劉岳平

[摘 要] 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級是當(dāng)前及未來一段時(shí)間我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律。目前地方政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級中存在三方面問題，即政府職能錯(cuò)位影響產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，政府職能缺位影響產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新步伐，政府職能越位阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。針對上述問題，在堅(jiān)持政府社會職能的前提下，依據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要采取如下對策：從大而全政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，從干預(yù)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從無約束政府向法治型政府轉(zhuǎn)變，以盡快實(shí)現(xiàn)地方政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級過程中的職能轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞] 地方政府職能；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；有限型政府；服務(wù)型政府；法治型政府

[中圖分類號] D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）12-0033-05

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級是當(dāng)前及未來一段時(shí)間我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律。新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)將由高速增長回歸穩(wěn)健增長。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中，必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，必須準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢，抓住機(jī)遇，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。從世界范圍來看，全球經(jīng)濟(jì)增速的放緩、國際金融危機(jī)的長期性和不確定性等因素，使得各國紛紛采取相應(yīng)措施應(yīng)對危機(jī)，不斷加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，已經(jīng)取得一定成效?？梢哉f，結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化已是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢。因此，對于處在轉(zhuǎn)型升級關(guān)鍵時(shí)期的我國經(jīng)濟(jì)來說，必須搶抓機(jī)遇，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型優(yōu)化和升級。

十八大報(bào)告提出：“行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。要建立按照中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！盵1]十八屆二中全會進(jìn)一步指出，政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心[2]。十八屆三中全會特別強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用[3]。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級意味著政府職能的轉(zhuǎn)變。不過在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的過程中，地方政府往往因?yàn)闅v史和現(xiàn)實(shí)的原因不能實(shí)現(xiàn)自身職能的完美轉(zhuǎn)變，從而在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、地方政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級中職能轉(zhuǎn)變存在的問題

（一）政府職能錯(cuò)位影響產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級

傳統(tǒng)體制下政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展干預(yù)過細(xì)，造成了政府職能的錯(cuò)位，影響了產(chǎn)業(yè)的集群式發(fā)展，這在地方政府中表現(xiàn)得尤其突出。首先，政府產(chǎn)業(yè)管理部門內(nèi)部存在職能錯(cuò)位。如在數(shù)量眾多的經(jīng)濟(jì)管理部門中，各個(gè)部門對其自身職能定位的認(rèn)識存在誤區(qū)。具體來看，在現(xiàn)行的政府行政體制架構(gòu)中，各個(gè)經(jīng)濟(jì)管理部門與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級都有相關(guān)之處，但并沒有一個(gè)專門的職能部門來負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，這樣就可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級要么多頭開展（重復(fù)建設(shè)），要么無人負(fù)責(zé)。其次，政府部門之間存在職能錯(cuò)位。由于部門多，分工細(xì)，有時(shí)會不可避免地存在職能疊加和交錯(cuò)。同一件事情同一個(gè)問題，各個(gè)部門都極力要求發(fā)文以體現(xiàn)本部門的權(quán)限和影響力，這種政出多門、各自為政的現(xiàn)象往往使企業(yè)發(fā)展無所適從。最后，政府經(jīng)濟(jì)管理部門與非經(jīng)濟(jì)管理部門之間存在職能錯(cuò)位。一些依附于政府的事業(yè)單位和協(xié)會組織等，本不具備行政管理職能，但由于與政府關(guān)系密切，有時(shí)政府會適當(dāng)讓它們承擔(dān)一些相關(guān)項(xiàng)目和事務(wù)，這些單位和組織在開展事務(wù)的過程中如果作用發(fā)揮得好，則能夠?qū)Ξa(chǎn)業(yè)發(fā)展提供平臺和助力，但如果作用發(fā)揮不好，甚至為了利益越俎代庖，那么就會給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來不好的影響?？傊?，不同部門的職能錯(cuò)位和部門利益等因素直接影響了產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃和集群式發(fā)展。

（二）政府職能缺位影響產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新步伐，延誤產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級

