黃冉

摘 要：20世紀(jì)90年代后國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界在對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)回應(yīng)與反思的過程中提出了一些新的政府改革治理模式。整體政府理論為了克服新公共管理伴隨的“分散化”、“碎片化”特征，強(qiáng)調(diào)部門之間的合作與協(xié)調(diào)，其對(duì)于我國(guó)大部制改革的實(shí)踐具有借鑒指導(dǎo)作用。然而我們不能忽視的是要在更全面的視角下加以考量。

關(guān)鍵詞：新公共管理；整體政府；大部制改革

一、整體政府的內(nèi)涵理解

整體政府所強(qiáng)調(diào)的治理模式是這樣一種政府改革的模式，即在公共政策的過程中，多元的公共事務(wù)管理主體（政府、社會(huì)組織以及政府內(nèi)部不同基層不同部門等）基于協(xié)作的管理方式，在治理活動(dòng)中保持協(xié)調(diào)一致，進(jìn)而達(dá)到功能整合。以此來實(shí)現(xiàn)有效的資源利用，為公民提供更徹底的，無縫隙服務(wù)的思想和行動(dòng)目的。

基于這樣的內(nèi)涵理解，可以說明“整體政府”強(qiáng)調(diào)提供有效而優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，這也是其根本目的，不同方式的“協(xié)同”、“協(xié)調(diào)”或“聯(lián)動(dòng)”是這一概念在管理的功能部分發(fā)揮作用的基本特征。學(xué)者普遍認(rèn)為，“整合”是整體政府理論內(nèi)涵中最本質(zhì)的內(nèi)涵?！罢稀钡母拍钜环矫婵梢园ㄔ谛姓到y(tǒng)的內(nèi)部不同部門之間基于各自業(yè)務(wù)流程所形成的政務(wù)協(xié)同，另一方面也包括了政府作為整體在公共服務(wù)供給的維度與企業(yè)、非營(yíng)利組織、或者社區(qū)之間共同合作所形成的公私合作的伙伴關(guān)系?；谶@樣的模式，行政系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和其中的全方位資源得到了整合，部門界限從而被打破而，同時(shí)使部門成為了公共政策及公共服務(wù)流程上的不同環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)跨部門政務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同與無縫對(duì)接[1]。

二、整體政府理論發(fā)展的必要性

（一）整體政府理念的發(fā)展是對(duì)新公共管理的批判

第一方面，整體政府理論可以看做是對(duì)新公共管理改革中公共部門存在的結(jié)構(gòu)性分化改革的一種回應(yīng)。這一改革導(dǎo)向是為了克服新公共管理存在的“分散化”、“碎片化”現(xiàn)象，它更強(qiáng)調(diào)部門和層級(jí)之間的共同的協(xié)調(diào)與合作，來從宏觀層面上提高政府工作的效率和效益。

第二方面，整體政府理論調(diào)整了新公共管理中權(quán)力運(yùn)行基本模式，值得注意的是這并不是一場(chǎng)根本性的變革。如何理解這樣的非激進(jìn)式的探討，首先這一理論倡導(dǎo)社會(huì)參與，達(dá)到“善治”是管理實(shí)現(xiàn)的最終愿望。社會(huì)發(fā)展的良善途徑，應(yīng)該是多元主體在一致目標(biāo)上的認(rèn)同，相互協(xié)力。即實(shí)現(xiàn)資源的有效利用也促進(jìn)了不同主體之間的認(rèn)同，建立良性循環(huán)的關(guān)系。我們看到無論是在新公共管理時(shí)期學(xué)者們強(qiáng)調(diào)的放權(quán)于民抑或是整體政府理論所強(qiáng)調(diào)的橫向上部門合作，還是縱向的中央-地方的建立合作式的伙伴關(guān)系進(jìn)行的聯(lián)動(dòng)治理，其實(shí)都是在政府、公民社會(huì)以及第三部門之間尋求共治。其次，建立服務(wù)型政府是新公共管理改革運(yùn)動(dòng)中的一個(gè)價(jià)值層面的導(dǎo)向。因此，不難看出整體政府在治理方式的某些方面上與新公共管理有所不同，但二方在目標(biāo)的設(shè)立上其實(shí)是殊途同歸的，那就是為公眾提供更為優(yōu)化，高效的服務(wù)，滿足公眾對(duì)于公共服務(wù)，公共政策的更高需求。

