張利濤+蘇雪芹

[摘 要]西方新公共管理和新公共服務(wù)是在繼承和批判傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的全新的公共行政理論，二者的產(chǎn)生和發(fā)展有著特殊的理論基礎(chǔ)和時代背景，雖然都具有一定意義上的開創(chuàng)性，但是它們也飽受爭議?？陀^分析和認(rèn)識新公共管理和新公共服務(wù)理論的價值，辯證看待這兩種理論在我國的適用性，對于我國建設(shè)服務(wù)型政府、完善社會治理體系和提高社會治理現(xiàn)代化水平具有十分重要的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 新公共管理；新公共服務(wù)；社會治理；服務(wù)型政府；行政體制改革

[中圖分類號] D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）12-0123-10

自20世紀(jì)70年代，西方國家開始對傳統(tǒng)公共行政進(jìn)行反思，馬克斯·韋伯所主張的科層制暴露出越來越多的弊端，官僚制政府成為眾矢之的。無論是政府官員，還是學(xué)者和普通民眾，對“大政府”的治理模式能否真正解決社會治理中存在的問題不斷提出質(zhì)疑。奧斯本和蓋布勒的新公共管理理論逐漸被大眾接受和認(rèn)可，政府再造和政府改革迅速在西方發(fā)達(dá)國家蔓延?？僧?dāng)新公共管理理論風(fēng)靡全球的時候，質(zhì)疑和批判之聲也隨之而來，尤其是登哈特夫婦《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書的出版，標(biāo)志著一種不同于新公共管理理論的形成。當(dāng)然，新公共服務(wù)理論也并非完美，它的實踐價值也遭到了學(xué)界的質(zhì)疑。但不可否認(rèn)的是，新公共管理和新公共服務(wù)這兩種理論都開創(chuàng)了新的公共行政理論形態(tài)，為公共行政探索出一條新的發(fā)展道路，對我國的社會治理和政府機(jī)構(gòu)改革具有重要的借鑒價值。

一、新公共管理與新公共服務(wù)的主要內(nèi)容

（一）新公共管理

新公共管理，主要是在批判傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展的一種理論形態(tài)，其中把傳統(tǒng)官僚制作為批判的重點(diǎn)。新公共管理以公共選擇理論和管理主義為理論基礎(chǔ)，政府部門的工作人員被假定為具有經(jīng)濟(jì)利益動機(jī)，主張建立“企業(yè)家政府”；同時，借鑒私營部門的管理經(jīng)驗，對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造。英國著名管理學(xué)家胡德教授曾經(jīng)歸納過新公共管理的特質(zhì)：在公共管理部門實施專業(yè)化管理和績效考核制度；特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制，對實際成果的重視甚于對過程和程序的關(guān)注；引入競爭機(jī)制，打破部門之間的藩籬，重視部門之間的協(xié)作與重組，降低管理成本，提高服務(wù)質(zhì)量等。

奧斯本·戴維和特德·蓋布勒在《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中詳細(xì)闡明了他們的新公共管理理論，主要是圍繞著政府這一特殊的社會治理主體而展開的：第一，關(guān)于政府的定位，掌舵而不是劃槳；第二，政府工作人員不宜事必躬親，應(yīng)學(xué)會授權(quán)，讓公眾參與社區(qū)管理；第三，把競爭機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu)中，提高政府服務(wù)的質(zhì)量；第四，改變傳統(tǒng)政府照章辦事的形象，培養(yǎng)政府及其工作人員的使命感和積極性；第五，更加重視政府的效益，按照效益分配預(yù)算開支；第六，“顧客”是政府的驅(qū)動力，摒棄官僚制；第七，節(jié)減政府開支，注重投入與產(chǎn)出比；第八，更加注重政府工作的預(yù)見性，而不是簡單的“治療”；第九，變革科層制，主張各部門之間的分工協(xié)作；第十，以市場為導(dǎo)向?qū)φM(jìn)行改革。以上措施的最終目的，就是為了打造一個具有企業(yè)家精神的政府，“用‘企業(yè)家精神克服‘官僚主義”[1] 4，從而提高政府的行政效率，提高社會治理水平。

（二）新公共服務(wù)

