宋春輝

稅收征管檔案是稅務(wù)部門(mén)在稅收征收管理活動(dòng)中形成的與稅收征管業(yè)務(wù)有密切聯(lián)系的、有保存價(jià)值的原始記錄，它是稅收征管的工作基礎(chǔ)，也是整個(gè)稅收管理的重要內(nèi)容。稅收征管檔案的管理工作量大，涉稅資料繁雜，各個(gè)征收、管理崗位和工作環(huán)節(jié)收集的表證單書(shū)多以紙質(zhì)資料為主，現(xiàn)行的檔案管理手段落后，基本處于手工操作、人工查詢(xún)階段，檔案資料利用率低、價(jià)值體現(xiàn)不到位等問(wèn)題日漸突顯，無(wú)法滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的業(yè)務(wù)量需求與基層一線的工作要求，因此對(duì)征管檔案實(shí)施電子化管理顯得尤為迫切。在此，筆者結(jié)合縣局實(shí)際情況，粗略地談?wù)劧愂照鞴軝n案電子化管理的幾點(diǎn)實(shí)踐與思考。

一、稅收征管電子檔案的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）稅收征管電子檔案是“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”建設(shè)中的短板

隨著計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，稅務(wù)信息化的廣度和嘗試不斷拓展，應(yīng)用層次越來(lái)越高。從稅收現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，與納稅人辦稅直接相關(guān)環(huán)節(jié)的信息化建設(shè)推進(jìn)較快，如稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款繳納、出口退稅、發(fā)票申領(lǐng)、風(fēng)險(xiǎn)管理、稅法宣傳公告等方面，信息化發(fā)展達(dá)到了較高水平。比較而言，稅收征管檔案資料管理雖是重要的基礎(chǔ)工作，但信息化進(jìn)程卻相對(duì)滯后，目前在國(guó)家稅務(wù)總局“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動(dòng)計(jì)劃中尚無(wú)明確指引。原因有兩方面：一方面，一些重要的稅收征管紙質(zhì)資料沒(méi)有電子化，相應(yīng)工作在稅務(wù)信息化系統(tǒng)體外循環(huán)；另一方面，一些稅收征管信息雖然通過(guò)錄入采集實(shí)現(xiàn)電子化，但在后續(xù)管理上缺乏統(tǒng)一歸檔和高效利用。因此，要盡快補(bǔ)強(qiáng)稅收電子檔案建設(shè)短板，跟上互聯(lián)網(wǎng)+的發(fā)展步伐。

（二）稅收征管電子檔案未能對(duì)大數(shù)據(jù)增值利用提供有效支撐

在稅務(wù)信息化大潮中，稅務(wù)系統(tǒng)從上到下的工作熱情高漲，各級(jí)、各部門(mén)爭(zhēng)相開(kāi)發(fā)各類(lèi)應(yīng)用軟件。由于系統(tǒng)較多、功能分散，不同部門(mén)和層級(jí)間的涉稅數(shù)據(jù)不能互聯(lián)互通和共享，制約了數(shù)據(jù)的增值利用。在信息安全保障的要求下，內(nèi)外網(wǎng)實(shí)行了物理隔離，對(duì)于內(nèi)外網(wǎng)如何有效銜接、信息如何貫通流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)如何整合集中，目前還未找到有效路徑，導(dǎo)致一些服務(wù)和執(zhí)法應(yīng)用數(shù)據(jù)封閉在稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，無(wú)法全方位向外網(wǎng)延伸，更難以實(shí)現(xiàn)深度分析和共享利用，真正意義上的互聯(lián)網(wǎng)+辦稅功能還任重道遠(yuǎn)。這就是要求搭建一個(gè)統(tǒng)一的后臺(tái)支撐，而“互聯(lián)網(wǎng)+稅收征管電子檔案”是搭建信息共享平臺(tái)的根本路徑。

