賈都強

菲律賓新政府上臺以來，釋放出了一系列謀求改善對華關系的積極信號。以杜特爾特訪華為標志，菲律賓對華政策出現(xiàn)了重大調整，從上屆政府突出南海主權爭議的強硬對抗轉向現(xiàn)政府以經貿投資為主軸的務實合作，從捆綁美國亞太戰(zhàn)略的借美制華轉向均衡地發(fā)展與各大國關系的獨立外交。這一重大變化，對中菲關系的未來發(fā)展、南海局勢以及亞太地緣政治格局的演變都將產生重要影響。

2016年10月18—21日，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特率領龐大的經貿代表團訪華。這是一次歷史性的破冰之旅，從初期釋放一系列改善關系的積極信號到最終實現(xiàn)成功訪問，標志著菲律賓新政府的對華政策出現(xiàn)了重大調整，中菲關系也隨之撥云見日，迎來了揚帆啟程的新起點。

杜特爾特新政府上任以來，摒棄了阿基諾政府奉行的極端親美抗中的外交政策，轉而實行平衡各大國、推崇務實合作的獨立外交。從競選總統(tǒng)到上任以來，杜特爾特本人在多個場合，多次表達了重建中菲友好關系的愿望，并積極付諸行動。杜特爾特通過淡化中菲南海主權爭端及低調處理仲裁結果，使南海問題迅速降溫；通過發(fā)出尋求經貿合作的理性務實的聲音，沖淡了籠罩兩國關系的強硬對抗的政治喧囂；通過一系列實際步驟，獲得了中方的積極回應，使中菲雙方重拾構建友好關系的信任和信心。

菲律賓對華政策的調整，不僅直接影響到中菲關系的未來走向，而且對南海局勢乃至整個亞太地緣政治格局，都將產生重要影響。

菲律賓對華政策調整的背景與原因

阿基諾三世執(zhí)政時期，菲律賓頑固地堅持極端親美抗中的外交政策。阿基諾積極配合美國的亞太再平衡戰(zhàn)略，極力渲染南海爭端，高調與中國進行對抗。在國家安全方面，菲律賓從國內安全轉向對外防衛(wèi)。2011年頒布的《國家安全政策（2011—2016年）》宣稱要提高菲律賓空軍、海軍和海岸警衛(wèi)隊的監(jiān)控、威懾和巡邏能力，并把巡邏范圍從領海擴展到專屬經濟區(qū)[1]。在南海油氣資源開發(fā)方面，從共同開發(fā)轉向獨自開發(fā)，強硬地對外宣示主權。2011 年2 月，菲律賓政府與菲萊克斯石油公司下屬的福勒姆能源公司簽約，授權其兩年內在中菲南海爭議海域勘探油氣資源[2]，并將開采區(qū)域擴大到爭端區(qū)域。在外交上，阿基諾宣稱美國是菲律賓唯一的戰(zhàn)略伙伴[3]，甘當美國亞太再平衡戰(zhàn)略的“馬前卒”，企圖借美國之力制華。在這一背景下，從黃巖島對峙事件及菲美簽署《加強防務合作協(xié)議》到南海爭端國際仲裁案，中菲圍繞南海爭端先后發(fā)生了一系列的沖突和對抗，從而導致了雙邊關系的嚴重倒退，不僅破壞了兩國之間的經貿合作，也影響了地區(qū)安全形勢。

