高見

[摘 要]過去二十多年，中國城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成就，同時也產(chǎn)生了城市交通擁堵、環(huán)境惡化、房價過快上漲、農(nóng)民工難以市民化等問題，文章從馬克思城鄉(xiāng)關系理論入手，分析問題產(chǎn)生的根源，引入包容性城鎮(zhèn)化的概念，并構建出其理論框架?；诎菪猿擎?zhèn)化的思路，從戶籍制度改革、土地制度改革、綠色發(fā)展、投融資模式等方面構建解決城市化問題的政策框架。包容性城市化應成為“十三五”及今后一段時間經(jīng)濟社會發(fā)展的主線，是解決各種問題的關鍵。

[關鍵詞]包容性城市化；馬克思主義城鄉(xiāng)關系理論；發(fā)展模式改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.125

1 引 言

過去二十多年，中國經(jīng)歷了全世界規(guī)模最大、速度最快的城市化進程。2011年城市化水平首次超過50%，中國開始進入城市占主導的“城市型社會”，至2015年中國城市化水平已達到56.1%。中國的經(jīng)濟發(fā)展和城市化取得了舉世矚目的成就，城市收入和生活水平大幅提升。

取得成績的同時，城市化也帶來了諸多尖銳的問題，如農(nóng)民工市民化問題、城市交通擁堵問題、環(huán)境污染問題、住房問題等。放在人類社會發(fā)展的大歷史中，這些問題的本質是什么，根源在哪里，中國未來城鎮(zhèn)化之路又該如何走？本文從馬克思主義的視角進行深入分析，尋找問題的根源，提出解決問題的政策框架。

2 中國城市化存在的主要問題

2.1 農(nóng)民工市民化問題

據(jù)人口普查，2010年非正式遷移人口可能達2.61億人，還不包括區(qū)域內部的人口遷移。本地遷移人口接近9000萬，因此，2010年來自農(nóng)村的總流動人口達2.75億人，這些人口長期生活在城市，卻沒有城市戶籍，結果是戶籍人口城市化率大大低于常住人口城市化率，也被稱之為“半城市化”問題。

在中國農(nóng)民工是一個非常特殊的群體，他們背井離鄉(xiāng)，走向城市，在城市發(fā)展的過程中，發(fā)揮了巨大的不可替代的作用。中國經(jīng)濟發(fā)展所謂的人口紅利，主要就是來自于農(nóng)民工低工資水平下近乎無限的供給。但在城市化進程中，受戶籍制度和社會保障制度的限制，農(nóng)民工群體面臨著住房、就業(yè)、子女教育、社會保障等多方面的障礙，農(nóng)民工沒有真正成為市民，而成為游離在城市的“邊緣人”，得不到公平的對待，沒有共享城市發(fā)展的成果。

2.2 城市交通擁堵問題

盡管城市化帶來了諸多益處，但也帶來了高成本，尤其是特大城市產(chǎn)生一系列的城市病，交通堵塞問題尤為嚴重。北京和上海的上下班通勤時間分別為79分鐘和69分鐘，遠高于經(jīng)合組織平均少于40分鐘的通勤時間，也高于韓國（韓國是OECD國家中通勤時間最多的）。小汽車過快增長和公共交通滯后是特大城市交通擁堵的主要原因。

公共交通建設嚴重滯后于城市化。國家很早提出公交優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，但在實踐中公共交通設施投資不足，發(fā)展滯后，尤其是軌道交通遠低于國外城市發(fā)展水平，這也充分證明了我國城市化質量較低。全國十大城市中，每平方公里軌道密度僅達到國外主要城市地區(qū)的四分之一。

2.3 環(huán)境污染問題

快速的城鎮(zhèn)化導致了能源需求的不斷上升，中國正面臨著一系列的環(huán)境挑戰(zhàn)。政府采取了強有力的措施，在某些領域已初見成效，但空氣污染和水污染程度依然嚴重。水資源短缺讓水污染的形勢更加嚴峻，長江以北城市多數(shù)存在水資源短缺和水污染問題，很多河流湖泊污染嚴重。同時，對化石燃料的依賴和不斷上升的能源需求也給控制空氣污染帶來很大的難題，近幾年冬天，華北大面積的霧霾天氣頻發(fā)，治理難度極大。這些環(huán)境問題嚴重威脅著人們的身體健康，降低了人民的福祉，而且貧困人口往往受到更顯著的影響。環(huán)境惡化帶來了巨大的經(jīng)濟損失和廣泛的社會影響，癌癥村等各類社會問題在局部地區(qū)頻發(fā)。

