文/盛斌文/盛斌

給全球貿(mào)易新規(guī)則注入中國元素

文/盛斌文/盛斌

當前，關于全球經(jīng)濟治理的“規(guī)則競爭”日益激烈。以美國為代表的西方國家為實現(xiàn)本國貨物、服務與資本在全球新型生產(chǎn)體系中的擴張，在“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（TPP）和“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關系協(xié)定”（TTIP）、“國際服務貿(mào)易協(xié)定”（TISA）談判中大力推動以“邊界內(nèi)措施”為主的的新商業(yè)規(guī)則，試圖謀取全球經(jīng)濟治理的主導權，進而達到統(tǒng)籌全球價值鏈、強化本國核心競爭力和約束新興經(jīng)濟體未來經(jīng)濟發(fā)展的目的。在此背景下，中國一方面應以開放、包容、與時俱進的態(tài)度深入認識新規(guī)則的含義與影響，克服保守理念，通過對接全球貿(mào)易新規(guī)則實現(xiàn)“以開放促改革”和推進“供給側結構性改革”的重大戰(zhàn)略；另一方面，中國應認真研究提出基于發(fā)展目標與利益的貿(mào)易新規(guī)則，提升在全球經(jīng)濟治理中的制度性話語權。

全球貿(mào)易新規(guī)則的背景與特征

全球貿(mào)易新規(guī)則的產(chǎn)生與演進，是對進入21世紀以來全球新型生產(chǎn)方式的變化以及隨之而產(chǎn)生的對“新一代”貿(mào)易與投資政策的需求的制度反應。傳統(tǒng)的國際生產(chǎn)與貿(mào)易方式是“國內(nèi)生產(chǎn)、全球銷售”，因而國家之間聚焦的問題是如何形成在互惠基礎上的市場準入，由此貿(mào)易協(xié)定的重點也就在于相互削減關稅、配額、貿(mào)易許可等“邊界壁壘”。但進入本世紀以來，國際生產(chǎn)與貿(mào)易方式發(fā)生了根本性的變化，“全球生產(chǎn)、全球銷售”已成為新型模式，隨著工序分工、合同制造、服務外包、全球采購、垂直專業(yè)化投資等方式的興起與擴散，以產(chǎn)品內(nèi)分工為核心的全球價值鏈已經(jīng)成為當代國際分工的主流。由此，占據(jù)其高端地位的西方跨國公司與政府關注的焦點性議題也就由“全球銷售”轉為“全球生產(chǎn)”，從而實現(xiàn)全球供應鏈的無縫對接、成本降低以及核心競爭力的提高。

因此，影響全球生產(chǎn)的主要制度性壁壘不再是以關稅、配額、許可證等傳統(tǒng)貿(mào)易政策工具為主的“邊界措施”（或稱為“第一代”貿(mào)易政策），而是涉及深層經(jīng)濟一體化的各種“邊界內(nèi)措施”（或稱為“第二代”貿(mào)易政策），特別是各種國內(nèi)規(guī)制政策措施，包括：標準、監(jiān)管、商業(yè)慣例、營商環(huán)境、法律法規(guī)制度和司法體系等。這些措施由于不同國家政府對公共政策的目標設定和執(zhí)行程度的不同而形成廣泛的差異。因此，發(fā)達國家試圖通過所謂“高標準”貿(mào)易與投資協(xié)定對各國的邊界內(nèi)措施進行規(guī)制協(xié)調(diào)與一體化，首先達成一些共同認同的最低標準與規(guī)則，進而逐步實現(xiàn)向更高標準與規(guī)則邁進。這種規(guī)制融合主要包括四個方面：（1）標準水平協(xié)調(diào)，如技術性貿(mào)易壁壘和衛(wèi)生及動植物檢疫；（2）準入水平協(xié)調(diào)，如商業(yè)存在形式的服務貿(mào)易、投資、政府采購；（3）競爭水平協(xié)調(diào)，如知識產(chǎn)權、競爭政策、國有企業(yè)、電子商務、勞工、環(huán)境；（4）治理水平協(xié)調(diào)，包括透明度、反腐敗、監(jiān)管一致性、行政與司法制度。

已達成的TPP協(xié)定就是鼓吹與推行貿(mào)易新規(guī)則的典型范例。它試圖創(chuàng)立一整套基于公平貿(mào)易理念、以全球價值鏈為基礎、以國內(nèi)規(guī)制一體化為核心的國際貿(mào)易與投資新規(guī)則體系。因此，TPP是一個帶“牙齒”的協(xié)定，它體現(xiàn)出很強的對國內(nèi)政策主權的侵略性與壓迫性，從而使成員方能夠保留的國內(nèi)政策空間越來越少。