（三）稅收征管電子檔案未能滿(mǎn)足基層稅收征管的現(xiàn)實(shí)需要

稅收征管檔案資料是稅收征收管理活動(dòng)中形成的有利用和保存價(jià)值的原始記錄，是有效實(shí)施稅收管理的工作基礎(chǔ)。在推進(jìn)稅務(wù)信息化的過(guò)程中，不少基層稅務(wù)人員認(rèn)為，納稅人的稅收征管信息錄進(jìn)了管理系統(tǒng)，因而對(duì)絕質(zhì)檔案資料管理如何定全出現(xiàn)困惑。不少基層單位檔案室里的稅收征管檔案資料比較簡(jiǎn)單，只有納稅人的基本認(rèn)定信息、納稅申報(bào)表和附列財(cái)務(wù)報(bào)表，紙質(zhì)征管檔案資料管理被有意無(wú)意地放松了。但現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，稅收征管電子檔案目前尚未有效跟進(jìn)，有關(guān)信息散布于各個(gè)管理系統(tǒng)中，部分信息與紙質(zhì)檔案記錄不一致，無(wú)法查證和對(duì)照，有的不得不再找納稅人核實(shí)，客觀上造成了稅收征管檔案信息化理想與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)。電子檔案與紙質(zhì)檔案究竟以誰(shuí)為主，抑或是兩者并重？需要從管理決策層面進(jìn)行明確，防止兩面踏空，避免出現(xiàn)疏于管理、淡化責(zé)任的問(wèn)題。

（四）稅收征管電子檔案缺乏相應(yīng)的稅收流程再造配套

近年來(lái)，稅務(wù)機(jī)關(guān)按照制度簡(jiǎn)明、流程簡(jiǎn)化、操作簡(jiǎn)便的原則，切實(shí)減輕了納稅人的辦稅負(fù)擔(dān)。但受條件制約，目前仍存在稅收征管紙質(zhì)檔案調(diào)取查詢(xún)復(fù)雜、納稅人多次報(bào)送的問(wèn)題。例如，納稅人通過(guò)網(wǎng)上申報(bào)或自助辦稅上傳電子信息，由于沒(méi)有納稅人印章，從而缺乏相應(yīng)的法律效力。有的基層單位的解決辦法是將電子申報(bào)信息進(jìn)行紙質(zhì)打印，通過(guò)管理員反饋納稅人確認(rèn)蓋章后再收回。這種電子申報(bào)、紙質(zhì)確認(rèn)的過(guò)程，雖在時(shí)限要求上比較寬松，可以在申報(bào)期以后方便的時(shí)間辦理，但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地減輕納稅人的辦稅負(fù)擔(dān)，反而增加了稅收管理員的工作量。解決這一問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)有效辦法就是應(yīng)用《電子簽名法》，修改相應(yīng)軟件功能和流程。又如，出口退稅企業(yè)辦理電子口岸入網(wǎng)審批已經(jīng)簡(jiǎn)化到網(wǎng)上審批，無(wú)需企業(yè)填報(bào)紙質(zhì)審批表，但仍需企業(yè)報(bào)送紙質(zhì)稅務(wù)登記證復(fù)印件，且要送交省級(jí)稅務(wù)局進(jìn)出口稅收管理部門(mén)受理。解決此類(lèi)問(wèn)題簡(jiǎn)便可行的辦法就是修改相關(guān)業(yè)務(wù)流程，調(diào)用電子檔案中第一個(gè)電子信息即可?？傊瑢?duì)諸如此類(lèi)的問(wèn)題，需要進(jìn)行電子信息的檔案化，實(shí)現(xiàn)同一資料一次上傳、多次共享、多環(huán)節(jié)共享，真正把辦稅中不必要的環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化。

（五）稅收征管電子檔案未能充分發(fā)揮痕跡管理防范風(fēng)險(xiǎn)的作用

稅務(wù)信息化在實(shí)現(xiàn)工作高效簡(jiǎn)便的同時(shí)，能夠促進(jìn)工作規(guī)范。通過(guò)對(duì)電子信息流的痕跡管理，能夠?qū)ο鄳?yīng)的工作流程進(jìn)行規(guī)范、控制和監(jiān)督，從而有效地遏制執(zhí)法隨意性、規(guī)范自由裁量權(quán)。但由于綜合征管軟件的部分?jǐn)?shù)據(jù)采集是人工錄入，與紙質(zhì)檔案資料分開(kāi)保管、不相配套、不便查核，已經(jīng)錄入的信息也缺乏原始認(rèn)定，給數(shù)據(jù)采集留下了選擇性錄入的空間。例如，稅務(wù)稽查，一些基層單位可能存在部分稽查案件不進(jìn)入綜合征管軟件、體外循環(huán)操作的現(xiàn)象；也可能存在滯后進(jìn)入綜合征管軟件，根據(jù)處理結(jié)果而選擇性錄入的情況，沒(méi)有真實(shí)反映稅務(wù)稽查執(zhí)法實(shí)際情況，更重要的是埋下了稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的隱患。因此，要強(qiáng)化電子檔案的痕跡管理作用，封殺稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)程中人為調(diào)節(jié)操作的空間，最大限度地減少稅收征管工作風(fēng)險(xiǎn)。