作為一種全新的公共行政理論，21世紀(jì)初登哈特夫婦指出，“所謂新公共服務(wù)，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理體系中所扮演的角色的一套理念”[2] 6。新公共服務(wù)的理論來源主要有：第一，民主公民權(quán)。公民權(quán)涉及的是個人影響該政治系統(tǒng)的能力，它意味著對政治生活的積極參與。第二，社區(qū)與公民社會的模型。社區(qū)成員之間存在著廣泛的共同利益，這是一個需要被保護(hù)和關(guān)注的社會系統(tǒng)。第三，組織人本主義。在組織管理中，通過設(shè)置特定的組織目標(biāo)來實現(xiàn)對人行為模式的管理。

登哈特夫婦在《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書中，闡述了新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容：第一，服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于“顧客”。第二，樹立公共利益觀念，公共行政部門為公共利益的實現(xiàn)提供舞臺，鼓勵公民采取一致的行動。第三，重視公民民主，激發(fā)公民社會參與的自豪感和責(zé)任感。第四，公民應(yīng)履行相應(yīng)的義務(wù)，政府關(guān)注公民的聲音。第五，政府的責(zé)任是多方面的，而不應(yīng)單純地關(guān)注市場。第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。第七，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要?；谝陨峡蚣芸梢钥闯觯鹿卜?wù)更加重視公民權(quán)和公共利益，以公民協(xié)商對話和公共利益為基礎(chǔ)，并充分實現(xiàn)二者的結(jié)合。新公共服務(wù)打破傳統(tǒng)的政府中心論，將公民視為公共行政的中心，重視公民意識的培養(yǎng)和公民權(quán)的實現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)公民參與在社會治理中的重要作用。

二、新公共服務(wù)對新公共管理的繼承與超越

新公共服務(wù)理論對新公共管理理論并不是簡單的否定，而更多的是一種理性的反思和建設(shè)性的批判?！皬睦碚搨鞒械囊暯莵砜?，新公共服務(wù)理論是對新公共管理理論的一種揚(yáng)棄和超越，它試圖在承認(rèn)新公共管理理論對于改進(jìn)當(dāng)前公共管理實踐所具有的重要價值、并在擯棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷的基礎(chǔ)上，提出并建立一種更加關(guān)注民主價值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會發(fā)展和公共管理實踐需要的新的理論選擇。”[3] 29

（一）在治理主體上的超越

在新公共服務(wù)理論看來，政府不再是唯一的社會治理主體，而是社會治理活動的重要參與者；新公共服務(wù)理論主張社會治理的主體多元化，政府只能而且必須作為社會治理活動的參與者?！肮残姓賳T不僅必須共享權(quán)力、通過民眾展開工作、作為中間人促成解決問題的方案，而且必須把他們在治理過程中的作用重新概括為負(fù)責(zé)任的參與者而非企業(yè)家。”[4] 44同時，政府的主要職能不再是社會管理，而是提供社會服務(wù)；強(qiáng)制性的管控也不再是化解社會矛盾的主要方式，以中間人或者調(diào)停人的角色，組織協(xié)調(diào)社會治理各主體充分發(fā)揮各自的職能，使社會治理主體之間形成良性的協(xié)調(diào)機(jī)制從而使社會治理的功能得到最大程度地發(fā)揮，這是新公共服務(wù)理論對政府作為特殊社會治理主體的定位?！罢闹卫斫巧皇歉吒咴谏系摹罩薪煌ü苤普撸恰畽C(jī)場建設(shè)者，親自輔導(dǎo)、協(xié)助、培育和授權(quán)民眾來創(chuàng)建‘美好社會。政府依靠的不是管理控制的辦法，而是當(dāng)經(jīng)紀(jì)人、協(xié)商以及解決沖突的技巧?！盵5] 103