2.4 住房問題

收入增長和城市人口增長推動住房需求增長，需求增長過快致使房價過快上漲。收入的增加刺激了人們對住房的額外需求，而城市人口增長也對住房需求起到了助推作用。在縣級市，人口增長并不是土地需求增加的主要刺激因素，主要因素為建筑密度下降和人均住房面積的增加。2000年至2010年，515個城市中增加的建設用地面積僅占總耕地面積的1%，從而使得總建成區(qū)面積占到總耕地面積的2.5%，建成區(qū)面積的平均直徑從9公里擴展至12公里。城市化與改善性住房需求刺激了住房投資。原有城市人口的改善性需求、新城市人口的住房需求加上投資需求，共同推動中國房價的過快上漲。

3 中國城市化問題的馬克思主義解讀

3.1 馬克思主義城鄉(xiāng)關系理論

馬克思認為城市是生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)物，是生產(chǎn)力存在的空間形態(tài)，并從城鄉(xiāng)關系的矛盾運動中揭示歷史發(fā)展的客觀規(guī)律，奠定了馬克思主義城鄉(xiāng)關系理論。馬克思認為，古代的城市化是“城市鄉(xiāng)村化”，在城鄉(xiāng)關系中，鄉(xiāng)村占據(jù)主導地位，城市是鄉(xiāng)村的延伸，城市是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的空間存在。而資本主義的城市化是“鄉(xiāng)村城市化”，在城鄉(xiāng)關系中，城市占據(jù)主導地位，鄉(xiāng)村服從于城市，農(nóng)業(yè)只是大工業(yè)生產(chǎn)中的一個部門，鄉(xiāng)村是資本主義大生產(chǎn)的延伸。城市和鄉(xiāng)村的相對地位和相互關系要根據(jù)整個社會主導生產(chǎn)方式來確定，這是馬克思城鄉(xiāng)關系理論的深層次理論依據(jù)。

隨著中國經(jīng)濟逐漸由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)時代過渡到工業(yè)時代，工業(yè)化大生產(chǎn)成為全社會的主導生產(chǎn)方式，由此決定了工業(yè)在產(chǎn)業(yè)體系中占有主導地位，在空間上表現(xiàn)為城市在城鄉(xiāng)關系中占據(jù)主導地位，鄉(xiāng)村圍繞城市而存在。這樣就不難理解中國的快速城市化過程，大量農(nóng)民工從農(nóng)村走向城市是社會生產(chǎn)方式?jīng)Q定的必然結果。這樣也就不難理解，農(nóng)民工在城市化過程中面臨的障礙和難度，這是城市主導地位帶來的負面影響，是歷史性的。

3.2 空間資本化

馬克思主義認為，商品是使用價值與價值的對立統(tǒng)一，使用價值是商品的自然屬性，價值是商品的社會屬性，此為商品的二重性，這是馬克思主義剖析資本主義生產(chǎn)關系的起點和切入點。在自然經(jīng)濟體系下，生產(chǎn)的主要目的是創(chuàng)造使用價值，使?jié)M足人的物質需求。而在資本主義社會，雖然生產(chǎn)使用價值和價值的過程是對立統(tǒng)一的，但生產(chǎn)的主要目的是追求價值和剩余價值，這是資本的本性決定的。資本主義生產(chǎn)過程，就是追逐剩余價值的過程，就是不斷追求資本增值的過程，這是資本主義生產(chǎn)方式的內在邏輯，也稱之為“資本邏輯”。在資本邏輯下，社會生產(chǎn)無限擴大與社會有效需求不足并存，這是資本邏輯的悖論，也是資本主義經(jīng)濟危機產(chǎn)生的根源。

自然經(jīng)濟時代，城市主要提供空間的使用價值，而在資本主義經(jīng)濟時代，空間（城市）作為一種重要的資源，逐漸被納入到資本主義的生產(chǎn)體系之內，城市的目標變成了提供空間的價值。資本邏輯不僅是生產(chǎn)的邏輯，城市作為一種空間產(chǎn)品，也逐漸納入資本的邏輯體系，空間實現(xiàn)了資本化。城市化現(xiàn)象和規(guī)律，也就與資本的邏輯聯(lián)系在了一起。因此，城鎮(zhèn)化現(xiàn)象及其所引發(fā)的社會問題，都可以納入資本主義發(fā)展過程進行剖析。資本邏輯和利益博弈主導著城鎮(zhèn)化進程，與資本邏輯相伴生的資本過度積累引發(fā)一系列城鎮(zhèn)化危機。