二、加快“互聯(lián)網(wǎng)+稅收征管電子檔案”建設(shè)的建議

稅收征管檔案是稅收業(yè)務(wù)工作的基礎(chǔ)。在推進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化和推行“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動(dòng)計(jì)劃的進(jìn)程中，應(yīng)高度重視稅收征管檔案管理，加快建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+稅收征管電子檔案”，筑牢“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”的基石?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+稅收征管電子檔案”建設(shè)就是要用互聯(lián)網(wǎng)的平臺(tái)、技術(shù)和資源，加強(qiáng)內(nèi)外網(wǎng)銜接，對(duì)稅收征管檔案進(jìn)行電子化管理和利用，夯實(shí)稅收征管工作基礎(chǔ)，為稅收治理現(xiàn)代化建設(shè)提供強(qiáng)有力的保障。

（一）立足一網(wǎng)貫通

建立稅收征管電子檔案管理平臺(tái)，按照一體化原則，為涉稅電子檔案管理搭建一個(gè)公共支撐環(huán)境，為各類(lèi)檔案提供統(tǒng)一的采集、管理、查詢(xún)、加載及展現(xiàn)的平臺(tái)。這是稅收征管電子檔案管理的基礎(chǔ)和核心。一是全整合。稅收征管電子檔案不是封閉式的存儲(chǔ)保管，而應(yīng)是有序開(kāi)放式的管理利用，不能簡(jiǎn)單地為存檔而建。要加強(qiáng)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)外網(wǎng)銜接，以及與相關(guān)審批前置部門(mén)的內(nèi)外網(wǎng)銜接，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)、稅務(wù)云的信息集成優(yōu)勢(shì)，與網(wǎng)上稅務(wù)局、移動(dòng)辦稅、金稅三期等有機(jī)整合，把電子檔案管理嵌入稅收業(yè)務(wù)處理流程，使電子檔案在稅收業(yè)務(wù)處理過(guò)程中水到渠成，而無(wú)需增加過(guò)多的工作量。二是全流程。要把稅收征收管理的全過(guò)程都納入電子檔案管理之中，如稅務(wù)稽查要強(qiáng)化一手資料信息化歸檔，重大案件要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審理。三是全覆蓋。要覆蓋所有的稅務(wù)機(jī)關(guān)、納稅人和稅種。按照一戶(hù)一檔、一戶(hù)式存儲(chǔ)的模式，建立納稅人賬戶(hù)，納稅人經(jīng)過(guò)授權(quán)確認(rèn)后，可以通過(guò)系統(tǒng)來(lái)辦理涉稅事務(wù)并查詢(xún)自己的涉稅信息。

（二）著眼兩庫(kù)協(xié)調(diào)

第一，要處理好電子檔案數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)與紙質(zhì)檔案庫(kù)的關(guān)系。推行“互聯(lián)網(wǎng)+稅收征管電子檔案”，應(yīng)明確定位以電子檔案為主、紙質(zhì)檔案為輔。從發(fā)展趨勢(shì)看，電子檔案信息必將多于紙質(zhì)檔案信息。稅收征管過(guò)程中哪些低質(zhì)材料需要?dú)w檔，必須進(jìn)行明確。凡是紙質(zhì)歸檔的，必須要相應(yīng)的電子文件，系統(tǒng)中沒(méi)有電子文件的必須掃描采集。進(jìn)入紙質(zhì)檔案庫(kù)里的稅收征管檔案，要與電子檔案建立一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。但是，系統(tǒng)中的一些數(shù)據(jù)信息，不一定都需要配套的紙質(zhì)檔案，也不需要紙質(zhì)掃描。明確定位以后，要強(qiáng)化即時(shí)歸檔理念，跳出稅收征管資料按年度整理歸檔的傳統(tǒng)思維局限，使涉稅電子信息和紙質(zhì)資料一經(jīng)受理，相應(yīng)檔案管理隨即啟動(dòng)。紙質(zhì)資料雖然需要按年裝訂成冊(cè)，但是經(jīng)過(guò)掃描采集等形式錄入系統(tǒng)后，就已經(jīng)在系統(tǒng)上標(biāo)記物理定位、信息跟蹤、動(dòng)態(tài)管理，雖然沒(méi)有進(jìn)入庫(kù)房，但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)進(jìn)入檔案狀態(tài)。在稅收征管工作推行過(guò)程中，系統(tǒng)同步保存各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)相關(guān)資料的電子版本。征管資料從產(chǎn)生、流轉(zhuǎn)到歸檔，都可通過(guò)系統(tǒng)更方便地定位，快速找出原件。

