陳蜜

【摘 要】黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]自貿(mào)區(qū)是積極響應(yīng)和實(shí)踐這一理念的排頭兵。南沙自貿(mào)區(qū)的發(fā)展對(duì)政府來(lái)說(shuō)是一次提升自身治理水平的良機(jī)。

【關(guān)鍵詞】新公共管理；治理能力現(xiàn)代化；南沙自貿(mào)區(qū)

【Abstract】The third plenary session of 18 put forward that “constantly improving the level of governance and promote socialism with Chinese characteristics”[1] and it is put in to practice by Nansha Free Trade Area. It is a good opportunity to improve the capacity of governance for Nansha government.

【Key words】New public management； Governance capacity modernization； Nansha Free Trade Zone

1 從新公共管理到政府治理能力現(xiàn)代化

20世紀(jì)80年代后興起的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，是政府治理能力現(xiàn)代化的理論來(lái)源。新公共管理運(yùn)動(dòng)興起意味著公共部門的治理，尤其是政府的治理研究領(lǐng)域范式的轉(zhuǎn)變[2]。從新公共管理的研究范式特征中，可以找到提升政府治理能力現(xiàn)代化的一些思考。新公共管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的幾點(diǎn)精神包括：1）政府職能界定。政府需要清楚地知道自己的要做的是什么，需要對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)。主張權(quán)力下放，讓基層有更多的權(quán)力去進(jìn)行治理。2）以目標(biāo)導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估[1]。新公共管理注重結(jié)果和產(chǎn)出，而非過(guò)程和投入。無(wú)論是機(jī)構(gòu)還是個(gè)人，業(yè)績(jī)指標(biāo)都是評(píng)估其績(jī)效的主要工具。3）目標(biāo)管理和項(xiàng)目預(yù)算。這意味著政府部門需要首先確定自己的使命和目標(biāo)，在分析自己的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)項(xiàng)目預(yù)算做出資源分配決策，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。4）以顧客為導(dǎo)向提供給公共服務(wù)[3]。在傳統(tǒng)的公共管理理念下，公共物品的提供是政府提供什么，公民就用什么，完全忽略了公民的實(shí)際需求。而新公共管理將公民看作是顧客，通過(guò)市場(chǎng)的作用，讓公民參與社會(huì)治理，自由選擇需要的公共服務(wù)，并且就服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行滿意度測(cè)量和修正管理。5）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的變革。用小型的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)執(zhí)行和提供公共項(xiàng)目和公共服務(wù)。每個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)一個(gè)或幾個(gè)項(xiàng)目，只有少量的文職人員負(fù)責(zé)制定政策、計(jì)劃和協(xié)調(diào)[4]。這對(duì)于縮小機(jī)構(gòu)規(guī)模、提供優(yōu)質(zhì)和專業(yè)化的服務(wù)具有重要作用，同時(shí)也可以更好的解釋一項(xiàng)服務(wù)的提供，它并不是非政府機(jī)構(gòu)不可的。6）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府可以彌補(bǔ)市場(chǎng)的某些缺陷，但是反過(guò)來(lái)，市場(chǎng)也可以對(duì)政府產(chǎn)生影響，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制帶入公共部分，把公共部門與私人部門放在一個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境之中，有利于社會(huì)整體公共服務(wù)水平的提高。7）公共部門需要學(xué)習(xí)和借鑒私人部門的管理方式，新公共管理學(xué)派的最大特點(diǎn)在于，認(rèn)為公共部門與私人部門之間雖然存在差異，但這種差異并不是本質(zhì)性的，因此，適用于私人部門的管理方法，在公共部門同樣適用。來(lái)自私人部門管理實(shí)踐中的項(xiàng)目預(yù)算、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估、戰(zhàn)略管理、顧客至上、結(jié)果控制、合同雇傭、績(jī)效工資、人力資源開(kāi)發(fā)等措施，都在新公共管理運(yùn)動(dòng)中得到的運(yùn)用，并取得了較好的效果。8）政治行政二分的假設(shè)被打破，公共管理者與政治家的關(guān)系不再是指揮與服從的關(guān)系，公眾與公共管理者之間不在是被動(dòng)服從的關(guān)系。公共管理者將更多的參與到政策的制定之中，顧客之上理念也將公眾變成顧客，要求政府提供能更好回應(yīng)公共需要的服務(wù)。