如果說新公共管理注重與市場的結(jié)合，那么，新公共服務(wù)則更加注重與社會的結(jié)合。新公共管理理論根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)所追求的“經(jīng)濟(jì)、效率、效益”的原則，主張打造“企業(yè)家式政府”，將市場經(jīng)濟(jì)的競爭機(jī)制引入到政府等公共部門領(lǐng)域，側(cè)重于行政效率的提高和經(jīng)濟(jì)效益的追求，最終的結(jié)果就是政府與市場緊密結(jié)合，市場經(jīng)濟(jì)的一系列弊端，也必然會在公共管理領(lǐng)域有所表現(xiàn)。新公共服務(wù)在注重與市場相結(jié)合的同時，非常注重與社會的結(jié)合。市民社會和社區(qū)不僅是新公共服務(wù)的理論來源，而且也成為新公共服務(wù)學(xué)派關(guān)注的焦點(diǎn)。社區(qū)中的成員是相互尊重、彼此需要的公民，他們之間存在著一定的信任和合作關(guān)系，社區(qū)具有很強(qiáng)的凝聚力和歸屬感，成為社會治理的一個重要主體。

（二）在治理理念上的超越

在政府職能方面，新公共管理理論認(rèn)為，政府應(yīng)“掌舵”而不是“劃槳”；而新公共服務(wù)理論則認(rèn)為，政府的職能是“服務(wù)”而非“掌舵”。政府的權(quán)力具有至高無上性，但是并不意味著政府的權(quán)力是無限的。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的權(quán)力不僅是有限的，而且要圍繞著“為人民服務(wù)”這個核心目標(biāo)而行使。“現(xiàn)代政治的使命就是對國家權(quán)力施加制約，把國家的活動引向它所服務(wù)的人民認(rèn)為是合法的這一終極目標(biāo)上。”[6] 1通過比較兩種理論對政府職能的定位，可以看出它們在治理理念上的不同：新公共管理堅持“顧客導(dǎo)向”，以“顧客滿意”為宗旨；新公共服務(wù)堅持“公民導(dǎo)向”，以“公民滿意”為宗旨。

新公共管理理論堅持“顧客導(dǎo)向”的原則，政府以“顧客滿意”為宗旨。公眾被隱喻為“顧客”，這里的“顧客”指的是政府機(jī)構(gòu)直接服務(wù)的個體，是享受政府提供的公共服務(wù)、使用公共產(chǎn)品的人。公民成了“顧客”，并且“顧客導(dǎo)向”成為政府行政的原則，這種用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論解決政治問題的做法，在一定程度上提高了公民自主選擇政府提供服務(wù)的權(quán)利，同時，政府受到“顧客”的驅(qū)使，不得不提高行政效率和提供服務(wù)的質(zhì)量。與官僚制政府相比，企業(yè)家政府在很多方面確實有很大的優(yōu)勢。但是，顧客本身的性質(zhì)決定了公民只能處于被動接受服務(wù)的地位，而沒有主動參與社會政策制定和社會治理的機(jī)會，也沒有從根本上扭轉(zhuǎn)公民的地位。

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公民不是顧客，顧客追求的只是狹隘的自我利益，自我利益之間往往都是相互沖突的，因此，顧客之間沒有共同的目的和共同的利益。但是事實上，真正的公民是具有公民意識和公民權(quán)的，不僅具有法律所確認(rèn)的合法身份，而且享有一定的權(quán)利和必須要履行的義務(wù)。他們不僅關(guān)注自己的利益，而且還會更多地關(guān)注社會公共利益?！肮駮プ鲆粋€民主政體中公民應(yīng)該做的事情——他們會去管理政府?！薄靶姓賳T應(yīng)該把公民視為公民（而不是把公民僅僅視為投票人、當(dāng)事人或‘顧客），應(yīng)該分享權(quán)威和減少控制，并且應(yīng)該相信合作的功效?！盵2] 29只有政府與公民、社區(qū)之間形成良性的互動合作關(guān)系，才能取得最佳的社會治理效果。

（三）在價值取向上的超越

新公共管理理論認(rèn)為政府的行為由“顧客驅(qū)動”，新公共服務(wù)理論則認(rèn)為政府的行為由“公民驅(qū)動”，是把公民當(dāng)作“顧客”，還是把公民當(dāng)作公民，在很大程度上反映了在兩種不同理論指導(dǎo)下政府作為社會管理主體在價值取向上的不同。

