等措施，提高了國會的實際效力及其在黨政關系中的地位，從而逐漸形成了黨政關系優(yōu)化發(fā)展的體制依托，促進了黨政良性互動，并確立了“一黨執(zhí)政、分權制衡、集體領導、分工負責”的新型權力架構，其經驗值得借鑒。

越南；國會改革；黨政關系；優(yōu)化

完善黨與國家政權機關的關系(即黨政關系)始終是越南政治革新的一個著力點，而越共與國會的權力劃分、職能分配則是完善黨政關系的突破口。革新開放前，作為最高國家權力機關的國會名義上擁有至高無上的權威，而實際上卻發(fā)揮著“橡皮圖章”的作用。隨著以完善社會主義民主為核心的政治革新不斷深入，越南國會改革也積極推進,國會的實際權力在逐步增強，國會的地位也不斷提高。越南的國會改革不但使國會自身得到完善,而且也使黨政關系得到平衡和優(yōu)化。

一、越共對國會在黨政關系中地位的認識

越共對國會地位認識的轉變以黨政關系理論發(fā)展為前提。黨政關系是當代社會主義國家政黨政治的主導關系，也是政治體制改革的首要問題。從政治革新進程來看，越南黨政關系正逐漸從“合一型”向“互動型”轉變。越共黨政關系理論對這一轉變具有指導意義。早在1986年，越共六大就指出黨政關系上存在的問題:一是“在許多場合黨委仍包辦代替政權的工作”*吳彬康、姜士林、鐘清清主編：《八十年代世界共產黨代表大會重要文件選編》(上)，中國廣播電視出版社1989年版，第245頁。；二是“黨、國家和人民之間的關系不夠密切”*吳彬康、姜士林、鐘清清主編：《八十年代世界共產黨代表大會重要文件選編》(上)，中國廣播電視出版社1989年版，第243頁。。針對這一點，越共認為，“其主要原因是未能把黨、人民和國家的活動結合起來的機制具體化成為制度?！?吳彬康、姜士林、鐘清清主編：《八十年代世界共產黨代表大會重要文件選編》(上)，中國廣播電視出版社1989年版，第243頁。1991年，越共七大指出：“為了保證黨的領導地位和黨與人民群眾之間的關系，首先就要解決好黨與國家政權之間的關系。政府由人民授予權力并向人民負責，管理各方面的社會生活。執(zhí)政黨必須保證發(fā)揮國家政權的主動、創(chuàng)造作用。政權機關的效力和威力正是黨的領導效果的體現(xiàn)。這里根本不存在提高黨的領導地位與增強政權機關效力之間的對立，沒有顧此失彼，只有黨的領導地位增強和國家政權管理作用之間相互補充增強實力的統(tǒng)一。”*參見張訓常：《前越共總書記阮文靈的改革思想》，載《世界經濟與政治》，1998年第10期。1995年，越共七屆八中全會指出，健全國家機構要“放在整個政治系統(tǒng)的革新中去，與黨的革新和整頓結合起來?！?梁炳猛著：《革新開放后的越南共產黨(1986-2010)——以全國黨代表大會為視角》，社會科學文獻出版社2015年版，第123頁。2006年，越共十大提出，黨的領導方式的改革要與政治系統(tǒng)的組織活動改革相同步，黨通過路線、觀點、決議等對國家實施領導，通過變成國家憲法、法律、計劃和重大工作章程實現(xiàn)領導的具體化、制度化，黨不但不能包辦代替政府進行領導，而且要在國家和社會的管理工作中，充分發(fā)揮政府的主動性和創(chuàng)造性。*古小松主編：《2007年越南國情報告》，社會科學文獻出版社2007年版，第269頁。越共十大修改通過的黨章明確規(guī)定，“黨領導政治體系，同時是該體系的一部分?！?劉洪才主編：《當代世界共產黨黨章黨綱選編》，當代世界出版社2009年版，第307頁。2007年越共十屆五中全會《繼續(xù)革新黨對政治體系活動的領導方式》決議提出，“要將政治體系機構及其活動方式的改革與黨的思想建設、組織建設、作風建設以及提高黨員干部隊伍和國家公務員隊伍素質同步展開”*古小松主編：《越南國情報告(2008)》，社會科學文獻出版社2008年版，第34頁。。2011年，越共十一大修改通過的黨章繼承了上述十大黨章的表述，同時在政治報告中明確闡述“繼續(xù)堅持黨對政治系統(tǒng)的領導?？朔h一手包辦或放松對國家機關領導的現(xiàn)象?！?于洪君主編：《當代世界政黨文獻(2011)》，黨建讀物出版社2012年版，第385頁。并深刻指出“黨的領導方式主要依靠國家來實現(xiàn)”*于洪君主編：《當代世界政黨文獻(2011)》，黨建讀物出版社2012年版，第411頁。。