首先，政府職能轉(zhuǎn)變還不夠到位，在規(guī)范競爭行為和監(jiān)管市場秩序等方面做得還不夠。一方面，法律法規(guī)不健全，少數(shù)基層執(zhí)法人員的執(zhí)法意識不強(qiáng)、執(zhí)法不嚴(yán)和管理不到位，導(dǎo)致一些不合格的企業(yè)和市場主體運(yùn)用不正當(dāng)競爭手段擾亂市場秩序，這往往表現(xiàn)為偷稅漏稅、生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品等。另一方面，政府在公共服務(wù)方面的職能履行不夠到位，部門利益沖突導(dǎo)致公共服務(wù)職能弱化。一些地方部門片面追求自身利益，將本是國家和人民賦予的社會公共權(quán)力，作為謀求自身特殊利益的工具。在制訂政策、法規(guī)、規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，由于部門和地區(qū)利益的驅(qū)使，一些部門往往可能作出違背公共利益和社會利益的選擇，特別是在部門利益與整體利益、局部利益與整體利益發(fā)生沖突時(shí)，這種現(xiàn)象就表現(xiàn)得更為明顯。

其次，產(chǎn)業(yè)支持政策不夠完善。目前全社會的產(chǎn)業(yè)投融資體制還不夠健全，難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要。一方面，相對過高的門檻和嚴(yán)格的限制措施，導(dǎo)致一些社會資本很難進(jìn)入產(chǎn)業(yè)。一些國有企業(yè)仍存在設(shè)備陳舊、負(fù)擔(dān)較重、收益不好等情況，轉(zhuǎn)型升級的壓力很大；一些發(fā)展前景好、成長較快的中小微型企業(yè)，由于缺乏信用擔(dān)保，導(dǎo)致融資困難，增長乏力，在市場上處于弱勢地位。另一方面，長期以來，由于存在區(qū)域競爭，政府統(tǒng)包的投資過多，存在投資過剩甚至浪費(fèi)的現(xiàn)象。比如那些效益不好的國有企業(yè)，其生存主要依靠政府投入和財(cái)政優(yōu)惠，而由于企業(yè)自身原因?qū)е沦Y金投入利用率很低，這對于國家資金和資源都是一種很大浪費(fèi)。再說，由于當(dāng)前尚未建立起以市場為導(dǎo)向、以資產(chǎn)聯(lián)結(jié)為紐帶、以資本流動為中心、以提高資產(chǎn)管理和運(yùn)營效率為目標(biāo)的靈活有效的投融資體系和管理模式，因此社會資金難以得到合理利用。以當(dāng)前熱門的經(jīng)濟(jì)開發(fā)園區(qū)建設(shè)為例，地方政府對企業(yè)提供的服務(wù)大多數(shù)仍停留在水、電、氣、訊、路等基礎(chǔ)性服務(wù)上，在加強(qiáng)產(chǎn)品研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化方面卻難以給企業(yè)提供相應(yīng)的支持，相關(guān)的產(chǎn)學(xué)研一體化合作機(jī)制尚不能有效建立和運(yùn)行；地方政府為企業(yè)生產(chǎn)提供資金、政策、人才、技術(shù)等要素服務(wù)以及其他增值服務(wù)的能力亟待提升，公共技術(shù)服務(wù)平臺建設(shè)還不完善。

總之，市場秩序及市場競爭秩序不夠規(guī)范，這將提高企業(yè)創(chuàng)新成本；產(chǎn)業(yè)政策不夠完善，不能及時(shí)合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，必將導(dǎo)致企業(yè)對市場反應(yīng)遲緩。這些都導(dǎo)致企業(yè)的創(chuàng)新步伐緩慢，從而拖慢了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新步伐，進(jìn)而延緩了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

（三）政府職能越位阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級

首先，政府部門直接參與市場經(jīng)濟(jì)活動過多。近年來，地方政府對招商引資極為熱衷，只要有資金愿意到本地投資，不管投資項(xiàng)目是否符合本地發(fā)展需求，政府幾乎都會全盤接收，并運(yùn)用手中掌握的權(quán)力干預(yù)資源的配置。此間，下達(dá)招商引資計(jì)劃指標(biāo)甚至成為上級部門考核下級部門的主要指標(biāo)之一。此外，政府還經(jīng)常出臺一系列優(yōu)惠政策，例如土地和資金的使用等，以求吸引外來資金。政府直接參與市場活動進(jìn)行招商引資固然能夠帶來一些好處，但從長遠(yuǎn)看不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有可能導(dǎo)致資源配置的扭曲，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