首先，新公共服務(wù)呼吁維護(hù)公共利益。新公共管理主張再造政府，這種再造的政府是以市場模型理論為行動指南的。政府只是像市場一樣為“顧客”的選擇提供舞臺，公民作為“顧客”可以根據(jù)自己的利益需要做出選擇，公民作為“顧客”，不需要為其他人的利益考慮。新公共管理理論認(rèn)為，社會成員只要關(guān)注自己的利益，就能夠推動公共利益的實現(xiàn)。即便是在管制的情況下，指導(dǎo)的力量仍然是各自的利益，而不是發(fā)現(xiàn)共同的利益，并齊心協(xié)力共同達(dá)到這個利益。“與新公共管理（它建立在諸如個人利益最大化之類經(jīng)濟(jì)觀念之上）不同，新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實全心全意為他們服務(wù)之上的。”[7] 207新公共服務(wù)倡導(dǎo)政府建立集體的、共享的公共利益觀念，其目的是要形成共同的利益和共同的責(zé)任，從而提高整個社會的凝聚力和向心力，促進(jìn)社會利益共同體的形成。

其次，新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)尊重公民權(quán)利。新公共管理把公民視為“顧客”，雖然顧客是市場經(jīng)濟(jì)的主體，與企業(yè)之間在地位上是平等的，但是，顧客始終是由企業(yè)所支配的，顧客能夠選擇的服務(wù)和產(chǎn)品只能由企業(yè)來提供。顧客有一定的自主權(quán)，但是這種自主權(quán)僅僅局限于自主選擇權(quán)。政府作為“企業(yè)家政府”與公民（顧客）之間的關(guān)系也深受市場理論的影響，這種關(guān)系不是一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而是一種平等的交易關(guān)系，公平正義的價值取向也被效率和效益所取代。新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)“公民優(yōu)先”，“公民”的概念不僅包括了權(quán)利而且還包括責(zé)任，因此作為公民行動的個人必須在社會的改良中發(fā)揮積極的作用。公民需要在行動中追求共同的善，并且和政治系統(tǒng)的核心價值（政治參與，政治公平、正義）保持行動上的一致。當(dāng)一個公民成為一個公共行政人員的時候，他不僅要承擔(dān)作為公民的責(zé)任，而且要為其他公民而工作。新公共服務(wù)重視公民權(quán)，希望通過市民社會的發(fā)展來提高公民的政治參與意識，最大程度地擴(kuò)大社會治理的公共參與邊界。公民是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一體。

三、西方社會管理理論對中國社會治理的啟示

（一）堅持“以人為本”的社會治理理念

在政府與公民的關(guān)系上，新公共管理理論主張“顧客導(dǎo)向”，政府與公民的關(guān)系也就成了“企業(yè)家”與“顧客”的關(guān)系；新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)“公民優(yōu)先”，注重公民權(quán)和公民意識的培育，但是這些理論依然無力改變西方資本主義制度下金錢政治的現(xiàn)實。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，政府行政人員只是為人民服務(wù)的公仆。2013年黨的十八屆三中全會中提出，“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于最廣大人民群眾的根本利益”，這充分體現(xiàn)了黨和政府堅持以人為本的社會治理理念。

社會治理的著眼點(diǎn)在于個人的發(fā)展。個人的自由全面發(fā)展，是實現(xiàn)人生幸福的保證。馬克思主義一直推崇和向往的共產(chǎn)主義社會，就是每個社會成員可以實現(xiàn)自由全面發(fā)展的社會。共產(chǎn)主義作為我們的最高理想，它所追求的個人自由而全面發(fā)展的理想狀態(tài)，也是我黨執(zhí)政的價值導(dǎo)向。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“堅持以馬克思主義為指導(dǎo)，核心要解決好為什么人的問題。”[8] 12

在舊中國，人民是被剝削和壓迫的對象，沒有基本的生存和發(fā)展權(quán)利。中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)廣大人民群眾推翻舊制度、建立新政權(quán)的同時，實現(xiàn)了人民當(dāng)家作主。新中國的成立，為實現(xiàn)個人的自由全面發(fā)展創(chuàng)造了政治條件。1956年三大改造完成之后，社會主義制度在我國得以確定，徹底消滅了階級剝削和階級壓迫，為個人自由全面的發(fā)展提供了制度保障。教育是促進(jìn)個人發(fā)展的重要條件，但是沒有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，教育事業(yè)的發(fā)展必然要受到經(jīng)濟(jì)條件的制約，所以我們一直堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，努力為實現(xiàn)個人自由全面發(fā)展提供強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支持。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是最基本的人權(quán)，在已經(jīng)解決了生存問題條件下，發(fā)展權(quán)就顯得尤為重要。中國日益強(qiáng)大，在國際舞臺上扮演著越來越重要的角色，維護(hù)國家主權(quán)和保障人民生命財產(chǎn)安全的能力越來越強(qiáng)，為個人的發(fā)展?fàn)I造了良好的國際環(huán)境。

