李云龍

改革開放30多年來(lái)，中國(guó)已有7億多農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，成為世界上減貧人口最多的國(guó)家，也是世界上率先完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家。減貧行動(dòng)是中國(guó)人權(quán)事業(yè)進(jìn)步的最顯著標(biāo)志。

2016年10月17日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國(guó)減貧行動(dòng)與人權(quán)進(jìn)步》白皮書，高度評(píng)價(jià)了農(nóng)村扶貧開發(fā)對(duì)中國(guó)人權(quán)事業(yè)的貢獻(xiàn)。白皮書指出，中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)既包括農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高貧困人口收入水平，也包括提供社會(huì)保障和衛(wèi)生、教育、文化等公共服務(wù)。這些扶貧措施在全面保障貧困人口的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的同時(shí)，也為進(jìn)一步保障其他人權(quán)創(chuàng)造了條件。

改革開放30多年來(lái)，中國(guó)已有7億多農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，成為世界上減貧人口最多的國(guó)家，也是世界上率先完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家。減貧行動(dòng)是中國(guó)人權(quán)事業(yè)進(jìn)步的最顯著標(biāo)志。

中國(guó)對(duì)全球減貧的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%

多年來(lái)，中國(guó)黨和政府勇于探索，勇于實(shí)踐，積累了通過(guò)減貧促進(jìn)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，走出了一條具有中國(guó)特色的農(nóng)村扶貧開發(fā)道路。

第一，堅(jiān)持立足基本國(guó)情，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)。中國(guó)發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的工作機(jī)制，形成跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)、全社會(huì)共同參與多元主體的社會(huì)扶貧體系。

第二，堅(jiān)持加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，扎實(shí)推進(jìn)減貧事業(yè)，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)促進(jìn)減貧，把扶貧開發(fā)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)扶貧減貧規(guī)劃、國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃有機(jī)聯(lián)動(dòng)。

第三，堅(jiān)持多種形式減貧，注重提高實(shí)際效果。把發(fā)展作為解決貧困的根本途徑，堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，注重扶貧先扶智，增強(qiáng)貧困人口的自我發(fā)展能力。

第四，堅(jiān)持社會(huì)公平公正，努力實(shí)現(xiàn)成果共享和共同富裕。

《中國(guó)減貧行動(dòng)與人權(quán)進(jìn)步》充分肯定了中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)對(duì)國(guó)際減貧事業(yè)的重大貢獻(xiàn)。中國(guó)極端貧困人口比例從1990年的61%，下降到2002年的30%以下，率先實(shí)現(xiàn)比例減半，2014年又下降到4.2%，中國(guó)對(duì)全球減貧的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%。

與此同時(shí)，中國(guó)也一直致力于積極支持和幫助廣大發(fā)展中國(guó)家消除貧困。60多年來(lái)，中國(guó)共向166個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織提供了近4000億元人民幣援助，派遣60多萬(wàn)援助人員，先后7次宣布無(wú)條件免除重債國(guó)和最不發(fā)達(dá)國(guó)家到期未還的政府間無(wú)息貸款債務(wù)，向69個(gè)國(guó)家提供醫(yī)療援助，為120多個(gè)發(fā)展中國(guó)家落實(shí)千年發(fā)展目標(biāo)提供了幫助。

此后，中國(guó)還將繼續(xù)履行與自身發(fā)展階段和發(fā)展水平相適應(yīng)的國(guó)際義務(wù)，通過(guò)對(duì)外援助、項(xiàng)目合作、技術(shù)擴(kuò)散、智庫(kù)交流等多種形式，加強(qiáng)與發(fā)展中國(guó)家和國(guó)際機(jī)構(gòu)在減貧與人權(quán)領(lǐng)域的交流合作，共享先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)世界減貧和國(guó)際人權(quán)事業(yè)健康發(fā)展。

減貧就是保障人權(quán)

減緩和消除貧困是國(guó)際社會(huì)的共同目標(biāo)，也是聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展計(jì)劃和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的主要目標(biāo)。中國(guó)一直是國(guó)際減貧行動(dòng)的積極參加者，長(zhǎng)期把農(nóng)村扶貧開發(fā)作為最主要的減貧行動(dòng)，至今已使7億多農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，極大地促進(jìn)了中國(guó)人權(quán)發(fā)展。