新公共管理對(duì)我國(guó)政府治理能力現(xiàn)代化的借鑒在于：1）隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，政府需要不斷地進(jìn)行體制的創(chuàng)新，來(lái)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。2）政府人員的自我定位需要從“官僚”、“管理者”變成“服務(wù)者”。3）學(xué)習(xí)和建業(yè)企業(yè)管理方法，來(lái)提高政府部門的管理效率[5]。

從新公共管理的概念中演化出來(lái)的“治理”理念，它的最大特色在于既保留了新公共管理的思想精華，還加入了“多元治理主體”的概念。治理主體的多元化對(duì)也是治理理念的最大特色。政府治理現(xiàn)代化，關(guān)于治理的定義，全球治理委員會(huì)將之定義為：政府機(jī)關(guān)和個(gè)人共同對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理和對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行維護(hù)的總和，治理的目標(biāo)就是平衡不同利益主體的利益訴求，緩解社會(huì)矛盾。政府治理不同于政府管理，治理的最大特點(diǎn)就是治理主體的多元化，而不是單一的以政府為主體的。全面的、系統(tǒng)的治理對(duì)政府來(lái)說(shuō)是，實(shí)現(xiàn)起來(lái)非常困難，因?yàn)闋可娴椒椒矫婷娴睦娣峙洹?/p>

2 南沙自貿(mào)區(qū)的現(xiàn)狀分析

2015年4月21日李克強(qiáng)總理來(lái)到南沙，參加南沙自貿(mào)區(qū)掛牌儀式。這是繼2013年9月29日上海自貿(mào)區(qū)掛牌后，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革的進(jìn)一步深化，與南沙自貿(mào)區(qū)同時(shí)設(shè)立的還有深圳蛇口、珠海橫琴自貿(mào)區(qū)。

根據(jù)新公共管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的精神，南沙自貿(mào)區(qū)的發(fā)展首先需要做的就是分析自身優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，確定好發(fā)展的目標(biāo)和愿景，通過(guò)有效的制度安排和資源配置來(lái)，利用環(huán)境的和政策，達(dá)到目標(biāo)的過(guò)程。

南沙自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勢(shì)：

改革和開(kāi)放的先行優(yōu)勢(shì)。自貿(mào)區(qū)的建立使南沙享受了先一步的開(kāi)放和改革優(yōu)勢(shì)。雖然沒(méi)有規(guī)律可循，但是這是也不會(huì)受到過(guò)多的規(guī)則約束。在機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的情況下，重要領(lǐng)域的改革如行政審批制度、商事登記制度、投融資開(kāi)發(fā)、社會(huì)管理制度等，都是大有可為的。

對(duì)外開(kāi)放的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)。南沙的定位是粵港澳合作平臺(tái)，是金融對(duì)外合作開(kāi)放的平臺(tái)，是政府治理能力現(xiàn)代化的試驗(yàn)平臺(tái)。這幾個(gè)重大平臺(tái)的建設(shè)是貫穿南沙發(fā)展的主線，發(fā)展成功與否的標(biāo)志。

服務(wù)東西兩岸的區(qū)位新優(yōu)勢(shì)，提升城市聚集輻射能力。目前南沙有兩塊，一是明珠灣起步區(qū)；而是蕉門河城市中心區(qū)。隨著這兩大板塊的建設(shè)和投入使用，整個(gè)城市的公共服務(wù)能力將得到提升，有利于發(fā)揮城市的聚集和輻射能力。