人只有在實踐中其價值才能得到體現(xiàn)，也只有在實踐中其能力才能得到鍛煉和提升。只有在人民參與社會治理的實踐中，將管理國家社會的權(quán)利落到實處，真實地行使了當(dāng)家作主的權(quán)利，才能進(jìn)一步強(qiáng)化人民的主人翁意識，促進(jìn)個人的全面發(fā)展。同時，也只有人民的廣泛參與，才能在政府決策的過程中真正做到最大程度地反映人民的需求、減少決策的失誤，才能保證廣大人民共享發(fā)展成果。

社會治理的落腳點(diǎn)在于人民的幸福。中國共產(chǎn)黨的宗旨是“全心全意為人民服務(wù)”，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“帶領(lǐng)人民創(chuàng)造幸福生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)?！盵9] 18同時，為人民服務(wù)也是我國政府的工作原則。在革命時期產(chǎn)生的群眾路線和群眾工作方法，黨和政府一直沿用至今，并且越來越受到重視。保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，是我黨最大的政治優(yōu)勢；背離或脫離群眾，則是我黨最大的危險。因此，黨和政府一切的工作，最終的落腳點(diǎn)必然是為了人民的幸福。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

社會治理理論倡導(dǎo)社會治理主體多元化，政府不再是唯一的社會治理主體，但是政府仍然在組織協(xié)調(diào)其他社會治理主體中發(fā)揮著重要的作用。政府職能發(fā)揮的效果，在很大程度上決定著社會治理的成效。雖然在新中國成立的時候，人民就實現(xiàn)了當(dāng)家作主，但是由于受兩千多年封建社會的影響，“官本位”思想在我國（尤其是基層）依然根深蒂固。個別黨員干部忘記黨的宗旨，工作中對人民群眾態(tài)度惡劣，不作為、亂作為等現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象。

黨的十八大明確指出，“推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變”。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》把政府職能轉(zhuǎn)變列為改革的重要內(nèi)容，明確要求“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，把依法全面履行政府職能確定為深入推進(jìn)依法行政和加快建設(shè)法治政府的首要任務(wù)，明確指出“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。從近年黨的幾次重要的會議中也可以看出，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治型和服務(wù)型政府已經(jīng)成為黨在今后工作中的一個重要議題。

如何轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，西方公共管理理論給了我們一些啟示：首先，新公共管理理論主張建立“以市場為導(dǎo)向的政府”，強(qiáng)調(diào)以市場規(guī)則改造政府，提高政府的行政效率。我國可以用統(tǒng)一開放、競爭有序的市場規(guī)則和科學(xué)的宏觀調(diào)控機(jī)制來促進(jìn)政府在市場治理方面職能的轉(zhuǎn)變。同時，以政府購買公共服務(wù)的方式來促進(jìn)政府服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。其次，新公共管理理論主張建立“競爭型的政府”。在我國政府機(jī)構(gòu)改革中，可以用績效考核等方式來促進(jìn)政府各部門之間競爭機(jī)制的形成，從而促進(jìn)行政效率和服務(wù)群眾質(zhì)量的提高。第三，新公共服務(wù)理論重視公民權(quán)，主張公民參與行政過程。在我國的政府機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)日益重視公民意識的培養(yǎng)，充分尊重公民的基本權(quán)利，提高公民參與政治生活的積極性，以公民參與和協(xié)商治理機(jī)制促進(jìn)政府社會治理職能的轉(zhuǎn)變。