與越共主張相一致，越南學界也認為正確處理黨政關系是越共改善領導方式的重要內容。如阮玉河認為，“要改革黨的領導方式，首先就是要改變黨按照強制、包辦和代替政府的方法來領導和管理國家，黨要正確執(zhí)行自己的領導職能，而不是包辦和代替國家職能”*[越]阮玉河：《當前越南政治系統(tǒng)中黨對國家的領導作用》，載鄭一明、潘金娥主編：《中越馬克思主義理論創(chuàng)新比較研究》，社會科學文獻出版社2011年版，第201頁。?？偟膩砜矗S著政治革新的不斷推進，越共關于黨政關系的認識逐漸深入和發(fā)展。

綜合來看，越共黨政關系理論的主體思想可以概括為三個方面：一是越共與國家政權機關既存在領導與被領導關系，同時也存在分工合作關系，國家政權機關實際效力的充分發(fā)揮有賴于越共的正確領導，而越共領導能力和執(zhí)政能力的提升也需要國家政權機關充分履行職責，提高積極性。二是越共與各個國家機關同屬于實施國家管理的“政治系統(tǒng)”，在整個政治系統(tǒng)內部，執(zhí)政黨與國家機關之間必須建立科學的職能分立，同時加強有機聯(lián)系。三是優(yōu)化黨政關系的根本價值指向是保證黨的領導地位，充分體現(xiàn)社會主義民主，使人民當家作主的權利通過法律和組織得以制度化。

政治革新以來，越共始終強調“政治系統(tǒng)”改革這一概念以及國家權力統(tǒng)一，緊緊圍繞“黨領導、人民作主、國家管理”這個中心議題。越共的黨政關系理論與此密切相關?！霸焦擦笫状翁岢鲆浴蜗到y(tǒng)’代替‘無產階級專政’的概念”*潘金娥等著：《越南革新與中越改革比較》，社會科學文獻出版社2015年版，第52頁。，并提出“把‘黨領導，人民作主，國家管理’的關系確定為管理整個社會的機制”*吳彬康、姜士林、鐘清清主編：《八十年代世界共產黨代表大會重要文件選編》(上)，中國廣播電視出版社1989年版，第243頁。。該機制強調了黨、國家、人民在發(fā)揮各自獨特職能的基礎上，構成作為“政治系統(tǒng)”的統(tǒng)一整體。學者潘金娥認為，“管理整個社會的機制”是“保障黨-人民-國家發(fā)揮各自作用的機制，形成管理全社會系統(tǒng)的綜合力量，即‘政治系統(tǒng)’?！?潘金娥等著：《越南革新與中越改革比較》，社會科學文獻出版社2015年版，第37頁。越共在政治革新之初就提出“政治系統(tǒng)”的概念，這實際預示著越南準備從“黨在國上”的政黨治理狀態(tài)，過渡到“以黨領政”的國家管理狀態(tài)。前者由黨包辦代替其他組織的職能，以黨組織代替國家組織；后者則要求政黨、國家機關實現(xiàn)職能科學分立、有機聯(lián)系，使“黨的領導方式主要依靠國家來實現(xiàn)?！?于洪君主編：《當代世界政黨文獻(2011)》，黨建讀物出版社2012年版，第411頁。這種過渡是越共著力構建黨政關系理論的前提條件。2011年，越共在《社會主義過渡時期國家建設綱領》(2011修訂版)中重申，“國家權力統(tǒng)一，各機關單位在立法、執(zhí)法和司法工作中分工協(xié)作、相互監(jiān)督?！?于洪君主編：《當代世界政黨文獻(2011)》，黨建讀物出版社2012年版，第394頁。實際上在整個政治革新過程中，越共始終強調這點。這種國家權力形態(tài)要求以黨政關系為核心的政治系統(tǒng)各部分必須有機聯(lián)系。而“黨領導，人民作主，國家管理”要求將社會主義民主作為根本價值指向，這自不待言。正如2001年黎可漂在越共九大上提出越南政治革新經驗之一就是“革新必須依靠人民，為了人民的利益，符合實踐的需要，不斷創(chuàng)新?！?梁炳猛著：《革新開放后的越南共產黨(1986-2010)——以全國黨代表大會為視角》，社會科學文獻出版社2015年版，第147頁。

