崔燕 司玉蕾

摘要：新公共管理是一種有別于傳統(tǒng)公共行政的管理模式，該模式強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制原理和商業(yè)企業(yè)管理技術(shù)之間的關(guān)系，以及由此給行政管理帶來(lái)的影響。新公共管理的原則是追求建立一種新的公共管理體制，促使政府高效、低成本地運(yùn)行，提高公共服務(wù)質(zhì)量，從管理效果來(lái)看是一種超越，本文從新公共管理視角對(duì)土地管理的影響進(jìn)行了論述，并得出幾點(diǎn)結(jié)論，結(jié)論僅供參考。

關(guān)鍵詞：新公共管理；市場(chǎng)機(jī)制；服務(wù)質(zhì)量

一、新公共管理概念

（一）價(jià)值取向

新公共管理理論根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府重視的不是管理中嚴(yán)格的程序、過(guò)程、規(guī)章制度等的投入，而是管理活動(dòng)的產(chǎn)出與效績(jī)，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率與質(zhì)量，能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理理論主張?jiān)谡芾碇匈Y源配置應(yīng)與管理人員的業(yè)績(jī)和效果相聯(lián)系；在酬金上。強(qiáng)調(diào)按業(yè)績(jī)而不是按傳統(tǒng)的任務(wù)來(lái)付酬；在對(duì)財(cái)力和物力的控制上，強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入多少來(lái)?yè)芸畹念A(yù)算制度，最終體現(xiàn)對(duì)管理效益的關(guān)注。

（二）對(duì)控制的重視程度

在這方面，最顯著的變化是用績(jī)效和計(jì)劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度。計(jì)劃預(yù)算是根據(jù)機(jī)構(gòu)特定項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行資金分配，而且員工也變成了計(jì)劃預(yù)算的一部分。同時(shí)，戰(zhàn)略管理受到政府重視。這就意味著要明確組織使命，并對(duì)其能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有所預(yù)期，還要了解組織與環(huán)境相適應(yīng)的程度，組織在該環(huán)境中的優(yōu)勢(shì)與不足，以及環(huán)境帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

（三）對(duì)顧客的重視

對(duì)政府機(jī)關(guān)而言，顧客是指受公共政策和公共管理行為影響的人，他們對(duì)公共管理的滿意與否，決定政府的品質(zhì)與命運(yùn)。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)顧客的應(yīng)答性，由此，一個(gè)政府官員相應(yīng)地應(yīng)成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，社會(huì)公眾則是因向政府納稅而享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”。政府要以服務(wù)對(duì)象為顧客，把顧客當(dāng)作上帝，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客之需要或市場(chǎng)的需要來(lái)導(dǎo)向。不是由政府管理人員選擇提供者，而是政府管理人員讓公民選擇提供者，給公民以更多的選擇權(quán)，讓公民有更多的機(jī)會(huì)來(lái)評(píng)價(jià)政府工作效果，從而促進(jìn)政府改善工作，提高其服務(wù)質(zhì)量。

（四）專業(yè)化管理

公共管理人員不應(yīng)是聽(tīng)命于他人的行政官員，而應(yīng)成為管理者。在政府之中，管理型而不是專家型的人員應(yīng)越來(lái)越多地?fù)?dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)樵谛鹿补芾碚哐劾铮芾硎且豁?xiàng)需要技能的職能，而非其他專家可“一學(xué)就會(huì)”的事情。重要的并不是政府人員對(duì)某種技能的掌握，而是一種管理、創(chuàng)新、總攬全局的能力，實(shí)現(xiàn)管理的專業(yè)化目標(biāo)。如，美國(guó)高級(jí)行政職務(wù)（SES）制度的目的就是發(fā)展一批可隨時(shí)在不同職位和部門之間進(jìn)行流動(dòng)的高級(jí)管理人才。

二、我國(guó)土地管理現(xiàn)狀

（一）土地價(jià)值取向和效益化原則

我國(guó)現(xiàn)行的土地制度的價(jià)值導(dǎo)向往往不是出于土地的資源最優(yōu)化效益的考慮，而是由各個(gè)不同的利益主體之間的博奔形成的，且不論其隱含的種種可能誘發(fā)的矛盾，這種博弈最直接的后果就是土地資源的利用率低下和嚴(yán)重的浪費(fèi)。究其原因，主要是由于中央與地方對(duì)土地效益最大化的理解不同，造成兩者的行為存在沖突性。我國(guó)法律規(guī)定，城市土地歸國(guó)家所有，但是地方政府實(shí)際控制了本轄區(qū)內(nèi)的土地。這勢(shì)必引起土地所有權(quán)和控制權(quán)的分離，從而產(chǎn)生委托代理問(wèn)題。在許多情況下，委托人和代理人的目標(biāo)并不是完全一致的，如在分塊的土地管理體制下。作為委托人的中央政府期望土地資源能夠得到有效利用，而作為代理^的地方政府，主要目的可能是追求本屆政府任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)、財(cái)政收入的快速增加和城市形象的迅速改變。兩者目標(biāo)的差異性導(dǎo)致地方政府可能損害中央政府的利益。委托代理鏈條越長(zhǎng)，土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系越模糊，代理^的這種動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)烈，導(dǎo)致中央為激勵(lì)地方政府提高土地利用率、加強(qiáng)對(duì)土地的管理而安排的土地收益分配制度。效果非常有限。