（三）構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多元治理體系

從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變不僅僅是概念的變化，更重要的是社會治理理念的轉(zhuǎn)變。與社會管理相比，社會治理更加強(qiáng)調(diào)社會治理主體的多元性、社會治理過程的動態(tài)性和互動性。社會治理主體從“一元”到“多元”的轉(zhuǎn)變，并不意味著政府在社會治理中的作用就可以被忽視。目前，我國倡導(dǎo)構(gòu)建的多元社會治理體系是以政府起主導(dǎo)作用的，任何政府作用虛無化的主張都應(yīng)受到批判。

我國為什么要構(gòu)建多元化的社會治理體系？一方面，政府在某一領(lǐng)域的社會治理方面表現(xiàn)出明顯的能力不足。在官僚制政府理論中，夸大了政府的作用，但是事實證明，政府并非全能的，在社會治理的很多方面，政府往往表現(xiàn)得力不從心。新公共管理理論給政府的地位是“掌舵，而不是劃槳”，新公共服務(wù)理論更進(jìn)一步地指出，政府的功能在于“服務(wù)，而非掌舵”。無論是新公共管理還是新公共服務(wù)，都在反思傳統(tǒng)公共行政（官僚制）“萬能政府”的弊端。政府不能既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”，有些自己不擅長的領(lǐng)域或者是專業(yè)性的領(lǐng)域，交給更擅長更專業(yè)的社會團(tuán)體，往往能夠收到更好的社會治理效果。另一方面，其他社會主體在某些領(lǐng)域可以發(fā)揮比政府更加積極的作用。社會志愿服務(wù)工作，青年志愿者協(xié)會表現(xiàn)出色；社區(qū)中的公共服務(wù)工作，社會工作者的作用無可替代；宗教協(xié)會在處理宗教事務(wù)中發(fā)揮著重要的積極作用；婦聯(lián)在處理婦女和兒童問題方面，比政府更容易發(fā)揮作用。“讓懂管理的人去管理，讓會服務(wù)的人去服務(wù)”，社會治理工作自然就能夠取得最佳的效果。

為什么要堅持政府在多元社會治理中的主導(dǎo)作用？第一，社會利益的調(diào)節(jié)離不開政府的主導(dǎo)作用。改革開放以來，我國各項事業(yè)的發(fā)展都取得了舉世矚目的成績，但是也不能否認(rèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大的事實。無論是城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的差距，還是個人貧富差距，都有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，各市場主體爭相創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，卻很少關(guān)注社會效益，尤其是社會成員之間和區(qū)域之間的利益分配問題，只能由政府來解決。因而，只有政府在社會治理體系中起主導(dǎo)作用，才有能力調(diào)動其他社會治理主體參與社會利益的再分配。第二，社會共同價值觀的構(gòu)建離不開政府的主導(dǎo)作用。國家意識形態(tài)是一個國家和民族的靈魂，是維系政治秩序和社會發(fā)展的精神紐帶。如果一個國家的意識形態(tài)出了問題，這個國家將經(jīng)受不住任何外部勢力的沖擊。社會共同的價值觀就是國家意識形態(tài)中最核心的部分，因此構(gòu)建社會共同價值觀對一個國家和民族的發(fā)展至關(guān)重要。目前，我國的社會共同價值觀就是社會主義核心價值觀。只有在以政府為主導(dǎo)的社會治理體系中，才能推進(jìn)培育和踐行社會主義核心價值觀的工作，從而達(dá)到彌合人民群眾之間社會意識差序格局的目的。

（四）堅持公平正義的社會治理核心價值取向

社會主義和資本主義的社會治理，都致力于發(fā)展社會生產(chǎn)力，致力于創(chuàng)造更多的社會財富。但是兩者的根本區(qū)別在于：這些財富是為誰創(chuàng)造的、這些財富如何分配？是僅僅為了滿足資產(chǎn)階級的私欲，還是為了滿足最廣大人民群眾的根本利益？是讓社會財富僅僅在不同的資本家之間流轉(zhuǎn)，還是“讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民”？中國共產(chǎn)黨自成立之日起，就明確給出了自己的答案——“全心全意為人民服務(wù)”。黨的十八大特別指出，“公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求”，黨和政府所有的工作都致力于實現(xiàn)社會的公平正義。