黨政關系理論的發(fā)展使越共對國會在黨政關系中地位的認識發(fā)生變化。革新之前，國會在黨政關系中享有名義上的崇高地位，但“有名無實”。隨著越共對黨政關系認識的科學化，越共逐步明確要保證國會的實權化和獨立性，確保國會履行與其地位相稱的職能，使越共由對國會的絕對控制力量變?yōu)橹饕刂屏α?，實現(xiàn)保障國會地位與堅持越共領導的和諧一致。1986年越共六大就提出，“人民當家作主的權利要通過法律和組織的形式加以制度化?！?吳彬康、姜士林、鐘清清主編：《八十年代世界共產黨代表大會重要文件選編》(上)，中國廣播電視出版社1989年版，第243頁。這句話表明了國會改革的根本目標和關鍵意義所在。因此，六大政治報告指出，“增強國家的管理效能，首先要加強國會和國務委員會的地位，加強各級人民議會的作用?！瓘膰鴷礁骷壢嗣褡h會民選機關應正確執(zhí)行自己的職能、任務和權限，不斷改進各方面的活動……對切實的問題開展討論并做出決定……加強對國家管理機關的監(jiān)督檢查?！?吳彬康、姜士林、鐘清清主編：《八十年代世界共產黨代表大會重要文件選編》(上)，中國廣播電視出版社1989年版，第245頁。1995年，越共七屆八中全會根據“把健全國家機構放在整個政治系統(tǒng)的革新中去，與黨的革新和整頓結合起來”這一要求，提出繼續(xù)革新國會組織活動，國會參與到有關國家重要問題的討論中來，進一步做好國會的監(jiān)督工作。*梁炳猛著：《革新開放后的越南共產黨(1986-2010)——以全國黨代表大會為視角》，社會科學文獻出版社2015年版，第123-124頁。這表明，國會改革是以黨政關系為核心的政治體系革新的一部分，關乎黨的領導方式改革的持續(xù)推進。2006年越共十大指出，“黨通過路線、觀點、決議等對國家實施領導”*古小松主編：《2007年越南國情報告》，社會科學文獻出版社2007年版，第269頁。，而國會要“執(zhí)行好決定國家重要問題和最高監(jiān)督職能的任務”*古小松主編：《2007年越南國情報告》，社會科學文獻出版社2007年版，第265頁。。對國會這種“決定”作用的認可，在越共黨內得以延續(xù)。2011年，越共十一大提出，要“改革國會組織和國會工作，確保國會真正成為代表人民利益的最高權力機關?！?于洪君主編：《當代世界政黨文獻(2011)》，黨建讀物出版社2012年版，第380頁。

關于國會改革對越南優(yōu)化黨政關系的影響，日本學者白石昌也認為，革新之前“越南國會只是對于越南共產黨和越南政府領導人業(yè)已決定的事項進行事后承認的機構而已。并且，接受國會的審議并通過的文件非常少，有關國家和社會運行的各種事項，都是由越南共產黨和越南政府做出實質性的決定。這種狀況開始出現(xiàn)變化已經是1986年越南實行革新路線以后的事情。也就是說，越南至少在原則上明確提出了越南共產黨與國家之間進行職能分離的方針，國家機構之間的關系也顯示了明確立法、行政以及司法之間職能分擔的方向?！?[日]白石昌也編：《越南政治、經濟制度研究》，云南大學出版社2006年版，第61頁。

由此可見，在黨政關系理論基礎上，越共認為國會在黨政關系中的地位包括三方面。一是國會改革是完善政治系統(tǒng)各部分的職能關系，提升國家機關積極性的非常重要的方面。二是由于越共認識到“黨的領導方式主要依靠國家來實現(xiàn)”，從而國會改革有利于完善黨的領導。三是國會作為實現(xiàn)代表民主的最重要機制，其地位提升有利于黨政互動關系更符合社會主義民主的要求，提升整個政治系統(tǒng)的民主性。同時，越共和國會也都認識到國會地位的提升以堅持黨的領導為必要條件。2014年，前國會主席、現(xiàn)任越共書記阮富仲曾指出，“保證和加強黨的領導是決定國會成為人民最高代表機關、國家最高權力機關以及圓滿完成人民委托的重任的因素”*《越南國會的65年光榮歷程》，http://cn.vietnamplus.vn/Home/越南國會的65年光榮歷程/20111/11312.vnplus。。有國外學者指出，“國會的立法職能得到加強，……但這并不意味著越南共產黨的領導地位被國家自發(fā)性的活動所替代，以及越南共產黨完全撤出了國家和社會管理的實踐活動。”*[日]白石昌也編：《越南政治、經濟制度研究》，云南大學出版社2006年版，第2頁。

越共對國會地位認識的變化也充分體現(xiàn)在憲法有關國會條款的修訂上。可以說，憲法中有關國會地位的規(guī)定是越共對國會理論認識的集中反映。1992年憲法規(guī)定，國會是越南社會主義共和國的最高權威，最高的人民代表機關，是唯一享有立憲和立法權的機關，對全部國家行為行使最高監(jiān)督權。1992年憲法中不僅增加了國會的若干重大職權，而且擴大了國會相對于其他政權組成機關的權力。最重要的是，根據憲法規(guī)定，越共和其他社會團體都要遵守國會通過的法律，從而為保障國會地位奠定了堅實的基礎。2013年新憲法更加明確、科學地表述了國會作為“人民的最高代表機關、最高國家權力機關”的地位，以往國會的職權得以繼承和擴大。在越共領導的社會主義法權國家建設目標下，國會地位的法律化使國會改革的實踐找到了制度和法律依托，有利于讓理論和實踐有效地銜接起來。

二、黨政關系視域中的國會改革舉措

政治革新以來，越南為了克服黨政不分，平衡黨政關系，優(yōu)化權力結構，在“黨領導、人民作主、國家管理”的總體思路和框架內，將國會改革作為重點和突破口，推出了一系列的重大舉措。特別是越共九大以來，國會改革在制度上完成了許多新的突破，正在把憲法規(guī)定落到實處。具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)增強國會的民意代表性，使其越來越能為人民“撐腰”。