第二，要處理好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)與影像庫(kù)的關(guān)系。征管電子檔案要實(shí)行分類(lèi)存儲(chǔ)，便于相關(guān)信息的后續(xù)管理、利用、清理和銷(xiāo)毀。從保存時(shí)間上看，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)在日常稅收分析、監(jiān)控中經(jīng)常調(diào)用，需要長(zhǎng)期甚至永久保存。影像檔案是對(duì)稅收征管一手資料的原始性確認(rèn)手段之一，但是一般文件較大，對(duì)庫(kù)容要求高，保存期只需與紙質(zhì)檔案一致即可。因?yàn)榧堎|(zhì)檔案一經(jīng)銷(xiāo)毀，影像檔案也就失去了原始性確認(rèn)的依托。

第三，要處理好網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)與外網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)的關(guān)系?；谛畔踩紤]，內(nèi)外網(wǎng)數(shù)據(jù)不能簡(jiǎn)單地拼裝組合，而必須通過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)手段進(jìn)行安全檢測(cè)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)清理，實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合、高效管理、綜合利用。

（三）整合三類(lèi)檔案

一是納稅人向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送的相關(guān)資料，包括納稅人的基礎(chǔ)信息、辦理涉稅業(yè)務(wù)時(shí)提交的各類(lèi)附列資料、日常申報(bào)時(shí)報(bào)送的申報(bào)表和財(cái)務(wù)報(bào)表等資料。二是稅務(wù)機(jī)關(guān)向納稅人和相關(guān)機(jī)構(gòu)出具的各類(lèi)文書(shū)資料。如向納稅人出具的稅務(wù)事項(xiàng)通知書(shū)、稅務(wù)稽查通知書(shū)、稽查結(jié)論、調(diào)取賬簿憑證通知、稅務(wù)行政處理通知、稅務(wù)行政處罰決定以及送達(dá)回證等資料；向銀行等金融機(jī)構(gòu)開(kāi)具的查詢(xún)、凍結(jié)銀行存款通知等；三是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理和流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的各類(lèi)資料，包括納稅評(píng)估、案件審理等過(guò)程中各環(huán)節(jié)的處理結(jié)果，稅收管理員或業(yè)務(wù)部門(mén)日常履職過(guò)程中產(chǎn)生的記錄資料，如巡查記錄、核查記錄、稅源分析報(bào)告、申報(bào)審核資料等。

（四）實(shí)行三步推進(jìn)

第一步，搭建軟硬件管理平臺(tái)。在硬件上增設(shè)影像檔案數(shù)據(jù)庫(kù)容，在軟件上采用流程化方式對(duì)電子信息檔案化和紙質(zhì)檔案電子化實(shí)施統(tǒng)一、規(guī)范的管理。主要包括電子信息的采集、登記、歸檔、整理、移交、接收、保管、遷移、鑒定銷(xiāo)毀、查詢(xún)借閱、備份恢復(fù)等覆蓋整個(gè)生命周期的各環(huán)節(jié)管理，對(duì)紙質(zhì)檔案通過(guò)影像化形成電子檔案，納入統(tǒng)一管理。第二步，日常征管檔案電子化。在稅收征管工作實(shí)踐中積極推行應(yīng)用電子檔案管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，收集意見(jiàn)，改進(jìn)完善。重點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)電子檔案管理全流程順暢、紙質(zhì)資料影像化便捷操作、各方面數(shù)據(jù)有機(jī)融合、查詢(xún)統(tǒng)計(jì)分析等綜合利用功能強(qiáng)大。第三步，歷史檔案影像化。對(duì)電子檔案系統(tǒng)啟用之前的紙質(zhì)征管檔案，統(tǒng)一進(jìn)行清理，全部進(jìn)行影像化掃描，批量采集錄入系統(tǒng)。