建設(shè)功能性、樞紐型交通基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化與周邊城市群的連接，提升區(qū)域綜合服務(wù)功能。由于中心城區(qū)離珠江出?？谳^遠(yuǎn)，廣州對(duì)珠江口地帶的經(jīng)濟(jì)輻射能力相對(duì)不足，南沙獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，讓它成為了“廣州未來(lái)”珠三角核心城市。對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行重點(diǎn)把控、提高城市承載能力。以世界先進(jìn)水平的綜合服務(wù)樞紐作為要求，建設(shè)和完善重大交通、市政、信息基礎(chǔ)設(shè)施。

引領(lǐng)珠江三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)。引進(jìn)一批優(yōu)質(zhì)高端產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群。明確南沙的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。需要優(yōu)化招商機(jī)制，拓寬招商渠道，重點(diǎn)針對(duì)世界500強(qiáng)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈招商[6]。

通過(guò)利用國(guó)家戰(zhàn)略新區(qū)政策優(yōu)勢(shì)、國(guó)家、省、市配套政策落地，來(lái)完善南沙各項(xiàng)扶持政策，通過(guò)政策聚集形成新區(qū)“政策洼地”優(yōu)勢(shì)。

與上海自貿(mào)區(qū)相比，南沙自貿(mào)區(qū)有自己的特點(diǎn)：

1）上海自貿(mào)區(qū)是面向世界的，而南沙自貿(mào)區(qū)的定位更多的是區(qū)域性的。建立粵港澳金融合作創(chuàng)新體制、粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，以及通過(guò)制度創(chuàng)新推動(dòng)粵港澳交易規(guī)則的對(duì)接。南沙處在粵港澳的核心區(qū)域。

2）南沙自貿(mào)區(qū)在21世紀(jì)海上絲綢之路的范圍內(nèi)，需要海上絲綢之路的沿線地區(qū)擴(kuò)大貿(mào)易往來(lái)。

3）南沙的交通配套等基礎(chǔ)設(shè)施與上海自貿(mào)區(qū)相比，需要完善的地方比較多。硬件設(shè)施南沙與上海相比，差距還是相當(dāng)大的。同時(shí)南沙基礎(chǔ)設(shè)施方面也沒(méi)有做好成為自貿(mào)區(qū)的準(zhǔn)備。

4）盡管上海自貿(mào)區(qū)的復(fù)制并不難，但是，上海的軟實(shí)力卻是南沙難以企及的。這不僅南沙復(fù)制會(huì)面臨到的問(wèn)題，將來(lái)進(jìn)行更進(jìn)一步的推廣和復(fù)制的時(shí)候，更多的地區(qū)也將面臨軟實(shí)力的考驗(yàn)。

5）南沙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足。上海自身發(fā)展的動(dòng)力非常強(qiáng)勁，而南沙最大的發(fā)展困境在于自身的發(fā)展十分欠缺，需要仰賴的外部發(fā)展推動(dòng)太大。通過(guò)對(duì)同期設(shè)立的其他兩個(gè)自貿(mào)區(qū)的房?jī)r(jià)進(jìn)行對(duì)比就能看出一些端倪，南沙目前的房?jī)r(jià)是蛇口和橫琴的4/1-3/1左右。另一方面，南沙自貿(mào)區(qū)主打的粵港澳的牌，香港對(duì)內(nèi)地發(fā)展的帶動(dòng)作用，筆者認(rèn)為需要持保留態(tài)度。從目前香港自身的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，一方面是其空心的實(shí)體制造業(yè)，另一方面是微弱的服務(wù)內(nèi)地的意愿，很難寄希望于香港對(duì)南沙的發(fā)展有多大的帶動(dòng)作用。當(dāng)然，香港以其自身的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和多年的發(fā)展積累，在國(guó)際規(guī)則的運(yùn)用和營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)方面，依然能夠給南沙的發(fā)展帶來(lái)一些借鑒。

在這樣的情況下，南沙的發(fā)展更多的職能依靠自己。從政府的角度來(lái)說(shuō)，需要做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，首先是公共服務(wù)的提供方面，其次是交通配套設(shè)施的建設(shè)方面。南沙的特殊區(qū)位因素，導(dǎo)致交通是制約其發(fā)展的一個(gè)重要因素。最后是政府對(duì)自身的規(guī)范，如何縮短自己的手，把更多的精力投入到應(yīng)該加強(qiáng)管理的領(lǐng)域中去。