首先，越南國會代表選舉的差額直選和競選強化了代表與選民之間的聯(lián)系。1992年，按照《國會代表選舉法》規(guī)定，越南開始在全國范圍內實行國會代表的直接選舉。國會代表候選人首先需要經過所在單位、居住社區(qū)和祖國陣線的三輪無記名投票，并且在新聞媒體上公布其簡歷和財產等情況，然后再與選民直接對話、接受選民質詢，最后通過差額直選才能產生。從第九屆國會到第十三屆國會選舉，代表的差額率分別為：52%、48%、52%、77%和65%。*劉旭東：《越南代表機關選舉制度改革的背景和舉措》，載《當代世界社會主義問題》2016年第1期。巨大的差額比例讓候選人有充足的動力加強與選民聯(lián)系。以第十二屆國會代表選舉為例，2007年5月3日-16日的選民見面會中，按要求每位候選人至少參加6場見面會，而實際上最多的參加了30場。*梁炳猛著：《革新開放后的越南共產黨(1986-2010)——以全國黨代表大會為視角》，社會科學文獻出版社2015年版，第211-212頁。據非官方統(tǒng)計，候選人每個人至少會見了10個選區(qū)的選民，有一些候選人甚至會見了24個選區(qū)的選民。*《越南5000萬選民直選國會代表》，《新京報》，2007年5月22日。此外，按照《國會組織法》規(guī)定，國會代表每年至少一次向選民匯報個人履職情況，而選民也可以直接或通過祖國陣線要求代表匯報工作并對其履職情況提出意見。

其次，允許個人自薦、存在獨立參選人以及越共推薦候選人“能上能下”，在一定程度上打破了越共壟斷國會民意代表性的局面。從1992-2016歷屆國會代表分布來看，每屆國會都有一定數量的黨外人士和自薦候選人當選。與此同時，越共推薦的候選人也有不少落選。例如，2007年越南第十二屆國會選舉，875名候選人中越共中央推薦的候選人有12人落選。2011年第十三屆國會選舉，越共中央推薦的182名代表中有15人落選。*呂余生主編：《越南國情報告(2012)》，社會科學文獻出版社2012年版，第23頁。

表1　1992-2016年歷屆國會黨外人士、自薦當選人數*作者根據相關資料整理。參見劉旭東：《越南代表機關選舉制度改革研究》，山東大學博士學位論文，第54頁；宋鎮(zhèn)照：《越南御風而上？變動中的國家機關、市場經濟與全球化的發(fā)展關系(1945-2008)》，海峽學術出版社2008年版，第131頁；古小松主編：《越南國情報告(2008)》，社會科學文獻出版社2008年版，第37頁；呂余生主編：《越南國情報告(2012)》，社會科學文獻出版社2012年版，第23頁；《越南第十四屆國會選舉結果對外公布》，《人民軍隊》，2016年6月10日，http://cn.qdnd.vn/webcn/zh-cn/120/361/369/412677.html。

總的來說，雖然允許個人自薦，存在所謂“獨立參選人”，對民意表達效果的影響有限，但展示了越共尊重民選的態(tài)度。而越共推薦的候選人的落選，以及黨外人士代表的存在說明，越共難以做到完全壟斷國會的民意代表性。雖然國會代表大部分是越共黨員，但如亞洲開發(fā)銀行越南代表處首席代表小西步所言，他們“首先服從的是各自選區(qū)選民的利益訴求，而不是黨中央或政府的決策”*《越南國會主席強調黨的領導》，http://www.dfdaily.com/html/51/2011/1/12/557965.shtml。。這一定程度上反映了越共正積極地將政治資源的配置權交給人民，主動接受人民的選擇。這些都有利于國會真正成為由人民選舉產生的最高權力機關。

再次，國會代表整體素質有保障，代表能力得以提高。一方面，按照要求，國會代表候選人若無法取得所在單位和住地居民50%以上的贊同票，則失去候選人資格。這為國會候選人素質劃定了“硬杠杠”。另一方面，按照《國會代表選舉法》規(guī)定，國會代表必須滿足相應標準，即便有意參選的公民自認為達到標準，但如果“祖國陣線和選舉委員會有確鑿證據證明他們并未達標，他們照樣不能如愿成為候選人?！?梁炳猛著：《革新開放后的越南共產黨(1986-2010)——以全國黨代表大會為視角》，社會科學文獻出版社2015年版，第210頁。最重要的是，候選人學歷水平在近年來有了很大提升。2007年第十二屆國會代表中，大學文化程度的有309人，占62.68%；具有大學以上文化程度的有164人，占33.27%。*龍遍紅、何勝：《具有越南特色的國會選舉》，載《當代世界》2007年8期。2016年第十四屆國會496名代表中，大學及以上文化程度的占98.79%。