2016年，以菲律賓大選和政權更替為契機，菲律賓對華政策出現(xiàn)了轉折點。促使菲律賓調整對華政策的主要因素包括：一是阿基諾親美抗中的政策走入了死胡同，并隨著政權更迭而宣告破產。阿基諾唯美日馬首是瞻，賣力地配合美日炒作南海爭端，渲染“中國威脅”，但事與愿違，結果區(qū)域內國家應者寥寥。即使在仲裁案結果出爐后，國際社會也反應平平，只是更進一步證明了所謂的仲裁案只不過是美日唆使下的一場政治演出。二是中菲關系陷入低谷，兩國經貿合作嚴重受損，影響到了菲律賓的經濟發(fā)展。菲律賓熱帶水果及其他農產品出口因雙邊關系惡化而受阻，中國投資者也對菲律賓喪失了信心。同時，當區(qū)域內國家紛紛響應中國倡導的“一帶一路”倡議，如火如荼地準備分享中國經濟快車和經貿投資合作的紅利之時，菲律賓卻綁在美國的戰(zhàn)車上，自絕于這一進程之外，日益有邊緣化之虞。這種局面讓菲律賓的政治精英和有識之士深感憂慮。三是新任總統(tǒng)杜特爾對外交安全議題所持的政治立場與前任阿基諾有顯著不同，是菲律賓政壇務實主義政治家的代表。隨著杜特爾特走馬上任，菲律賓新政府很快改弦易轍，宣布為了更好地維護菲律賓的國家利益，要施行獨立自主的外交政策。這就為調整對華政策、改善中菲關系提供了良好契機。

菲律賓對華政策調整的特征和內涵

從宏觀層面來看，菲律賓對華政策調整顯現(xiàn)出了兩大突出特征：一是謀求擺脫對美依賴，推行獨立外交；二是積極改善對華關系，尋求務實合作。

就政治傾向而言，以口無遮攔、仗義執(zhí)言著稱的杜特爾特毫不掩飾他本人對美國的反感和批評。他對美菲同盟不看好，認為“美國人不會為我們賣命，他們有自己的考慮。”“我們也沒有必要廢除美菲同盟關系，因為他們說這樣的同盟關系可以給我們提供保護傘?！眹@選舉和人權問題，杜特爾特更是多次與美國人唇槍舌劍。在競選期間，他毫不客氣地數(shù)落插手菲律賓大選的美國駐菲大使，讓他閉嘴，甚至威脅說一旦當選，就會與美國斷交。上任以來，對于美國以違反人權為理由對他打擊毒販和整治治安的重點施政行動橫加指責的行為，杜特爾特多次迎頭回擊，甚至對美國總統(tǒng)奧巴馬爆出粗口，導致兩人在東盟峰會期間的會晤被取消。杜特爾特還公開要求美國特種部隊離開菲律賓南部，宣布從2017年開始不再舉行美菲軍演，并威脅要冷凍美菲《加強防務合作條約》。種種跡象表明，杜特爾特領導下的菲律賓新政府，決意與美國拉開距離，菲美關系出現(xiàn)了明顯的裂縫。當然，這并不意味著，菲美兩國會徹底分道揚鑣。因為，在安全上，菲律賓長期形成的對美依賴局面不可能在一夕之間改變，現(xiàn)有的一系列菲美軍事安全機制依舊存在，加之菲律賓軍方和政界的親美勢力十分強大，這些因素都會對菲對美政策構成制約。

在與美國漸行漸遠的同時，杜特爾特開始尋求走近中國，尤其對開展與中國的經貿投資合作寄予厚望。他認為，菲律賓面臨的主要任務是加強國內的經濟建設，尤其是重視基礎設施建設和經濟增長新動力等。早在競選時期，杜特爾特就說：“如果中國人答應修建棉蘭老島的環(huán)繞型的鐵路，并且?guī)椭藿ㄒ粭l從馬尼拉通往比科爾的鐵路，我就會閉嘴?！盵4]在訪華前夕接受中國媒體采訪時，杜特爾特更是直言不諱地說，“只有中國可以幫助菲律賓。”