6）南沙有廣闊的發(fā)展面積，南沙的定位是香港企業(yè)在廣東的落腳點(diǎn)之一，在前海、橫琴幾個(gè)自貿(mào)區(qū)中，南沙是唯一一個(gè)可以劃出可觀的土地面積與香港共同開(kāi)發(fā)，對(duì)于兩地的發(fā)展來(lái)說(shuō)，如果有一套切實(shí)可行的合作開(kāi)發(fā)方案，可以形成共贏的局面。

通過(guò)對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)不能搞“同質(zhì)化”[7]上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)不能完全復(fù)制，因地制宜，形成自己的特色是十分重要的，這也是今后進(jìn)行自貿(mào)區(qū)的擴(kuò)展和相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足，是制約其發(fā)展的關(guān)鍵。

南沙自貿(mào)區(qū)的概念出來(lái)以后，吸引了不少的公司前來(lái)，但絕大部分都是抱著“占坑”和“觀望”的態(tài)度，他們過(guò)來(lái)的目的很“樸素”，就是希望享受一些政策上的優(yōu)惠。甚至希望南沙自貿(mào)區(qū)能夠出臺(tái)大量的優(yōu)惠政策，就像當(dāng)年的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)一樣。當(dāng)然，從申請(qǐng)自貿(mào)區(qū)開(kāi)始，南沙的房?jī)r(jià)就一直被這個(gè)政策托著，直到自貿(mào)區(qū)政策的坐實(shí)，房?jī)r(jià)產(chǎn)生了一波上漲趨勢(shì)。

從企業(yè)的表現(xiàn)和房?jī)r(jià)的走勢(shì)來(lái)看，公眾對(duì)自貿(mào)區(qū)概念的理解并不是非常清晰，他們一直認(rèn)為既然是自貿(mào)區(qū)，就一定會(huì)有很多的“好處”，并且單純的認(rèn)為這種好處是來(lái)自政策方面的優(yōu)惠。

首先，需要糾正這種單一的認(rèn)識(shí)，自貿(mào)區(qū)應(yīng)該是建立一個(gè)由市場(chǎng)主導(dǎo)資源配置的一個(gè)區(qū)域，也就是我們?cè)诠俜轿募薪?jīng)常見(jiàn)到的：“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，“劃分政府與市場(chǎng)的邊界”。

其次，自貿(mào)區(qū)不等于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)和自貿(mào)區(qū)是不同時(shí)代的產(chǎn)物，他們具有不同的時(shí)代使命。經(jīng)濟(jì)特區(qū)是改革開(kāi)放初期成果，在改革開(kāi)放30多年后的今天，在改革進(jìn)入“深水區(qū)”的發(fā)展階段，在以“開(kāi)放促進(jìn)改革”的方針下，有了自貿(mào)區(qū)的嘗試。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，自貿(mào)區(qū)建設(shè)的難度之大，阻力之大是可想而知的。

最后，對(duì)于自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，更多的是對(duì)政府治理能力提出挑戰(zhàn)，如何能夠得體的退出市場(chǎng)，做好自己分內(nèi)之事是需要進(jìn)一步思考和探索的問(wèn)題，也是完成自貿(mào)區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要方面。

在政府治理能力現(xiàn)代化視角下，南沙區(qū)政府的治理路徑選擇，筆者認(rèn)為可以從兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行思考。一是根據(jù)“顧客服務(wù)”理念，將政府看做是服務(wù)提供者，政府之外的人員視為政府的“顧客”，為了更好的服務(wù)顧客，提供更加周到的服務(wù)，需要更多的關(guān)注服務(wù)對(duì)象的需求。