貧困侵犯了國(guó)際人權(quán)文書宣布的一些基本人權(quán)，如免于饑餓的權(quán)利和享受適當(dāng)生活水準(zhǔn)的權(quán)利等，惡化了人的生存狀況，縮短了人的生存時(shí)間，阻礙了基礎(chǔ)性人權(quán)—生命權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是對(duì)人權(quán)的直接剝奪。

貧困剝奪了人的基本權(quán)利，使人類基本需要無(wú)法得到滿足，也剝奪了人應(yīng)有的價(jià)值，貶低了人類尊嚴(yán)，限制了人的自由，排斥了窮人的政治參與，全面阻礙了人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

在貧困狀態(tài)下，人權(quán)很難得到保障。消除貧困，讓每個(gè)人都有飯吃，有衣穿，有房住，有學(xué)上，是應(yīng)優(yōu)先解決的人權(quán)問題。減緩和消除貧困本身就是人權(quán)保障的重要內(nèi)容，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)其他人權(quán)的前提和條件，具有重要的人權(quán)意義。

農(nóng)村扶貧開發(fā)提升了中國(guó)人權(quán)保障水平

扶貧開發(fā)是中國(guó)最主要的減貧行動(dòng)。

中國(guó)貧困人口主要分布在農(nóng)村。改革開放前，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)極度落后，貧困人口規(guī)模龐大，農(nóng)村的貧困狀態(tài)觸目驚心。當(dāng)時(shí)，農(nóng)村居民的人均熱量攝入量低于2100大卡/日的水平，以營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，40%-50%的農(nóng)村人口都處于生存貧困狀態(tài)。盡管20世紀(jì)80年代初進(jìn)行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革極大地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，總體上改善了農(nóng)村貧困狀況，但仍有相當(dāng)大一部分地區(qū)處于極貧狀態(tài)。

為了解決這些地區(qū)的貧困問題，中國(guó)政府從1986年起確立了開發(fā)式扶貧方針，成立專門的扶貧機(jī)構(gòu)，安排專項(xiàng)資金，制定專門的優(yōu)惠政策，在全國(guó)范圍內(nèi)開展有計(jì)劃、有組織的大規(guī)模扶貧行動(dòng)，旨在通過(guò)幫助貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)解決貧困問題。

經(jīng)過(guò)多年努力，中國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)的落后面貌顯著改變，貧困狀態(tài)大幅緩解。首先表現(xiàn)在農(nóng)村貧困人口的大量減少。按照現(xiàn)行農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，1978年農(nóng)村貧困人口達(dá)77039萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為95.7%，2015年減少到了5575萬(wàn)人，已使7億多農(nóng)村人口擺脫了貧困。同時(shí)，農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。1986年，中國(guó)政府有關(guān)部門把農(nóng)村人均純收入206元確定為貧困標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是在對(duì)6.7萬(wàn)戶農(nóng)村居民家庭消費(fèi)支出調(diào)查的基礎(chǔ)上計(jì)算得出的，是能夠維持基本生存的最低費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。之后，根據(jù)物價(jià)指數(shù)，貧困標(biāo)準(zhǔn)逐年調(diào)整。截至2014年，這一標(biāo)準(zhǔn)已調(diào)整為每人每年2800元。農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高速度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了物價(jià)上漲速度?？鄢飪r(jià)因素，現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)代表的實(shí)際生活水平比30年前高了很多。經(jīng)過(guò)政府和社會(huì)各界的多年努力，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件有了明顯改善，即使貧困地區(qū)最貧困的居民，也能保證不挨餓、不受凍，中國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題基本得到解決。

在此基礎(chǔ)上，2011年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，提出了更高的扶貧要求：“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)。”