如果效益至上原則在我國(guó)現(xiàn)行的整個(gè)土地行政管理制度安排的框架下，能形成對(duì)土地資源效益價(jià)值的統(tǒng)一認(rèn)同，就是對(duì)我國(guó)土地行政管理的最大效益化。這種對(duì)土地資源效益價(jià)值的認(rèn)同，應(yīng)該不僅僅停留在當(dāng)前各地方政府只重視土地出讓的經(jīng)濟(jì)效益的層面上，還應(yīng)該將中央政府對(duì)土地的社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值的考慮體現(xiàn)出來(lái)。這種效益價(jià)值觀的建立和施行，才是土地行政管理最終的目標(biāo)。

（二）市場(chǎng)元素在管理中的應(yīng)用情況

我國(guó)許多土地問(wèn)題的產(chǎn)生，都是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的土地行政理念中，始終保持著一種政府本位的觀念。政府享有對(duì)土地的一切權(quán)力，并且這種權(quán)力缺乏監(jiān)督與制約。而土地的配置本身會(huì)在發(fā)展中遵循市場(chǎng)規(guī)律，違背這一規(guī)律，必然會(huì)產(chǎn)生大量制度失靈的現(xiàn)象。新公共管理強(qiáng)調(diào)把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引入政府管理中，這一點(diǎn)正與土地行政的需要相契合。比如，在城市建設(shè)用地的征地過(guò)程中，一方面，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對(duì)土地的用途沒(méi)有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，更沒(méi)有市場(chǎng)交易的平等主體權(quán)，使其在土地的使用中往往處于被侵害的地位，而這也正是被征地農(nóng)民的利益無(wú)法得到保護(hù)的根本原因。在這種土地市場(chǎng)化不充分的狀況下，農(nóng)地非農(nóng)化是通過(guò)“征地”完成的，一個(gè)“征”字，充分表現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特色，意味著“指令”，意味著“國(guó)家權(quán)力”。所以“市場(chǎng)價(jià)不如市長(zhǎng)價(jià)”，開(kāi)發(fā)商可以低價(jià)買進(jìn)、高價(jià)賣出，這是“權(quán)”“錢”得以勾結(jié)的基礎(chǔ)，因此產(chǎn)生腐敗、分配不公等眾多土地利益糾紛問(wèn)題。這種政府單方主導(dǎo)的土地管理模式，使政府擁有輕易的征地權(quán)，征地獲得的好處大于違規(guī)可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

土地缺乏市場(chǎng)因素的介入，已成為現(xiàn)今土地行政改革中的一個(gè)關(guān)鍵性拐點(diǎn)，一旦把這個(gè)問(wèn)題解決好了，就會(huì)向良性循環(huán)發(fā)展。城市土地管理制度的重新設(shè)計(jì)應(yīng)該明確。政府的角色是市場(chǎng)的監(jiān)管者，而不是市場(chǎng)直接的參與主體。這就要求政府退出對(duì)土地的直接經(jīng)營(yíng)，而將此責(zé)任交由具有企業(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

（三）土地行政評(píng)價(jià)

我國(guó)對(duì)地方政府官員的評(píng)價(jià)主要以地方完成的總產(chǎn)值和GDP等為指標(biāo)，這一指標(biāo)要依靠企業(yè)稅收才能實(shí)現(xiàn)，因此，以損害土地所有者收益為成本，換取城市經(jīng)濟(jì)總量的高速增長(zhǎng)，成為地方政府的選擇。在新公共管理的啟發(fā)下，政府應(yīng)改善地方政府官員的考評(píng)制度，以“顧客”滿意為標(biāo)準(zhǔn)。政府官員的考評(píng)指標(biāo)不能單純靠這些硬性指標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)納入一些軟性的標(biāo)準(zhǔn)?？梢约尤雽?duì)土地的發(fā)展規(guī)劃是否符合可持續(xù)發(fā)展的要求；對(duì)土地管理不力的官員給予一定的懲處，而對(duì)土地管理過(guò)程中的違法行為依法給予嚴(yán)厲處罰，將土地管理績(jī)效納入其中；對(duì)土地的征購(gòu)是否滿足民意等。建立一套科學(xué)的政府官員考評(píng)指標(biāo)體系。除此之外，還需要對(duì)財(cái)稅制度進(jìn)行改革，如減少生產(chǎn)領(lǐng)域的稅收，代之以消費(fèi)稅和財(cái)產(chǎn)稅等，這一方面能夠降低政府低地價(jià)吸引企業(yè)定位的激勵(lì)，維護(hù)土地價(jià)格的公正性，另一方面也能夠加快政府職能的轉(zhuǎn)變。對(duì)政府官員考評(píng)制度的改革，能夠減少以犧牲土地?fù)Q取地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的誘因。

（四）提高管理人員的專業(yè)水平

堅(jiān)持對(duì)土地管理人員進(jìn)行理論知識(shí)和業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，有利于提高管理人員素質(zhì)，影響其行為與組織目標(biāo)協(xié)調(diào)一致。完善立法和制定土地管理工作程序，約束組織成員產(chǎn)生與組織目標(biāo)不—致的行為。引入政府管理人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公開(kāi)招聘，擇優(yōu)錄用人才，根據(jù)本人在土地管理目標(biāo)上的政績(jī)和業(yè)績(jī)來(lái)。