國家管控并引導著資本流動和空間政策，地方政府直接參與空間生產(chǎn)，按照效率和增值的原則生產(chǎn)建成環(huán)境。在工業(yè)生產(chǎn)和空間生產(chǎn)的地方競爭模式下，地方盡可能地縮小人口和土地城鎮(zhèn)化的成本、擴大土地財政規(guī)模。農(nóng)村依附于以城市為中心的資本循環(huán)過程，成為了源源不斷地供應土地和勞動力資源的“倉庫”。

空間生產(chǎn)一味服從于資本積累，則忽視了社會的公平和正義，特別是容易造成社會貧富差距和城鄉(xiāng)差距，這種資本城鎮(zhèn)化道路顯然不可持續(xù)。毋庸諱言，資本邏輯下中國的快速城鎮(zhèn)化已經(jīng)帶來了前所未有的問題。農(nóng)民工市民化、基礎設施投資不足、環(huán)境污染問題等，就可以理解為空間資本化過程中壓縮和降低成本的一種行為邏輯。房地產(chǎn)泡沫化，就可以理解為空間資本化過程中過度追求資本升值的一種行為邏輯。這些問題集中涌現(xiàn)且相互關聯(lián)，日益威脅人民的安居樂業(yè)和城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

4 走包容性城市化之路

包容性城市化的概念源于包容性增長。所謂包容性增長就是通過保持適度的經(jīng)濟增長速度，讓更多的人共享經(jīng)濟增長的成果，在社會公平、機會均等的前提下追求經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，其最大的特征就是經(jīng)濟增長的目的向提高人的生活質量、促進人的思想自由發(fā)展回歸，是一種真正的科學發(fā)展和以人為本的新發(fā)展模式。而城市作為城鄉(xiāng)空間的主導力量，作為現(xiàn)階段生產(chǎn)力的空間表現(xiàn)形式，作為多元要素高度集聚的人類居住單元，更應該體現(xiàn)最大的包容性。

包容性城市化是基于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在的問題而提出的概念，應該具有開放、公平、多樣、協(xié)調四個基本特征。

開放是指城市應該是一個開放的系統(tǒng)，對外積極參與全球分工與協(xié)作，成為世界城市體系和產(chǎn)業(yè)分工體系的節(jié)點，對內積極發(fā)揮城市的輻射帶動作用，帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和人民福利的提升。開放的另一層內涵是城市對外來資本、外來人才等生產(chǎn)要素高度開放，為城市經(jīng)濟社會發(fā)展源源不斷地注入新的活力。

公平是指城市發(fā)展體現(xiàn)以人為本，讓不同群體在發(fā)展機會、收入分配、公共服務、發(fā)展權利等方面實現(xiàn)相對的公平。機會均等是現(xiàn)代化城市的魅力所在，是城市發(fā)展的內在要求?？臻g生產(chǎn)應當上升為一種國家戰(zhàn)略層面的“空間實踐”，服務于社會的公平正義。

多樣是指功能多樣、產(chǎn)業(yè)多樣和文化多樣，既要有高端高科技的戰(zhàn)略新型產(chǎn)業(yè)，也要有基本的社會服務業(yè)，特別是要有由大量移民構成的文化上的多樣性，這是城市真正持續(xù)發(fā)展的不竭動力。用城市經(jīng)濟學的概念，就是城市既要有基本職能，又要有非基本職能，過于強調任何一方都是不科學的，都是短視的。

協(xié)調是指城鄉(xiāng)協(xié)調、城郊協(xié)調、新舊協(xié)調、人與自然協(xié)調，城市多方力量和空間形態(tài)保持適度平衡，而不是處于顯著而極端的失衡狀態(tài)。在城鄉(xiāng)關系中，城市雖然占據(jù)主導地位，但城鄉(xiāng)存在合理的分工，而不是單純的依附關系，在分工合作中，城鄉(xiāng)實現(xiàn)互動發(fā)展、協(xié)調發(fā)展和一體化發(fā)展。

包容性城市化是以人為本的城市化，是城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的城市化，是人與自然協(xié)調發(fā)展的城市化。包容性城市化概念是對馬克思主義城鄉(xiāng)分工理論的繼承和發(fā)揚，是馬克思主義城鎮(zhèn)化實踐的方向，是降低資本主義城鎮(zhèn)化帶來的經(jīng)濟社會風險的重要手段，是我國今后一段時期城鎮(zhèn)化方針政策的重要內容。拉美國家陷入中等收入陷阱與東亞快速跨越中等收入陷阱，最重要的差別就在于拉美沒有實現(xiàn)包容性城市化和包容性增長，收入差距懸殊，造成了大量的貧民窟，這應該引起中國足夠的警醒。