最后，努力實現(xiàn)國會代表、代表候選人比例合理化，提高民意代表的廣泛性。據統(tǒng)計，從第八屆國會選舉到第十三屆國會選舉，女性代表比例分別為：17.74%、18.48%、26.22%、27.30%、25.80%、24.40%。*劉旭東：《越南代表機關選舉制度改革的背景和舉措》，載《當代世界社會主義問題》2016年第1期。從數據可以看出，女性代表比例要遠低于人口比例。為此，2015年修訂的《國會代表選舉法》規(guī)定，在代表候選名單中至少要有18%的少數民族代表和35%的婦女代表。*聶慧慧：《越南國會基本結構及運轉特點》，載《中國人大》2016年1期。但2016年，第十四屆國會496名代表中，女性代表比例為26.8%，基本與之前幾屆持平；少數民族代表也僅占17.3%，比第十三屆國會僅增加了8位。這表明，越南在國會代表比例合理化問題上還有很大的提升空間。

此外，從越南國會最新舉措來看，增強國會代表的責任性、國會的透明度是下一步改革的方向。根據2015年11月新修改的國會會議內部規(guī)定，“國會代表有責任參加國會全部會議，討論并表決屬于國會的任務和權限。如果不能參加會議，必須向有關領導報告。如果在一次會議期間連續(xù)3天以上不參加會議，必須提出書面報告。公民可以列席旁聽國會的公開會議?！?《越南國家主席政府總理將在任職時宣誓》，載《中國日報》，2015年11月24日。http://www.chinadaily.com.cn/interface/zaker/1142822/2015-11-24/cd_22515486.html。按照越南國會常務委員會的解釋，該規(guī)定的修改本著便利民眾參觀國會、旁聽國會公開會議的精神，以提高民眾對國會的認識和監(jiān)督。

(二)賦予國會重大事項的決定權，使其說話越來越“硬氣”。

政治革新使越共中央、國會、政府三者之間的職能劃分越來越明晰，從而改變了三者原有關系。從國會方面來看，盡管越共中央提出大政方針，并與政府進行協(xié)調，但是如果國會對提案行使了否決權，那么越共中央也必須對提案內容重新調整。相反，對于國會審議通過的提案，政府必須負責執(zhí)行，并接受國會監(jiān)督。具體而言：

首先，越南憲法和法律為國會履行決定權奠定了充分的法律基礎。如前所述，越南1992年憲法、2013年憲法均對國會地位和職能作出了憲法性規(guī)定，在社會主義法權國家建設的目標之下，憲法成為國會發(fā)揮效力的關鍵支撐。此外，2013年憲法修改案決定成立包括國會主席、副主席、委員在內的憲法委員會，從而在制度上形成了保障國會憲法監(jiān)督權力的創(chuàng)造性突破。由此看來，憲法確實使國會的“硬氣”有憑有據。近年來，許多重大事項體現(xiàn)了國會決定權的巨大影響力。比如，2006年，國會在審議《勞動法》修正案時，多數代表對草案中禁止工人罷工的條款提出強烈反對，使該條款最終沒有獲得通過。*陳明凡：《越南國會改革的舉措及其成效》，載《新視野》2013年2期。2010年，越南國會投票否決了由越南總理、越共中央政治局委員阮晉勇發(fā)起的預算總額為560億美元的南北高鐵提案，這是越南國會首次否決政府的大項目提案。2014年，在國會召開的聽證會上，國會委員對承辦亞運會提出強烈質疑，最終迫使越南政府宣布放棄承辦2019年亞運會。2015年，越南國會法律委員會常務委員會在征求代表意見的基礎上，依據憲法建議對政府總理的多項權利提出限制，等等。

其次，專職代表制度改革為國會發(fā)揮決定作用提供了人力資源保障。越南非常重視國會代表中專職代表的比例和質量，不僅有規(guī)定而且落實迅速。2001年修改的《國會組織法》首次提出專職代表概念，并規(guī)定其專職代表的比例不少于25%。2006年，越共十大規(guī)定，“繼續(xù)對國會的組織和活動進行改革。完善選舉機制，提高國會代表素質；合理增加國會專職代表數量，更好地發(fā)揮國會代表和代表團的作用?！?古小松主編：《2007年越南國情報告》，社會科學文獻出版社2007年版，第265頁。緊接著2007年第十二屆國會代表中專職代表的比例即達到28%*龍遍紅、何勝：《具有越南特色的國會選舉》，載《當代世界》2007年8期。。而2011年第十三屆國會代表中專職代表的比例已經提高到33%。*陳明凡：《越南國會改革的舉措及其成效》，載《新視野》2013年2期。國會專職代表比例的增加提高了國會的實際辦事能力，同時減少了兼職代表“既當運動員、又當裁判員”的弊端，有利于減少國會在行使監(jiān)督權和決定權的時候“打折扣”的現(xiàn)象。

近年來，越南國會正逐步改變過去作為黨和政府的“舉手表決機器”的地位以及權力被架空的局面，越來越多地依靠民意支持來進行民主決策，發(fā)揮最高權力機關的應有效力。

(三)強化國會的監(jiān)督能力，使其不再被“小看”。

在越南的政治體系中，國會的監(jiān)督權具有最高性。按照1992年《憲法》規(guī)定，國會實施對國家全部活動的最高監(jiān)督權力；2013年《憲法》也明確規(guī)定，國會對遵守憲法、法律和國會決議的工作行使最高監(jiān)督權。2003年《國會監(jiān)督法》進一步明確了國會、國會常務委員會、民族委員會和各專門委員會、代表團和代表的監(jiān)督權限，并對監(jiān)督方式做了明確規(guī)定。除了法律規(guī)定外，還有兩項關鍵舉措，從而形成國會的剛性監(jiān)督。