為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，該《綱要》大大擴(kuò)充了扶貧內(nèi)容，擴(kuò)大了扶貧工作范圍，除改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建特色支柱產(chǎn)業(yè)體系、改善貧困地區(qū)交通條件、改造農(nóng)村危房等傳統(tǒng)項(xiàng)目外，還首次把普及高中階段教育、提供均等的公共文化、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋全部貧困人口、完善農(nóng)村最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度和臨時(shí)救助制度、實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋等內(nèi)容列入扶貧范圍。這些扶貧目標(biāo)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了簡(jiǎn)單的生存和溫飽問題的范疇。

精準(zhǔn)扶貧有效幫助貧困人口擺脫貧困

30多年來(lái)，中國(guó)一直實(shí)行開發(fā)式扶貧。開發(fā)式扶貧的重點(diǎn)在于改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)條件，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國(guó)劃定592個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣，以縣為單位推進(jìn)扶貧事業(yè)。在2011年又進(jìn)一步把自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重落后的14個(gè)集中連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)，投入巨額資金，建設(shè)交通、水利、電力、生態(tài)環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的產(chǎn)業(yè)。

開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略取得了巨大成功。由于大量興建交通（包括鄉(xiāng)村道路）、人畜飲水和電力等基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件發(fā)生很大變化。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各地特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)紛紛建立，教育、醫(yī)療、文化等社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展，生態(tài)惡化趨勢(shì)得到初步遏制，農(nóng)村居民貧困狀況有了重大變化。

但是，隨著貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村貧困人口大量減少，開發(fā)式扶貧的效率開始降低，大水漫灌式扶貧開發(fā)的局限性日益顯現(xiàn)出來(lái)。盡管國(guó)家持續(xù)投入大量扶貧資金，但取得的效果卻并不十分理想。多年來(lái)，扶貧工作始終存在著貧困人口底數(shù)不清、針對(duì)性不強(qiáng)以及扶貧指向不準(zhǔn)的問題。一些真正貧困的居民沒有得到幫扶或者幫扶力度不夠，不少寶貴的扶貧資源流向非貧困人口。

為了提高扶貧效率，幫助貧困居民早日脫貧，中國(guó)政府提出精準(zhǔn)扶貧的概念，實(shí)現(xiàn)了扶貧戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變。精準(zhǔn)扶貧要求對(duì)貧困戶和貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶。要將貧困戶和貧困村準(zhǔn)確地識(shí)別出來(lái)，根據(jù)每個(gè)貧困戶貧困村的具體情況，制定特別的和有針對(duì)性的幫扶計(jì)劃，調(diào)動(dòng)各種資源加以扶持。利用干部駐村工作制度，保障每個(gè)貧困村都有駐村幫扶工作隊(duì)，每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人。中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平指出，“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。各地都要在扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法、出實(shí)招、見真效。要堅(jiān)持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對(duì)癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之?！?/p>

精準(zhǔn)扶貧意味著中國(guó)扶貧戰(zhàn)略的深刻變化，對(duì)進(jìn)一步保障生存權(quán)和發(fā)展權(quán)有重要意義。這一戰(zhàn)略解決了長(zhǎng)期困擾扶貧工作順利進(jìn)行的貧困人口識(shí)別問題，增強(qiáng)了扶貧工作的針對(duì)性；改變了簡(jiǎn)單劃一的幫扶方式，根據(jù)貧困對(duì)象的具體情況和特殊的致貧原因，為每個(gè)貧困戶和貧困村制定不同的脫貧方案，投入不同的資源。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧還要求對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象有進(jìn)有出。

脫貧攻堅(jiān)消除中國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困

2015年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標(biāo)，要求“采取超常規(guī)舉措，拿出過(guò)硬辦法，舉全黨全社會(huì)之力，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)?！?/p>