具體來看，菲律賓對華政策調整主要包括以下幾個方面。

第一，淡化南海爭端，妥善管控分歧。盡管杜特爾特本人在南海主權問題上堅持不讓，甚至在競選期間聲稱要親自到有爭議的黃巖島去插旗，以捍衛(wèi)菲律賓的主權，在菲律賓國會發(fā)表演講時聲稱要以南海仲裁結果為基礎，與中國進行談判，但是他在上任后，在處理這一問題時卻表現(xiàn)得低調很多。一是與阿基諾時期在南海問題上的高調對抗不同，杜特爾特希望實現(xiàn)中菲南海爭端的“軟著陸”[5]。他多次表示愿意與中方開展雙邊會談，擱置爭議，共同開發(fā)。二是低調處理阿基諾的“政治遺產”，對海牙法庭做出的南海仲裁案結果實行冷處理，不在諸如東盟峰會等重要場合以挑釁姿態(tài)提起該議題。杜特爾特早在競選時就表示：“我跟中國的立場一樣，我不認為海牙仲裁能夠解決兩國的爭端問題。中國已經表示不會接受仲裁結果，如果仲裁的結果不利于菲律賓，我也不會接受。” 三是在解決爭端的方法上，與阿基諾拼命尋求國際支持的國際化、多邊化、法理化的做法不同，杜特爾特同意通過中方長期主張的雙邊談判和協(xié)商方式來解決問題。他的發(fā)言人拉維納也表示，中國是菲律賓的鄰居，不是敵人，只要中國愿意，菲律賓愿意擱置爭議，共同開發(fā)南海。

第二，采取實際步驟，重建雙方的信任和信心。上任以來，除了不斷釋放改善中菲關系的積極信號外，菲律賓新政府還采取了一些實際步驟，獲取中方的信任，努力探討使中菲關系恢復正軌的途徑。杜特爾特就任總統(tǒng)后，首批接見了中國駐菲律賓大使，表達了對中菲關系的重視。2016年8月，杜特爾特又派前總統(tǒng)拉莫斯為總統(tǒng)特使前往香港，與中方前駐菲律賓大使傅瑩舉行會談，希望通過與中方的積極溝通，為實現(xiàn)訪華和改善中菲關系進行準備。

第三，深化中菲經貿投資合作，希望中國幫助菲律賓發(fā)展經濟。杜特爾特認為，維護中菲友好關系是兩國的共同利益和大局。中菲關系不僅僅局限于南海這一個議題，兩國應該在更廣泛的領域開展務實合作。換句話說，從兩國關系發(fā)展的大局出發(fā)，兩國可以做到求大同存小異。中菲關系是大局，南海問題是小異。主張中菲應更多地尋求合作，而非聚焦在領土爭議這一分歧點上。

杜特爾特迫切地希望中國能夠幫助菲律賓發(fā)展經濟。在他的“希望幫助”清單上羅列了很多內容，包括打擊毒品犯罪、基礎設施建設、旅游業(yè)、農業(yè)等多個領域，也是此次訪華他想努力取得的成果。在接受中國中央電視臺的采訪時，杜特爾特表示，“菲律賓在經濟上唯一的希望，實話實說，那就是中國?！彼€特別強調，“請別忘了我們，菲律賓也應該是絲綢之路的一部分?！?“有了中國的幫助，菲律賓可以在內陸的現(xiàn)代生活方面取得發(fā)展?！盵6]

菲律賓對華政策調整的影響與挑戰(zhàn)

菲律賓對華政策調整，為中菲改善關系打開了方便之門。杜特爾特的訪華之旅，受到了中方的熱烈歡迎和高規(guī)格接待。訪問期間，杜特爾特與習近平主席、李克強總理等多位中國國家領導人舉行了會談，達成了一系列廣泛共識，取得了豐碩的成果。雙方一致同意，全面改善和進一步發(fā)展雙邊友好關系，并加強雙方在地區(qū)和多邊事務上的合作。雙方都表示，要大力開展多領域的務實合作，并達成了諸多合作意向，簽署了中菲經貿、投資、產能、農業(yè)、新聞、質檢、旅游、禁毒、金融、海警、基礎設施建設等領域共13個雙邊合作文件。習近平主席對中菲關系的未來發(fā)展提出了加強政治互信、開展務實合作、推動民間往來、加強地區(qū)和多邊事務合作的四點希望，全面規(guī)劃了雙邊關系發(fā)展的路徑和藍圖。杜特爾特總統(tǒng)則表示，菲方要將對華關系作為外交政策的重點之一，致力于積極發(fā)展兩國關系，加強同中方合作。