首先，信任投票制的逐漸完善。2002年起，按照國會規(guī)定，國會在五分之一以上國會代表或國會專門委員會提議下，將對國家和政府領導人進行不信任投票，如果三分之二國會代表投不信任票，則可據此罷免國家主席、國會主席和政府總理等領導人。自此以后，信任投票制不斷得以完善。2003年《國會監(jiān)督法》進一步明確了信任投票的程序。2012年，越南國會通過的《對由國會、人民議會推選或批準的領導人投信任票》決議規(guī)定，每屆政府的五年任期內要進行兩次表決，對那些獲得“低信任”票超過三分之二的官員或連續(xù)兩次獲得半數以上“低信任”票的官員，將進行“不信任”投票，如果“不信任”票超過半數，將請其主動辭職或由上級免除其職務。*潘金娥：《2013年越南共產黨黨情：防治“內寇”與抵御“外敵”并舉》，載《當代世界》2014年2期。2013年越南第十三屆國會五次會議期間，國會代表對國會批準任命的包括國家主席、國會主席、政府總理在內的47名國家高級官員進行了信任投票，其中總理阮晉勇得到了160張“低信任度”票(32.13%)，比例較高，反映了國會代表對本屆政府經濟工作、腐敗問題方面的不滿。2014年，越南第十三屆國會第八次會議對包括國家主席、國會主席、政府總理等50名部長級以上官員進行信任投票，投票結果得到越南媒體和民眾的普遍認同。2014年11月，對由國會推選或批準的要職人員進行信任測評和信任投票被正式寫入《國會組織法》(修訂)中。*廣西社會科學院編：《越南國情報告(2015)》，社會科學文獻出版社2015年版，第4頁。信任投票制的實施使國會能夠行使切實可見的監(jiān)督職能，賦予了國會監(jiān)督國家領導人的“有形之手”，極大地改變了國會“橡皮圖章”的形象，獲得了廣泛的認可。

其次，質詢制度的有效落實。1992年憲法在繼承以往憲法有關國會質詢制規(guī)定的基礎上，明確提出國會代表有權質詢負有領導責任的國家機關負責人。在此基礎上，有關國會質詢的法律逐步完善。1992年通過的《國會組織法》亦明確了國會代表的質詢權。2002年起，越南國會質詢制度開始落到實處。在每年舉行兩次的國會會議期間，代表們有權對包括國家主席、政府總理在內的國家領導人及政府成員就其在任期間所負責的有關工作進行公開質詢，被質詢者必須做出如實回答，直至得到滿意答復，全程由媒體進行直播。2013年越南憲法規(guī)定“被質詢的人員必須在國會召開的會議上或者在國會兩次會議期間召開的國會常務委員會會議上予以答復?！?《越南社會主義共和國憲法(2013)》，米良譯，載《南洋資料譯叢》2014年1期。國會質詢制度產生了不少標志性事件。例如，2006年6月潘文凱總理就交通運輸部的腐敗事件接受質詢并在任期未滿的情況下申請辭去總理職務；2010年，阮晉勇總理接受國會公開質詢，并就經濟工作失誤作出檢討；2012年越南第十三屆國會第三次會議上，有19名部委級領導干部就160項問題接受質詢，并引發(fā)全國范圍討論。質詢制度作為越南國會的一項重要的監(jiān)督機制，其實施中的公開性、透明性對質詢對象造成很大的心理壓力，從而使其不得不約束自身行為，正視國會代表的監(jiān)督。對越共而言，國會的剛性監(jiān)督形成強大的體制內約束力量，使越共必須本著對自身政黨形象負責的態(tài)度，高度關注黨員領導干部行為。不信任投票制和質詢制度的有效落實，使人民可以通過國會實現(xiàn)對政府的公開監(jiān)督，符合代議制民主和國家治理現(xiàn)代化的基本要求。

總之，從黨政關系的視角來看，越南的國會改革主要是圍繞提高國會在黨政關系中的實際權力和地位以及實現(xiàn)國會對政府領導干部的有效監(jiān)督進行的。這些改革措施力度較大、針對性很強，形成了不少突破，使國會改革成為改善越共領導方式的重要抓手，從而推動了黨政關系朝著民主化的方向發(fā)展。

三、國會改革對黨政關系的影響

(一)逐漸形成和完善黨政關系優(yōu)化發(fā)展的體制依托

“黨領導、人民作主、國家管理”三位一體的領導體制是黨政關系優(yōu)化發(fā)展必不可少的體制依托?！包h領導”指的是越南共產黨通過路線、方針、政策的定向，發(fā)揮社會和政府中黨員的帶頭作用來領導社會和政治系統(tǒng)，并且領導不等于包辦代替；“國家管理”指的是國家政權機關依據各自職能組織和實施各項國家和社會事務；“人民作主”指的是國家的一切權力“屬于人民、來自人民和為了人民”，人民通過直接民主、代表民主的途徑參與并決定國家事務。這實際上規(guī)定了越共、國家與人民之間的關系：越共領導是前提和保證，國家管理是手段和途徑，人民作主是出發(fā)點和落腳點，越共的領導活動和國家的管理活動最終服務于人民作主的根本目的。越南的國會改革使這一領導體制逐步完善。