其次，政府部門直接或間接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。這種干預(yù)活動雖然不是常態(tài)化的，但在地方政府中普遍存在。如當(dāng)企業(yè)發(fā)展受困時(shí)，政府往往不會探究其原因，而是直接利用手中掌握的資源幫助企業(yè)（為企業(yè)提供財(cái)政資金補(bǔ)助、稅收減免，有的政府部門甚至直接為企業(yè)開拓市場，幫助企業(yè)銷售產(chǎn)品），然而，如果企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難是產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和經(jīng)濟(jì)周期的原因所致，那么政府的這一行為將完全阻礙產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，進(jìn)而阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

最后，地方保護(hù)主義阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的步伐。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級本身就是一個(gè)生產(chǎn)要素重新組合，從而實(shí)現(xiàn)要素更合理、更優(yōu)化配置的過程，這個(gè)過程的快慢決定了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的速度。但是地方政府往往為了本地利益設(shè)置區(qū)域貿(mào)易壁壘，出臺優(yōu)惠政策鼓勵(lì)民眾消費(fèi)本地產(chǎn)品、排斥外地產(chǎn)品，這些非市場行為在相當(dāng)程度上阻礙了生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動，使得生產(chǎn)要素不能實(shí)現(xiàn)合理優(yōu)化配置，從而阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

二、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級背景下的地方政府職能轉(zhuǎn)變路徑

當(dāng)前，在堅(jiān)持政府社會職能（如政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化教育、生態(tài)環(huán)保等）的前提下，依據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要采取如下對策：

（一）從“大而全”政府向有限型政府轉(zhuǎn)變

在市場經(jīng)濟(jì)中，政府不能以全能型姿態(tài)出現(xiàn)在公眾面前，不是包攬一切地參與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，而是應(yīng)加強(qiáng)其社會管理和公共服務(wù)職能。政府需要加快轉(zhuǎn)變思路，對有職能交叉的部門設(shè)定改革目標(biāo)和方向，精簡政府機(jī)構(gòu)，理順和調(diào)整政府職能部門之間的關(guān)系，杜絕滋生任何尋租空間，消除人浮于事現(xiàn)象，理順政府與市場之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)由大而全型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變。

加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從大而全政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，還需創(chuàng)新管理機(jī)制。要以優(yōu)勢互補(bǔ)為目標(biāo)，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則理順上下級政府之間的關(guān)系。堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)不變，按照合作共贏的理念協(xié)作分工，頒布出臺相關(guān)公共政策和法規(guī)，以杜絕下級政府之間為了各自利益而形成的不正當(dāng)競爭。上級政府可以考慮建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展補(bǔ)償機(jī)制，嘗試對落后區(qū)域?qū)嵭欣嫜a(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從大而全政府向有限型政府的轉(zhuǎn)變，需要政府的職能從經(jīng)濟(jì)向社會管理和公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)變。政府要發(fā)揮好社會組織作用，重視和發(fā)揮社會組織在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用；政府要培養(yǎng)公共服務(wù)、遵紀(jì)守法，維護(hù)社會公平正義的意識；還要強(qiáng)化政府公務(wù)人員的公共服務(wù)動機(jī)，做好行政職能范圍內(nèi)的社會管理和公共服務(wù)，無需過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)。

（二）從干預(yù)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

建設(shè)服務(wù)型政府要求政府干預(yù)的方式和手段必須有所改變，這就要求其職能要有所轉(zhuǎn)變。政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中要科學(xué)界定政府職能，應(yīng)按照“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的要求，積極推進(jìn)政事分開、政企分開、政府與行業(yè)協(xié)會分開，確定政府在市場經(jīng)濟(jì)活動中的職能范圍，并在這一過程中實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，提高其管理服務(wù)效能。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級過程中，政府既要做好“讓位”工作，尊重“有效市場”的功能，又要做好“有為政府”的補(bǔ)充作用，以彌補(bǔ)市場的不足。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，需要政府從干預(yù)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