我國應對全球貿(mào)易新規(guī)則進行跟蹤研究和評估，把握國際貿(mào)易與投資新規(guī)則的前沿和發(fā)展趨勢；最大限度地設置談判紅線和尋求彈性承諾，有效保護本國核心利益；關注長期發(fā)展議題，探索提出基于發(fā)展中國家利益的貿(mào)易新規(guī)則。中國應主導制定與推動反映大多數(shù)發(fā)展中國家利益需求和比較優(yōu)勢的適度規(guī)則，一方面強調(diào)應保障促進發(fā)展的政策空間和規(guī)制主權，另一方面強調(diào)應消除對發(fā)展中國家的各種貿(mào)易干預措施，從而倡導構建一個全面、平衡、公正、包容的全球治理制度體系；實施對沖與反制戰(zhàn)略，以“一帶一路”等重大倡議和行動回應TPP新規(guī)則的挑戰(zhàn)。

全球貿(mào)易新規(guī)則的內(nèi)容與影響

全球貿(mào)易新規(guī)則進一步推進了貿(mào)易與投資的自由化和便利化，增強了監(jiān)管政策的透明度與協(xié)調(diào)性，并促進了各國深層次的結構性改革。但同時不可忽視的是，這些基于發(fā)達國家和西方跨國公司商業(yè)利益的貿(mào)易新規(guī)則將可能增加新興市場與發(fā)展中國家的實施成本，并削弱其貿(mào)易與投資競爭力。我們以已達成協(xié)定的TPP條款為例，分析其主要內(nèi)容與影響。

首先，TPP在服務貿(mào)易、投資、政府采購、國有企業(yè)領域采取“清單”準入或活動列明方式，形成新的“棘輪式”開放承諾模式。TPP協(xié)定中的服務貿(mào)易與投資的市場準入共有兩份“負面清單”（準入前國民待遇），其中一份是“當前措施”，包括該締約方關于未來不再收緊有關措施以及實施自由化的承諾，另一份是締約方在未來保留完整自由裁量權的措施和政策。在“政府采購”章節(jié)下，協(xié)定還設立了關于政府采購的實體和活動的“正面清單”，即政府采購國別減讓表。它包括所覆蓋的中央政府部門、次級中央政府（地方政府）部門、其他實體（國有企業(yè)、事業(yè)單位等）詳細名單以及所覆蓋的不進行政府采購的商品和服務清單。最后，在“國有企業(yè)與特定壟斷企業(yè)”章節(jié)下，協(xié)定開創(chuàng)了國有企業(yè)不符活動的“負面清單”，詳細描述了所列明的各國國有企業(yè)接受政府非商業(yè)援助和進行非商業(yè)性經(jīng)營的不符活動范圍與措施。“清單”模式使成員方的市場開放只能增加，而不能倒退。

其次，TPP協(xié)定在“規(guī)制融合”類的新條款與規(guī)則上設定了高標準，提高了對發(fā)展中國家的制度性約束和對發(fā)達國家的“合法”保護程度。

最后，TPP協(xié)定引入投資者-國家爭端解決機制（ISDS），賦予了外國投資者挑戰(zhàn)東道國法律的權利。

全球貿(mào)易新規(guī)則的推進方式

美國等發(fā)達國家最初期望通過WTO“多哈發(fā)展回合”談判將“邊界內(nèi)措施”議題納入多邊貿(mào)易體制，并促成貿(mào)易新規(guī)則的達成與實施。但多哈回合自2001年發(fā)起后舉步維艱，至今尚未結束，同時由于成員方意見不一（特別是部分發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的強烈反對），始終未能就新規(guī)則展開談判，投資、政府采購和競爭政策等最初設定的一些議題甚至退出了“多哈發(fā)展議程”。因此，近年來發(fā)達國家著力將推進全球貿(mào)易新規(guī)則的努力轉向WTO多邊主義以外的方式。

第一個方式是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。美國推動的TPP和TTIP兩個巨型自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）就是典型代表。第二個方式是諸邊（或復邊）協(xié)定。目前在WTO框架下所進行的復邊談判，包括：“政府采購協(xié)定”（GPA）、“環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定”（EPA）、新一代“信息技術產(chǎn)品協(xié)定”（ITA II）就是推進新規(guī)則與新領域的“探路者”。此外，WTO框架外的“國際服務貿(mào)易協(xié)定”（TISA）也是一個非常重要的促進新規(guī)則談判的準復邊協(xié)定。美國等發(fā)達國家均是這些協(xié)定達成或談判的參與者與主導者。第三個方式是雙邊投資協(xié)定（BIT）。