第一，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，夯實實現(xiàn)公平正義的物質(zhì)基礎(chǔ)。馬克思主義認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑；沒有牢固的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為支撐，我國所進(jìn)行的任何事業(yè)都缺乏穩(wěn)定的根基。改革開放之前，在“絕對平均主義”思想主導(dǎo)下進(jìn)行的人民公社運(yùn)動的失敗再次證明，要真正實現(xiàn)社會公平正義，必須有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為支撐。為了更好地實現(xiàn)社會公平正義，就需要黨和政府把工作重心放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。十八屆三中全會公報指出，“加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會、生態(tài)文明，讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”[10] 3。沒有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為支撐，也就不可能真正實現(xiàn)社會公平正義。

第二，重塑價值，引領(lǐng)實現(xiàn)公平正義的社會風(fēng)尚。改革開放初期，黨和政府提出了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的口號，把效率放在優(yōu)先發(fā)展的地位，公平則是次要的地位。這種主張激發(fā)了社會創(chuàng)造的活力，我國也在短時期內(nèi)創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)價值和社會財富。但是，造成貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大的負(fù)面影響也不容忽視。黨的十七大報告指出，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”[11]。重新將公平放在優(yōu)先考慮的位置，對于縮小貧富差距、促進(jìn)社會公平正義的實現(xiàn)具有重要作用。十八大報告指出，“公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求”，“公正”被列為社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容之一。從價值觀認(rèn)同的角度，讓公平正義成為一種社會共識和衡量是非曲直的價值標(biāo)準(zhǔn)。實現(xiàn)社會公平正義，讓人民生活得更加美好，是我黨推進(jìn)改革的根本目的。

第三，依法治國，營造實現(xiàn)公平正義的社會環(huán)境。首先，通過民主科學(xué)的立法，把公民公平正義的道德訴求法律化。立法的過程也就是人民意志匯集和表達(dá)的過程，通過立法合理分配社會資源、調(diào)整社會利益關(guān)系，以實現(xiàn)社會的公平與正義。在這個過程中，需要充分發(fā)揮人民民主，調(diào)動人民群眾的積極性和參與意識，允許各個階層的人民群眾參與到立法過程中，傾聽并尊重來自不同階層的利益訴求，在不同階層、不同觀點(diǎn)的博弈中達(dá)成共識，最后寫進(jìn)法律條文之中。只有“良法”，才能促進(jìn)社會公平正義的實現(xiàn)。其次，要在法律實施方面維護(hù)公平正義。在立法工作完成之后，實施法律就成為全面依法治理、建設(shè)社會主義法治國家的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。同時，實施法律也是實現(xiàn)立法公平正義宗旨的具體體現(xiàn)。在法律實施的過程中，關(guān)鍵要做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和自覺守法，在全社會范圍內(nèi)形成一種遵法、守法的良好氛圍，讓社會公正不僅成為法律的重要內(nèi)容，而且成為公民心中的一種共識。

第四，完善制度，健全實現(xiàn)公平正義的制度體系。法律法規(guī)只有落實到制度層面，才能最大程度地將人民的意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的力量。目前，我國在許多方面的制度建設(shè)已經(jīng)比較成熟，制度體系日趨完善。但是在收入分配、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等方面依然存在較多的問題。首先，要完善收入分配制度。盡管我國早已確立了“按勞分配為主體、多種分配方式并存”的基本分配制度，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，這種分配制度已經(jīng)不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步健全按多種要素分配的制度，使每位公民都公平地享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的好處。其次，要健全醫(yī)療衛(wèi)生與社會保障制度。

綜上所述，新公共服務(wù)雖然完成了對新公共管理的超越，但是它們之間存在著一定的繼承關(guān)系，新公共服務(wù)并不是對新公共管理的完全否定。新公共管理注重經(jīng)濟(jì)、效率和效益價值，注重對政府等公共部門的再造，對提高政府行政效率和提供公共服務(wù)質(zhì)量有重要的意義；新公共服務(wù)更加重視公民意識培養(yǎng)，鼓勵公民積極參與社會治理，強(qiáng)調(diào)公民與社會、政府之間的互動，構(gòu)建主體多元的社會治理體系。二者對轉(zhuǎn)變我國政府職能、完善社會治理體系和提高社會治理能力現(xiàn)代化都有重要的啟示。

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