根據(jù)2014年底7000萬(wàn)貧困人口的不同情況，中國(guó)政府制定了有針對(duì)性的脫貧方案。首先，對(duì)于有勞動(dòng)能力和生產(chǎn)技能的貧困人口，主要通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)脫貧。政府支持貧困群眾因地制宜地發(fā)展各種特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)他們走上經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)、自主脫貧致富的可持續(xù)發(fā)展道路。其次，對(duì)于自然條件惡劣、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、不具備生產(chǎn)生活條件的地區(qū)的貧困人口，由政府出資遷移到生產(chǎn)生活條件比較好的地方，實(shí)現(xiàn)易地搬遷脫貧。再次，對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困人口，尤其是年輕貧困人口，通過(guò)提高他們的教育水平，通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能提升，幫助他們?cè)诘诙偷谌a(chǎn)業(yè)找到工作崗位，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧。最后，對(duì)失去勞動(dòng)能力、無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的貧困人口，通過(guò)把他們?nèi)考{入農(nóng)村最低生活保障制度的辦法來(lái)脫貧。

2020年脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以后，中國(guó)將全面消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象，貧困地區(qū)農(nóng)村居民也將逐漸走向小康。這是中國(guó)人權(quán)事業(yè)的重大階段性成就。但是，這并不意味著扶貧任務(wù)的結(jié)束。由于中國(guó)還存在相當(dāng)大的收入差距、地區(qū)差距以及城鄉(xiāng)差距，相對(duì)貧困問題仍然會(huì)長(zhǎng)期存在。2020年之后，中國(guó)政府扶貧的重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困問題。

中國(guó)政府全面主導(dǎo)農(nóng)村扶貧開發(fā)

中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的一大特點(diǎn)是政府全面主導(dǎo)。政府的積極作為是中國(guó)減貧行動(dòng)成效顯著的主要原因。中國(guó)政府是扶貧開發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)者、規(guī)劃者和實(shí)施者，在扶貧開發(fā)中起著核心作用。

第一，政府統(tǒng)籌制訂扶貧規(guī)劃。實(shí)現(xiàn)共同富裕是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。從上個(gè)世紀(jì)80年代開始，中國(guó)就將減緩農(nóng)村貧困納入國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略之中。1986 年制訂的國(guó)民經(jīng)濟(jì)“七五”發(fā)展計(jì)劃（1986-1990），專門編列了“老、少、邊、窮（即革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)）”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一章，要求這些地區(qū)因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，國(guó)家對(duì)老、少、邊、窮地區(qū)在資金方面實(shí)行扶持政策。此后，每個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃都把扶貧作為重要內(nèi)容。同時(shí)，政府還制訂專門的扶貧計(jì)劃，如1994年的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》、2001年的《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》、1996年的《1996-2000年全國(guó)科技扶貧規(guī)劃綱要》、2005年的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2005-2010年）》和2011年的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》等。

第二，建立扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。1986年5月，國(guó)務(wù)院決定成立貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，任務(wù)是“組織調(diào)查研究；擬定貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的方針、政策和規(guī)劃；協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)中的重要問題；督促、檢查和總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)”。1993年12月改稱國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。該領(lǐng)導(dǎo)小組及下屬辦公室，從中央政府層級(jí)負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市和地（市）、縣級(jí)政府也都成立了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了扶貧辦公室，在鄉(xiāng)政府中設(shè)置了扶貧專干，負(fù)責(zé)本地的扶貧開發(fā)工作。

第三，政府投入巨額資金進(jìn)行扶貧開發(fā)。30多年來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)，政府安排的專項(xiàng)扶貧投入不斷增加。1980-2000年的20年間，中央政府的扶貧投入總計(jì)1680多億元人民幣；到了2001-2010年，僅10年時(shí)間中央共投入財(cái)政扶貧資金就達(dá)到1440億元（含以工代賑資金），并通過(guò)財(cái)政貼息引導(dǎo)了近千億元扶貧貸款投入；“十二五”期間，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金從每年272億元增長(zhǎng)到467.45億元；2015年中央預(yù)算內(nèi)投資在貧困地區(qū)的投入超過(guò)1500億元，約占全年中央預(yù)算內(nèi)投資總規(guī)模的1/3。

“十三五”時(shí)期中國(guó)政府的扶貧投入還將進(jìn)一步增加。中國(guó)政府決定為脫貧攻堅(jiān)提供充足財(cái)政支持，根據(jù)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)確定政府扶貧投入規(guī)模，務(wù)必保證脫貧攻堅(jiān)需要。中央財(cái)政繼續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模的較大幅度增長(zhǎng)，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。