5 基于包容性城市化的政策建議

5.1 改革戶籍制度，推動公共服務均等化

戶籍制度改革十分復雜，因為戶籍性質不僅決定了個人在城市的權利，也決定了其在原籍的權利變化。農(nóng)轉非意味著放棄原籍的土地使用權。特大城市和大城市對戶口遷移設定了較高的門檻，而中小城市則相對寬松。來自農(nóng)村的外來人員越來越希望留在大城市，但只有少數(shù)人愿意將他們的農(nóng)村戶口改為城市戶口。因為，放棄農(nóng)村戶口意味著放棄喪失所有享受的土地權利。外出務工更多的是被當作增加家庭收入的一種方式，而并不是一項長期的決定。另外，即使放棄土地權利的代價不高，外來人口也很難滿足當?shù)貞艨谒枰臈l件。戶籍制度改革面臨的一項基本困難是農(nóng)村戶口所享有的土地權利和宅基地權利。大多數(shù)城市外來人員將此項土地權利視為城市務工收入不確定性的有效保障。此外，大多數(shù)外來人員并不追求在一個地區(qū)長期定居，如果就業(yè)前景變化，他們就會遷居至其他地區(qū)務工。

未來戶籍制度改革的方向將是降低城市戶口的價值，逐漸取消城市公共服務與戶籍之間的關聯(lián)性。改革戶籍制度，逐步取消城鄉(xiāng)戶籍的分割和限制，設施居住證制度，推動公共服務均等化，特別是醫(yī)療、社保、子女入學、保障性住房等，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，引導農(nóng)民工真正融入城市階層。

5.2 改革土地制度，農(nóng)村建設用地入市

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進程中，建設用地成為稀缺資源，建設用地指標特別是農(nóng)用地轉變?yōu)榻ㄔO用地的指標被嚴格限制，并通過指標配額在不同層級政府進行分配。這樣政府牢牢控制住了土地的一級市場，并通過土地的開發(fā)獲得巨量的土地增值收益，也是政府預算外財政收入的主要來源。在城市建設中，政府也成為了利益的主體，為追求更高的收益，基礎設施投資不足，由此帶來的公共服務供給不足，也就成了資本邏輯的必然結果。

未來土地制度改革的方向是讓人民均等地享受土地增值收益。具體措施為：對于不同規(guī)模的城市，政府政策應保持中立；建設用地指標配額應該取消，取而代之的是一個地方?jīng)Q定的總體規(guī)劃，由地方?jīng)Q定建設用地的規(guī)模；在用途管制的前提下，允許農(nóng)村建設用地入市，讓農(nóng)民享受更多的土地開發(fā)溢價；農(nóng)民對土地的使用權范圍擴大，即允許出售、租賃、抵押并可以延至70年。

5.3 改變發(fā)展模式，走綠色發(fā)展之路

走綠色發(fā)展之路是包容性城市化的內在要求，是今后一段時間我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然之路，轉向環(huán)保型的消費方式與生產(chǎn)方式是綠色發(fā)展之路的重點內容。具體政策建議如下。

資源價格體制改革。提高燃油附加稅，完全放開燃油市場，由市場定價，鼓勵能源節(jié)約。推動煤炭價格和天然氣價格全面市場化。從供給端入手，放開電價，逐步取消對部分行業(yè)的偏袒性定價和歧視性定價。提高終端用戶的自來水價格，更好地凸顯水資源的稀缺性，引導和鼓勵節(jié)約用水。

建立環(huán)境稅體制。提高污染費，逐步向環(huán)境稅體制轉型。實施總量控制，有效實施排放交易體系試點。推動碳定價體系，實施碳排放稅，逐漸降低碳排放。同時，進一步提高機動車排放和燃油質量標準。

環(huán)境目標控制。建立更廣泛的環(huán)境目標，強化執(zhí)行，把環(huán)境目標納入考核體制，讓地方政府對環(huán)境負責。改進全國的環(huán)境數(shù)據(jù)收集，實施PM2.5數(shù)據(jù)發(fā)布城市全覆蓋，發(fā)布CO2和其他溫室氣體等所有主要污染物的信息。

5.4 推動PPP模式，創(chuàng)新投資機制

創(chuàng)新城市基礎設施和公共服務設施的投融資體制，大力推廣PPP模式，引導民營資本參與投資建設，公私合作，構建伙伴關系，實現(xiàn)利益共享和風險共擔，有效緩解基礎設施投資不足的困境。在軌道交通建設、水務建設、垃圾處理、環(huán)境治理、綜合管廊等領域重點實施PPP模式。

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