中國的應對策略與建議

第一，對全球貿(mào)易新規(guī)則進行跟蹤研究和評估，把握國際貿(mào)易與投資新規(guī)則的前沿和發(fā)展趨勢。主動加強對TPP條款蘊含的國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的研究和理解，同時對協(xié)定中相關議題的市場準入要求、規(guī)制與紀律融合程度進行評估，考察中國現(xiàn)階段相關的立法與執(zhí)法情況及與TPP條款的差距，分析對TPP規(guī)則的適應程度，就可能出現(xiàn)的問題進行風險評估，并設立風險預警機制。此外，提前針對TPP高標準條款可能對我國造成的各種沖擊制定應對預案，在國際規(guī)則許可的范圍內(nèi)，考慮采取必要的保障與應對措施保護國內(nèi)受沖擊的產(chǎn)業(yè)。

第二，最大限度地設置談判紅線和尋求彈性承諾，有效保護本國核心利益。應努力做好風險評估與壓力測試，以設置例外條款、爭取豁免權、爭取較長過渡期、實施貿(mào)易救濟等形式弱化約束力太強的規(guī)則，回避目前尚無法接受的承諾與規(guī)則。例如，在實行投資市場準入負面清單時，可就敏感領域采取禁止進入或限制市場主體資質(zhì)、股權比例、經(jīng)營范圍、經(jīng)營業(yè)態(tài)、商業(yè)模式、空間布局等管理措施；在國有企業(yè)領域，可使用例外清單列明服務于國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及承擔重大專項任務的國有企業(yè)，并保證其中國有資本控股地位；在政府采購領域，可通過雙邊磋商與談判嚴控中央和次中央級別采購開放實體，同時為敏感產(chǎn)業(yè)的國有機構爭取永久或一定期限的爭端豁免權；在金融、電信、知識產(chǎn)權、勞工、環(huán)境等領域，可要求獲得更長的過渡期以便統(tǒng)籌規(guī)劃、分步執(zhí)行、逐步滿足國際協(xié)定中的相關要求；在投資者—國家爭端解決問題上，明確要求先窮盡國內(nèi)法律救濟后方可向第三方仲裁機構提起訴訟。

第三，關注長期發(fā)展議題，探索提出基于發(fā)展中國家利益的貿(mào)易新規(guī)則。在當今全球價值鏈快速發(fā)展的背景下，中國除了通過政策變革參與和融入新型國際生產(chǎn)體系外，還應關注其特殊利益訴求，包括：在全球分工中捕獲公正的收益、帶動國內(nèi)附加值的關聯(lián)增長、創(chuàng)造就業(yè)和提高勞動技能、構建長期生產(chǎn)能力和促進知識與技術擴散和升級。此外，中國還應特別關注在全球價值鏈中的風險管理，例如易受外部沖擊、中等收入陷阱以及社會、環(huán)境、勞工、安全和公共健康等社會問題。這些發(fā)展中國家所關切的問題并未充分反映在發(fā)達國家主導的TPP等新貿(mào)易與投資協(xié)定中。中國應主導制定與推動反映大多數(shù)發(fā)展中國家利益需求和比較優(yōu)勢的適度規(guī)則，一方面強調(diào)應保障促進發(fā)展的政策空間和規(guī)制主權（例如農(nóng)業(yè)安全、反壟斷、公共健康等），另一方面強調(diào)應消除對發(fā)展中國家的各種貿(mào)易干預措施（例如出口技術限制、農(nóng)業(yè)補貼和國內(nèi)支持、自然人流動等），從而倡導構建一個全面、平衡、公正、包容的全球治理制度體系。

第四，實施對沖與反制戰(zhàn)略，以“一帶一路”等重大倡議和行動回應TPP新規(guī)則的挑戰(zhàn)。當前，中國倡導建立的金磚開發(fā)銀行和亞洲基礎設施投資銀行、“一帶一路”倡議、“國際產(chǎn)能合作”以及“工業(yè)合作伙伴計劃”以平等互信、互利共贏為理念，以促進長期發(fā)展為導向，以提供硬件公共產(chǎn)品為依托，以基礎設施建設和互聯(lián)互通為突破口，為廣大發(fā)展中國家?guī)碚娼鸢足y的實惠與預期收益，為打造當代責任與命運共同體提供了嶄新的理念與路徑，也為改革21世紀的全球經(jīng)濟治理體系并最終建立一個公平公正、多元共治、包容有序國際經(jīng)濟新秩序開辟了嶄新的格局。這與TPP不顧各國國情一味推進貿(mào)易新規(guī)則而實現(xiàn)美國式經(jīng)濟自由化模式的思路與路徑形成了鮮明的反差。中國應努力將這些重大倡議與行動成果上升為新的理念與模式，為全球經(jīng)濟治理規(guī)則作出新的制度貢獻。

（作者系教育部“長江學者”特聘教授、國務院學位學科評議組成員、南開大學研究生院副院長、中國APEC研究院院長）