菲律賓對華政策調整，中菲關系改善，將在一定程度上重塑區(qū)域政治格局，對于穩(wěn)定南海局勢，維護地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展，都將起到正向的推動作用。美國等西方媒體則認為，杜特爾特新政府對華政策的轉變是一個重大變化，也意味著美國重返亞太戰(zhàn)略的重大挫折。換言之，對于美日而言，他們失去了一個言聽計從的戰(zhàn)略棋子，今后再想在南海興風作浪，便沒那么容易了。通過這一變化，東南亞國家想必也會看得更清楚，擴大互利合作、致力共同發(fā)展和繁榮是當今的趨勢和潮流，而渲染“中國威脅”、挑起對抗、破壞穩(wěn)定，則與和平發(fā)展背道而馳，不得人心。積極投身中國倡導的“一帶一路”建設，尋求和擴大務實合作，才是區(qū)域內各國發(fā)展的康莊大道，也是各國共同利益所在。

中菲關系未來要保持長期穩(wěn)定和健康發(fā)展，還需要積極處理好一些挑戰(zhàn)。首先，要妥善處理南海主權爭端問題，尤其要注意減少南海仲裁案對雙邊關系造成的沖擊。南海主權爭端問題在最終解決之前，將作為一個不穩(wěn)定的變量長期存在。中菲雙方要展現(xiàn)高度的政治智慧，堅持通過雙邊對話和協(xié)商，妥善處理和管控分歧，不要讓這一分歧外溢和擴大，影響到雙方友好關系發(fā)展的大局。南海應該成為聯(lián)系沿岸各國的紐帶，而不是沖突的鴻溝。其次，注意克服政權更迭帶來的不確定性政治風險，始終保持雙方友好關系的航船不偏離正確的航向。菲律賓政權的更迭常常帶來雙邊關系的動蕩和改變，這與菲律賓家族政治的傳統(tǒng)有關。在菲律賓，一個政治家族上臺后，往往會為了爭奪利益和權力資源，對上一個執(zhí)政的家族進行政治清算，這一政治博弈過程往往伴隨著政府對外政策的變化。例如，阿羅約執(zhí)政時，菲律賓與中國關系良好。當阿基諾三世上臺后，對阿羅約政府發(fā)動政治清算，聲稱上屆政府為了獲得某些經貿利益，向中國出賣菲律賓的主權，結果出臺了親美抗中的政策。杜特爾特上臺后，也開始清算阿基諾政府，宣布是“吃中國菜的時候了”，從而與美國拉開距離。再次，克服美國重返亞太戰(zhàn)略的消極影響。美日等國在南海問題上長期鼓噪中國威脅論，不遺余力地離間中國與東盟國家的關系。杜特爾特的獨立外交政策未來面臨著美日壓力的考驗。美國不會輕易放棄菲律賓這個戰(zhàn)略棋子，必定在未來會對菲軟硬兼施，百般拉攏。大國博弈對菲律賓對華政策的影響不容小覷。最后，在菲律賓國內，親美的軍方及其他政治勢力的掣肘、高漲的民族主義情緒等因素，也會對菲律賓對華政策的施行產生一定的影響。

（作者系中國社會科學院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員）

（責任編輯：張凱）

[1] Philippine National Security Council， “National Security Policy2011—2016”，No.4，2011，pp.30.

[2] Joseph Santolan， “Tensions Escalate over the South ChinaSea”，World Socialist Web Site，May 3，2011. http： / /www.wsws.org /articles /2011 /may2011 /phil-m03.shtml.

[3] Joseph Santolan， “Tensions Escalate over the South ChinaSea”，World Socialist Web Site，May 3，2011. http： / /www.wsws.org /articles /2011 /may2011 /phil-m03.shtml.

[4] 《杜特爾特對華言論值得關注》， http：//news.xinhuanet.com/globe/2016-05/30/c_135393543.htm

[5] 《菲律賓總統(tǒng)發(fā)言人：中菲關系不局限于南海爭端一個議題》，載《中國日報》，2016年10月2日。

[6] 《央視專訪杜特爾特：菲在經濟上的唯一希望是中國》， http：//world.huanqiu.com/article/2016-10/9570163.html？_t=t.