從實踐來看，人民作主的制度安排最緊迫卻最欠缺，因而如何從體制上落實人民作主，就成為關鍵之關鍵。越南國會改革也正是圍繞人民作主這一目標進行的。國會作為代表民主的主要途徑，其改革在政體上突出了國會地位，在關鍵制度上保障了國會實權，初步落實了符合人民作主要求的制度安排，從而逐漸彌補了“黨領導、人民作主、國家管理”領導體制上的短板。例如，2014年，越共總書記阮富仲在與河內市選民接觸時，認為國會的信任測評制度“起到了積極的作用”，“是在黨的領導下，提高人民做主地位、實現(xiàn)民主工作的一大進展。同時也體現(xiàn)出國會活動更具有效果?！?廣西社會科學院編：《越南國情報告(2015)》，社會科學文獻出版社2015年版，第27頁。

另外，在制度設計上，國會改革趨向于使國會的制度設計與黨政關系中的其他制度有效地銜接起來，通過相互作用形成一個制度整體，從而更好地發(fā)揮了“政治系統(tǒng)”的功效，使人民作主更好地融入整個國家制度體系。對黨的領導體制而言，其發(fā)展趨勢在于使越共逐漸由“強”領導轉變?yōu)椤吧啤鳖I導，在領導中體現(xiàn)人民的主體性，因而國會改革成為越共進一步改善領導的推動力。對國家管理體制而言，國會改革重新確立了國會對國家一切重大事項的決定權，使政府在制度安排上逐漸把本屬于國會的權力歸還國會，使政府回歸管理者、執(zhí)行者的角色。

(二)促進了黨政良性互動

越共領導方式的轉變是黨政良性互動的前提。國會改革在憲法和國家基本制度層面推動了越共轉變領導方式。這在很大程度上保證了越共與國家政權機關互為動力、相互補充、相互影響的良性互動關系得以持續(xù)，并最終有利于人民作主。正如越南學者指出：“與革新前相比，黨的領導方式發(fā)生了很多積極的變化。如果說以前國會主要是按照國家法律程序把黨的文件規(guī)范化的話，那么現(xiàn)在，有許多問題政治局并不事先做出決定，而是提出大方向，讓國會來討論決定。當有些問題在國會有不同意見時，政治局也要做出修改。也就是說，國會越來越有實權了，這也表示人民越來越可以當家作主了?！?[越]阮玉河：《當前越南政治系統(tǒng)中黨對國家的領導作用》，載鄭一明、潘金娥主編：《中越馬克思主義理論創(chuàng)新比較研究》，社會科學文獻出版社2011年版，第201頁。

從黨內民主的角度看，國會的改革舉措為越共提供了重要的借鑒，獲得了越共自身改革的積極回應，許多重要改革措施被引入黨內，成為促進黨內民主的重要途徑。越共認為“增強黨內民主和發(fā)揮人民當家作主的權利是政治改革的重要內容”*于洪君主編：《當代世界政黨文獻(2011)》，黨建讀物出版社2012年版，第411頁。。在國會作用日益彰顯，進而人民當家作主權利日益組織化和制度化的形勢下，不斷提高黨內民主水平，就成為越共的必然選擇。從質詢方面說，2002年，越共九屆五中全會開始將質詢制度引入黨內，中央委員會在舉行全會時都要留出專門時間進行質詢，并在很大程度上借鑒了國會質詢的形式。從差額選舉看，2001年越共九大起，中央委員開始實行差額選舉。2006年，越共十大總書記在正式選舉之前也有一個差額醞釀的過程。*古小松主編：《2007年越南國情報告》，社會科學文獻出版社2007年版，第33頁。2011年越共十一大，“中央委員會選舉差額達24.4%，……政治局委員人選的推舉，差額達到70%。選舉書記處時，差額還更高些?！?呂余生主編：《越南國情報告(2012)》，社會科學文獻出版社2012年版，第20頁。2014年越共新的《黨內選舉規(guī)則》明確規(guī)定，各級黨委的選舉必須采取差額選舉的辦法*潘金娥：《從越共十二大看越南革新的走向》，載《當代世界與社會主義》2016年第1期。，并且差額要有10%-30%。2009年起，越共開始試點并推廣基層黨組織大會直接選舉黨委委員、書記、副書記；2012年越共十一屆四中全會決議要求總結省委至基層黨委代表大會差額直選黨委書記的經驗，顯示了越共通過制度化的黨內直選推動黨內民主的決心。此外，越共十大、十一大選舉曾允許中央委員候選人由個人自薦(2014年新頒布的《黨內選舉規(guī)則》取消了這一做法)。黨委主要負責人信任測評也成為越共黨內重要的干部工作規(guī)程。對差額、直選、質詢、信任測評等國會改革經驗的借鑒與共享是黨政互動的重要體現(xiàn)，而越共在領導、執(zhí)政理論水平和能力上的提高又為政府職能轉變、發(fā)揮主動性創(chuàng)造了條件。