接受政府服務(wù)的“顧客”大致可以分為兩類[8]，一類是居民個(gè)體，另一類是企業(yè)。

在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，自貿(mào)區(qū)居民能享受到的便利包括：1）質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的進(jìn)口商品；2）平行進(jìn)口車價(jià)格更加優(yōu)惠；3）享受外資醫(yī)院提供的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)；4）出國(guó)旅游避免繁雜的簽證手續(xù)，可以“說(shuō)走就走”；5）更多的外企就職機(jī)會(huì)；6）創(chuàng)業(yè)門檻更低，更多優(yōu)惠政策的支持；7）休閑娛樂(lè)活動(dòng)將更加豐富多彩，可以欣賞到原汁原味的國(guó)外娛樂(lè)項(xiàng)目和文藝活動(dòng)；8）投資理財(cái)可選擇的范圍擴(kuò)大。

企業(yè)能夠享受到的便捷和支持包括：1）國(guó)際化、市場(chǎng)化、法制化的營(yíng)商環(huán)境；2）登記注冊(cè)享受“一站式”服務(wù)；3）企業(yè)所受限制減少，經(jīng)營(yíng)范圍擴(kuò)大，“法無(wú)禁止即可為”；4）網(wǎng)上政務(wù)辦理，幫助企業(yè)減少辦事成本和時(shí)間；5）享受低成本跨境融資服務(wù)；6）工業(yè)企業(yè)享受輻射帶動(dòng)作用，有利于產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。

鑒于“顧客”有以上的服務(wù)需求，政府就需要從中提取需求點(diǎn)，為“顧客”提供滿意的服務(wù)。有了“顧客”的需求，政府一方面要縷清自身的職能和限制，在可為的領(lǐng)域大有作為，在不可為的領(lǐng)域，華麗退出。另一方面，根據(jù)對(duì)世界銀行治理指標(biāo)的梳理和歸納，可以從中探求出一些提升政府治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇[9]。

從政府的角度來(lái)說(shuō)，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)的兩大重點(diǎn)就是，一方面對(duì)政府權(quán)力的限制，也就是“劃分好政府和市場(chǎng)的邊界”問(wèn)題，另一個(gè)方面是就地方政府而言，如何提供更好的公共服務(wù)。也就是建設(shè)服務(wù)型政府的問(wèn)題。服務(wù)型政府、現(xiàn)代政府的建設(shè)，要求地方政府必須加強(qiáng)公共服務(wù)能力建設(shè)，為社會(huì)公眾提供多樣優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品，以促進(jìn)社會(huì)的全面發(fā)展。政府的公共服務(wù)提供，就是利用政府在資源配置中的優(yōu)勢(shì)地位，進(jìn)行資源的再配置，這種新的資源泡泡紙方式的核心內(nèi)容所體現(xiàn)的就是從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。對(duì)于資源的配置和再配置，很大程度上是指政府的公共服務(wù)建設(shè)。

3 新公共管理對(duì)南沙自貿(mào)區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化的啟示

根據(jù)新公共管理運(yùn)動(dòng)的精神，以及在分析南沙自貿(mào)區(qū)在明確自身的優(yōu)缺點(diǎn)之后，提出南沙政府治理能力現(xiàn)代化的幾點(diǎn)建議：

1）以“顧客為導(dǎo)向”[10]，提高服務(wù)意識(shí)，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系。根據(jù)對(duì)顧客需求的分析，有針對(duì)性的提供滿足顧客需求的產(chǎn)品。根據(jù)上文的分析，具體可以從兩類“顧客”的需求入手。第一類是公民，從便捷人民生活，在吃、穿、住、用、行、工作、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面，提供服務(wù)。第二類是企業(yè)和各種組織，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，減少對(duì)企業(yè)發(fā)展的限制，對(duì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)要給于跟多的便捷和政策支持。

2）政府提供的公共物品的方式要多樣化，將更多的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)和企業(yè)。長(zhǎng)期的政府壟斷公共物品的提供，服務(wù)品質(zhì)和效率都不高，不能夠很好的滿足“顧客”的需求，由此造成的是巨大的資源浪費(fèi)。因此，梳理“顧客”的需求，將服務(wù)具體化、量化，通過(guò)市場(chǎng)化的方式，外包給社會(huì)和企業(yè)，不僅可以提升服務(wù)品質(zhì)和效率，也減少了對(duì)社會(huì)資源的無(wú)效損耗。