（二）整體政府理念興起滿足了應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜公共事務(wù)的需要

新時(shí)期的政府面臨著20世紀(jì)以前公共事務(wù)管理所從未遇到過的挑戰(zhàn)。社會(huì)事務(wù)復(fù)雜化，多樣化使得管理問題難以簡(jiǎn)單地由單一的部門或組織快速有效處理。于此同時(shí)，由于權(quán)責(zé)界限劃分不夠清晰，因此在公共事務(wù)問題的起因和對(duì)應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施上，政府的不同部門及不同層級(jí)之間也會(huì)經(jīng)常存在分歧點(diǎn)。

以下的特征是在現(xiàn)在公共事務(wù)問題上常會(huì)體現(xiàn)出來的：權(quán)責(zé)存在模糊性，往往由于在事務(wù)的內(nèi)部有依賴關(guān)系，而其中的因果聯(lián)系又具多元特質(zhì)，問題的解決往往會(huì)導(dǎo)出其他效應(yīng)，帶來難以預(yù)見的后果；這樣的動(dòng)態(tài)關(guān)系往往是不穩(wěn)定的。面對(duì)這樣的復(fù)雜問題，整體政府理論可以提出某些參考，比如系統(tǒng)性整體性而非局部的或者線性的思考方式；從多元的外部切入以及可以跨越組織閉合邊界的合作能力；強(qiáng)調(diào)在公民參與在政策設(shè)計(jì)的重要輔助作用；嘗試面向?qū)W習(xí)型社會(huì)的一種新的治理模式的考量。整體政府理論在這樣的思考及反思背景中被提及，所強(qiáng)調(diào)的就是跨邊界協(xié)作所發(fā)揮的重要作用。

三、整體政府之于我國(guó)大部制改革完善的合理性考量

盡管整體性治理與大部制改革在價(jià)值和關(guān)注方式存在著很多差異，但其實(shí)二者都是在傳統(tǒng)官僚體制的基礎(chǔ)上進(jìn)行繼承、批判，同時(shí)又對(duì)新公共管理服務(wù)功能碎片化趨勢(shì)的深刻反思、相互之間存在著很大的兼容性[2]。用整體政府的視角反觀我國(guó)大部制改革進(jìn)程中出現(xiàn)的一些問題，比如在部門或者層級(jí)的內(nèi)部缺乏明晰的責(zé)任分工、部門之間缺乏協(xié)調(diào)、職能轉(zhuǎn)變不到位等問題，具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義；而在大部制改革的實(shí)踐中運(yùn)用整體政府的理論，也有助于理論的完善和進(jìn)一步發(fā)展。

（一）整體政府理論符合大部制改革建設(shè)人民滿意政府的價(jià)值目標(biāo)

在改革目標(biāo)上，整體政府與大部制改革有著共同的價(jià)值取向。兩者的共同點(diǎn)都在于有效地整合公共服務(wù)以及社會(huì)管理部門，有效解決公民的需要，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，建設(shè)人民滿意政府。

（二）整體政府理論符合我國(guó)大部制改革行政過程中鼓勵(lì)協(xié)同的理論基點(diǎn)

在大部制改革過程中，不僅要求部門內(nèi)部各單位之間的協(xié)同，也要求部門與部門之間、政府與社會(huì)的協(xié)同，追求的一種強(qiáng)化協(xié)同合作、治理主體擴(kuò)大化的行政過程新范式，強(qiáng)調(diào)中央-地方、地方-地方的政府之間以及各個(gè)部門之間通過協(xié)同建立一種平等互信的合作伙伴關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)整體公共利益的最大化。