在政府方面，近年來越南政府不斷向著有利于發(fā)揮國家管理職能的方向轉變，在破除官僚主義、懲治腐敗等方面取得了很大成績。這與國會的重大事項決定權、強有力的監(jiān)督權等硬性約束有很大關系。近年來，越南國會對政府在基建項目、對外貿易、懲治腐敗方面提出了諸多要求，這些要求獲得了政府的積極回應。以反腐敗為例，2005年11月越南國會通過了《預防和打擊腐敗法》，緊接著2006年2月，潘文凱總理簽署了《貫徹落實<預防和打擊腐敗法>的政府行動計劃》，政府開始實施一系列反腐細則并取得重大進展。越南政府的改革績效增強了越共執(zhí)政合法，政府主動性的提高既肯定了越共領導方式轉變的成效，也為越共進一步改善黨政關系打開了空間。

(三)初步形成了“一黨執(zhí)政、分權制衡、集體領導、分工負責”的新型權力架構

越共九大以前，越南的核心領導層由越共總書記、國家主席、政府總理組成，即所謂“三駕馬車”。政治革新以來，特別是越共九大之后，國會改革強化了國會的實際效力和監(jiān)督職能，提高了國會在黨政關系中的地位，也使國會主席改變弱勢地位獲得了實權，從而在核心領導層形成越共總書記、國家主席、政府總理、國會主席“四駕馬車”并行、相互配合又相互制約的政治權力架構。由此，“一黨執(zhí)政、分權制衡、集體領導、分工負責”的權力架構成為越南黨政關系的基本支撐。

在“四駕馬車”的權力配置上，越共總書記作為執(zhí)政黨的“一把手”有重要影響力，依據憲法和法律實施政治領導，也是軍隊實際上的最高負責人，但并非大權獨攬，也不能兼任國家主席和名義上的軍隊最高統(tǒng)帥；國家主席作為國家元首代表國家，兼任武裝部隊總司令、國防與安全委員會主席，按照憲法規(guī)定是軍隊名義上的最高統(tǒng)帥；政府總理作為政府最高首腦主管行政，擁有相當大實權，負責國家具體方針、政策的制定和執(zhí)行；國會主席作為國會最高領導人主管立法和司法，領導國會發(fā)揮監(jiān)督職能。隨著國會改革的不斷推進，國會主席的實際權力逐漸得到加強，越來越形成對越共總書記、國家主席、政府總理的有力制約，從而使執(zhí)政黨、國會、政府、軍隊的權力配置越來越平衡。

越南日漸成型的權力架構是基于越南國情的政治發(fā)展選擇。“四駕馬車”體系“形成了一種最高層互相制約的集體領導制度，高層權力的構成也有更明晰的規(guī)律和制度可循。高層權力分配保持相當程度的制約性多少有幾分削弱‘黨化色彩’的意味，使得各方易于協(xié)商和妥協(xié)?！?吳曉燕、張藝博：《一黨執(zhí)政條件下的社會主義民主政治新拓展——對越南政治體制改革的審視》，載《探索》2011年第3期。這種高層權力關系的明確化、制度化以及協(xié)商機制的建立既符合“分工負責”的科學執(zhí)政要求，也有利于發(fā)揮越共“集體領導”的優(yōu)勢。此外，“三駕馬車”變?yōu)椤八鸟{馬車”還表明，越共努力把“人民作主”的思想貫徹到“權力制衡”之中，保持權力的人民屬性。這正是社會主義民主對權力的根本要求。

但必須看到，“四駕馬車”都是越共中央政治局成員，其“權力制衡”以堅持越共領導為前提，并不會影響越共“一黨執(zhí)政”的地位，“四駕馬車”里國會職權的提升并不以削弱黨的領導為代價。按照越南《法律規(guī)范文件制定法》規(guī)定，國會制定法律的計劃應遵循黨的路線和方針，而審議法律草案的過程應考慮其是否與黨的路線方針保持一致。即“越南的立法活動有義務與越南共產黨的路線、主張和政策保持一致。”*[日]白石昌也編，畢世鴻譯：《越南政治、經濟制度研究》，云南大學出版社2006年版，第89頁。而在國會領導層人事安排上，越共中央高層的意見起到關鍵性作用。當然，防止民主失控，保持政局穩(wěn)定也是越南推進民主發(fā)展、優(yōu)化黨政關系進程中面臨的重大課題。

綜上所述，越南在堅持黨的領導的前提下，以國會改革為牽引，以黨的領導方式改革為重點，對黨政關系進行不斷的調整和優(yōu)化，并取得了一定的進展，其經驗值得當代社會主義國家借鑒。

(責任編輯：楊春林)

謝小飛，山東大學政治學與公共管理學院博士生；宋偉，山東大學政治學與公共管理學院博士生(濟南，250100)。

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目 “統(tǒng)一戰(zhàn)線的發(fā)展與社會主義協(xié)商民主制度化建設”(14JJD810016)。

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1001-5574(2016)03-0082-13