3）引入市場(chǎng)機(jī)制，提升政府工作效率。新公共管理運(yùn)動(dòng)充分認(rèn)識(shí)了政府與市場(chǎng)的作用，二者的不足都可以通過(guò)對(duì)方來(lái)得到彌補(bǔ)。市場(chǎng)的最大特點(diǎn)就是存在競(jìng)爭(zhēng)，而政府的最大特點(diǎn)就是具有天然的壟斷性。要打破政府的壟斷，就需要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從人員的錄用、到績(jī)效的評(píng)比，都是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的實(shí)際使用平臺(tái)。

4）師法企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)。相對(duì)于政府，企業(yè)的管理是成功的典范。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，最大限度的激發(fā)了企業(yè)的創(chuàng)新精神，企業(yè)的眾多管理方法值得政府的借鑒。南沙區(qū)政府可以將部分的公共服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化管理，提升服務(wù)能力。

5）加強(qiáng)南沙新區(qū)建設(shè)的法制研究和制度設(shè)計(jì)，健全重大行政決策機(jī)制。在網(wǎng)上向社會(huì)公眾公開(kāi)征求對(duì)南沙重大事項(xiàng)決策咨詢委員會(huì)制度的意見(jiàn)和建議?？此剖菍?duì)意見(jiàn)的征集，可是確沒(méi)有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)作用。在信息不對(duì)稱的情況下，讓社會(huì)公眾對(duì)重大事項(xiàng)的決策制度提出建設(shè)性的意見(jiàn)，從技術(shù)角度來(lái)說(shuō)，幾乎是不可能的。因此，在征集意見(jiàn)之前，對(duì)于現(xiàn)有制度的解釋和說(shuō)明是非常重要的，建立在對(duì)現(xiàn)有制度的理解的基礎(chǔ)之上，才有可能找到現(xiàn)有制度的不足，才能提出有建設(shè)性的意見(jiàn)。而南沙政府網(wǎng)站上直接打出的意見(jiàn)征詢公告，其實(shí)在很大程度上來(lái)說(shuō)是形式上的做法。對(duì)南沙新區(qū)的建設(shè)，沒(méi)有現(xiàn)成的制度可以學(xué)習(xí)，一切都只能靠自己去摸索。

6）行政權(quán)力的清理[11]，進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行。通過(guò)南沙政府網(wǎng)可以看到，南沙區(qū)區(qū)本級(jí)行政職權(quán)事項(xiàng)中，公開(kāi)的行政審批244項(xiàng)，行政處罰2188項(xiàng)，行政強(qiáng)制151項(xiàng)，行政征收19項(xiàng)，行政裁決7項(xiàng)，行政給付65項(xiàng)，行政檢查24項(xiàng)，其他行政423項(xiàng)，共計(jì)3338項(xiàng)。每一項(xiàng)職權(quán)的行使都給出了職權(quán)來(lái)源依據(jù)，這是一個(gè)良好的政務(wù)透明的開(kāi)端，未來(lái)會(huì)有更多的職權(quán)接受這樣的透明性管理。

4 研究結(jié)論

從長(zhǎng)期來(lái)看，南沙自貿(mào)區(qū)的發(fā)展還需要更多的時(shí)間和機(jī)遇。單靠?jī)?yōu)惠政策的單一路徑來(lái)促進(jìn)發(fā)展似乎已經(jīng)沒(méi)有出路，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的神話在南沙自貿(mào)區(qū)不能夠被復(fù)制，因?yàn)楫吘箷r(shí)代改變了，發(fā)展的目標(biāo)也變了。南沙真正的發(fā)展，是需要靠政府自上而下的自我變革的，經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)多年的迅速發(fā)展，政府的治理能力卻沒(méi)有得到相應(yīng)的提升，此次南沙自貿(mào)區(qū)的建立，就是一次探索建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的政府治理模式試驗(yàn)。政府改革的成敗，直接關(guān)系到自貿(mào)區(qū)的建設(shè)。

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[責(zé)任編輯：楊玉潔]