建設(shè)服務(wù)型政府要求政府將定價(jià)職能、資源配置職能還權(quán)于市場。在市場發(fā)展中，政府所要做的，就是盡量減少資源配置扭曲的因素，讓價(jià)格發(fā)揮資源配置信號的作用，讓市場正常發(fā)揮資源調(diào)節(jié)和產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)的功能。政府在發(fā)揮“有為政府”的角色時(shí)，要破除各種干擾因素，加大資金、勞動力、技術(shù)等在產(chǎn)業(yè)之間和地區(qū)之間的自由流動。對于那些嚴(yán)重?fù)p害區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有害因素要合理引導(dǎo)、消除，在這個(gè)過程中政府發(fā)揮的是規(guī)范和引導(dǎo)的作用，最終通過市場來解決一切，讓市場根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來決定資源配置和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。

建設(shè)服務(wù)型政府要加強(qiáng)自身在公共服務(wù)方面的職能和作用，確立公共服務(wù)運(yùn)行的基本原則，保證公共服務(wù)提供的公平有效。同時(shí)要改革公共服務(wù)體制，完善公共服務(wù)制度框架，創(chuàng)新公共服務(wù)提供的運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建政府、市場與社會的平等合作關(guān)系。還應(yīng)加大公共服務(wù)投入，把公共服務(wù)覆蓋面擴(kuò)大，使公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化。

（三）從無約束政府向法治型政府轉(zhuǎn)變

建設(shè)法治型政府，推動政府職能轉(zhuǎn)變，政府的各項(xiàng)工作都要有法可依，讓政府行為受到法制約束，才能充分發(fā)揮其市場監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會管理和公共服務(wù)這四大職能。地方政府往往過多介入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，而且缺乏法制約束，從而成為“無約束政府”。在當(dāng)前法制建設(shè)環(huán)境中，必須建設(shè)法治型政府，依法行政。這是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是政府職能轉(zhuǎn)變和政府自身改革的必然要求。

建設(shè)法治型政府，要規(guī)范立法。要完善公開立法制度，把立法的每一個(gè)階段和步驟對社會公眾公開，同時(shí)要完善立法聽證制度，體現(xiàn)和保障立法的民主性，提高立法的透明度。擁有立法權(quán)的各級政府部門，應(yīng)依據(jù)實(shí)際情況設(shè)定各主體的權(quán)利和義務(wù)，合理規(guī)范行政權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任，規(guī)范政府決策，有法必依。要通過廣泛征求意見、專家討論、集體協(xié)商等多種方式，不斷提高立法程序的科學(xué)化和民主化，吸收公眾意見和民間智慧。同時(shí)，對行政規(guī)范性文件要加強(qiáng)監(jiān)管力度，各部門出臺的相關(guān)文件須經(jīng)政府法制機(jī)構(gòu)審核后方可印發(fā)（目前地方政府還沒有完全施行），未正式公開印發(fā)的文件一律不得變通執(zhí)行。

建設(shè)法治型政府，要規(guī)范執(zhí)法。各行政執(zhí)法部門應(yīng)做到嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，不斷強(qiáng)化制度建設(shè)，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制。對于執(zhí)法部門的執(zhí)法范圍和職責(zé)，必須由相關(guān)上級部門以及地方人大進(jìn)行科學(xué)界定，細(xì)化規(guī)范執(zhí)法程序，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，嚴(yán)格明確執(zhí)法責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督管理。在行政執(zhí)法的考核方面，必須做到公開透明，給執(zhí)法部門劃定紅線，對不規(guī)范執(zhí)法和隨意執(zhí)法的行為必須追究責(zé)任，做到執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任對等。對執(zhí)法違法、執(zhí)法犯法等惡劣現(xiàn)象，要追究其單位和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的管理責(zé)任。

總之，在服務(wù)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府必須成為一個(gè)注重市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律、嚴(yán)格按照法律辦事的服務(wù)型政府。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)政府職能自身的完善，才能更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：李利林]