（三）整體政府理論符合我國(guó)大部制改革中建立職能統(tǒng)一政府的現(xiàn)實(shí)要求

大部制改革實(shí)質(zhì)是將組織設(shè)計(jì)或機(jī)構(gòu)進(jìn)行有意識(shí)的重組，來減少機(jī)構(gòu)冗雜冗余以及權(quán)責(zé)模糊等問題來轉(zhuǎn)變政府的職能。而整體政府理論過正式主張機(jī)構(gòu)組織之間的整合協(xié)同，以責(zé)任作為其核心要點(diǎn)，整體政府理念的推廣有助于我國(guó)大部制改革建立職能有機(jī)統(tǒng)一的政府的進(jìn)程。

四、整體政府理論在大部制改革運(yùn)用中的反思

整體政府理論強(qiáng)調(diào)發(fā)揮不同的公共管理主體在公共服務(wù)中的積極作用，但需要我們注意的是，這一理論不推崇的“各自為政”是有其存在的合理性的。合作本身在某種程度上來說是一項(xiàng)耗費(fèi)時(shí)間和資源的活動(dòng)。在此基礎(chǔ)之上，整體政府也增加了其他的困難，比如不可知的風(fēng)險(xiǎn)、激進(jìn)的議程和不可控的結(jié)果。我們?nèi)绻旁诋?dāng)前我國(guó)大部制改革的進(jìn)程中來看，整體政府理論提供給我們很多經(jīng)驗(yàn)，政府想要鼓勵(lì)更多主體的多元協(xié)作，并沒有統(tǒng)一，模式化的一種標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)大部制改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工程，需要很長(zhǎng)的時(shí)間，在整體政府理論視角下的深化改革需要更充分的綜合條件。

總而言之，在我們討論大部門制的核心問題時(shí)，應(yīng)該注意到討論的本事其實(shí)是在回答作為一個(gè)整體的政府，是否數(shù)量變少的大部門真正能達(dá)到優(yōu)于數(shù)量變大的小部門效率的實(shí)際效果，所以并不是大小部門本身之爭(zhēng)，即大部門制是作為整體的政府的優(yōu)化配置問題[3]。如果各部門間的權(quán)責(zé)邊界在大部制整合中出現(xiàn)了“模糊不清”的情況，那么實(shí)現(xiàn)部門之間的整合在現(xiàn)實(shí)中會(huì)帶來權(quán)責(zé)歸屬的認(rèn)定不清的問題。整體性政府視角下的當(dāng)前我國(guó)大部制改革仍然存在著很多觀念傷的誤區(qū)以及實(shí)踐問題。觀念上的誤區(qū)可能包括：（1）大部必然在體量上比之前的部門體量“大”；（2）大部制改革只是很短的時(shí)間段可以一步達(dá)到的。實(shí)踐問題表現(xiàn)在下面的兩個(gè)方面：（1）合并后的大部門在內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)新模式下的權(quán)責(zé)混亂；（2）大部制改革沒能足夠低突出側(cè)重點(diǎn)。這些觀念上的誤區(qū)厘清會(huì)有效地引導(dǎo)公共服務(wù)部門解決現(xiàn)實(shí)中的問題，是建設(shè)職能有機(jī)統(tǒng)一的大部制，從而深化我國(guó)行政體制改革，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府所需要考量的。

注釋：

[1] 蔣敏娟.從破碎走向整合：整體政府的國(guó)內(nèi)外研究綜述.[J].成都行政學(xué)院學(xué)報(bào).2011（03）

[2] 李榮娟，田仕兵.整體性政府視角下的大部制改革完善探析.[J].中國(guó)政府與政治研究.2011（03）

[3] 張成福，楊興坤.建立有機(jī)統(tǒng)一的政府：大部制問題研究.[J].探索.2008（04）