（五）實(shí)現(xiàn)六個(gè)便捷

一是便捷采集上傳。在稅務(wù)端、納稅人客戶(hù)端、移動(dòng)客戶(hù)端及至互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，提供統(tǒng)一的涉稅電子檔案入口。操作界面力求簡(jiǎn)易，能夠?qū)崿F(xiàn)傻瓜式上傳，對(duì)不同介質(zhì)、不同類(lèi)別的檔案進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化封裝處理，以統(tǒng)一的格式進(jìn)行存儲(chǔ)，并保證電子檔案的不可抵賴(lài)性和可追溯性。納稅人在辦稅服務(wù)廳辦理涉稅事項(xiàng)的，可以通過(guò)掃描二維碼實(shí)現(xiàn)免填單操作。對(duì)歷史檔案影像化，也要采取對(duì)納稅人分戶(hù)賦予二維碼的形式，便于快速批量掃描，實(shí)現(xiàn)唯一編號(hào)、準(zhǔn)確定位和快捷檢索。二是便捷網(wǎng)上辦稅。力求實(shí)現(xiàn)納稅人所有涉稅事項(xiàng)網(wǎng)上辦理、全流程辦結(jié)。對(duì)確需納稅人到稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理且無(wú)法立即辦結(jié)的事項(xiàng)，優(yōu)化再造流程，納稅人可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)上傳電子信息，稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行網(wǎng)上預(yù)辦理，預(yù)辦理流程通過(guò)后，現(xiàn)場(chǎng)辦理結(jié)果立等可取。稅務(wù)機(jī)關(guān)需要實(shí)地調(diào)查核實(shí)和層級(jí)審批的，在預(yù)辦理期間后臺(tái)處理，一件事無(wú)需納稅人多次跑稅務(wù)機(jī)關(guān)。三是便捷查詢(xún)統(tǒng)計(jì)。要方便數(shù)據(jù)調(diào)用和統(tǒng)計(jì)分析，輔助工作決策、納稅評(píng)估、稽查選案。要運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，密切數(shù)據(jù)與影像的關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)擊一些數(shù)據(jù)、相關(guān)信息層層展開(kāi)，方便直接通過(guò)數(shù)據(jù)溯源查閱對(duì)應(yīng)的影像信息。四是便捷跨層處理。能夠根據(jù)業(yè)務(wù)需要，為每個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置分配不同的業(yè)務(wù)角色，分配不同的權(quán)限。得到授權(quán)的可以跨層級(jí)、跨區(qū)域進(jìn)行相應(yīng)的查詢(xún)調(diào)閱、審核審批等操作，為跨區(qū)域稅務(wù)稽查、異地交叉稽查、重大案件網(wǎng)上審理和異地審理等改革探索提供便利。五是便捷跟蹤監(jiān)控。例如，一個(gè)稅收征管事項(xiàng)在“數(shù)字人事”里有工作動(dòng)態(tài)記錄反映的，稅收征管電子檔案系統(tǒng)中就要提醒相應(yīng)的稅收征管電子信息限時(shí)上傳，整個(gè)工作結(jié)果在個(gè)人績(jī)效考核中反映。在稅收征管電子檔案信息系統(tǒng)內(nèi)，對(duì)流程各個(gè)環(huán)節(jié)的操作、流轉(zhuǎn)、查詢(xún)等痕跡要自動(dòng)記錄。六是便捷安全保障。稅收征管電子檔案涉及征納雙方的權(quán)益，信息安全性十分重要。因此，平臺(tái)運(yùn)行前要進(jìn)行功能測(cè)試，確保運(yùn)行環(huán)境安全穩(wěn)定。運(yùn)行中要加強(qiáng)技術(shù)、設(shè)備等各方面保障，加強(qiáng)數(shù)據(jù)災(zāi)備，確保萬(wàn)無(wú)一失。

（作者單位為內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市新左旗國(guó)稅局）