◎宋桂英

平頂山市水資源社區(qū)共管模式構(gòu)建

◎宋桂英

水資源是人類生產(chǎn)和生活必備的一種自然資源，也是生物賴以生存的環(huán)境資源。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)生產(chǎn)用水、農(nóng)業(yè)用水、生活用水以及環(huán)境衛(wèi)生用水的需求越來越大，但水資源的污染程度卻不斷惡化，導(dǎo)致可供水量驟然減少。隨著水資源危機(jī)的不斷加劇，如何有效管理水資源已成為平頂山市目前亟待解決的重要問題之一。當(dāng)前在平頂山市水資源管理過程中還存在者管理主體單一、管理活動(dòng)缺乏持續(xù)性、管理難度較大、管理方式缺乏多樣化等問題。針對此類問題，本文以社區(qū)共管的民主理念、公平理念和協(xié)同理念為基礎(chǔ)，遵循水資源保護(hù)與周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本原則，嘗試從水資源社區(qū)共管主體、共管對象、社區(qū)公眾參與保障機(jī)制、共管激勵(lì)機(jī)制、吸引科研院校參與保護(hù)互動(dòng)機(jī)制等方面構(gòu)建了水資源社區(qū)共管的新模式。

水資源是人類生產(chǎn)和生活必備的一種自然資源，也是生物賴以生存的環(huán)境資源。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)生產(chǎn)用水、農(nóng)業(yè)用水、生活用水以及環(huán)境衛(wèi)生用水的需求越來越大，但水資源的污染程度卻不斷惡化，導(dǎo)致可供水量驟然減少。水資源短缺問題已成為世界各國備受關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

平頂山市水資源總量為18.34億立方米，人均占有水資源量為364立方米，低于全省人均水平，僅占全國人均占有量的1/6，嚴(yán)重低于聯(lián)合國確定的貧水線1000立方米，屬于極度缺水地區(qū)。隨著水資源危機(jī)的不斷加劇，如何有效管理水資源已成為平頂山市目前亟待解決的重要問題之一。

要實(shí)現(xiàn)人口、資源與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，解決水資源的可持續(xù)利用問題是必要任務(wù)之一。水資源雖然在長期內(nèi)是可再生資源，但當(dāng)人們消耗的速度超過環(huán)境的自凈和循環(huán)速度時(shí)，水資源就成為相對稀缺的不可再生資源。因此，在現(xiàn)階段及將來一段時(shí)期內(nèi)研究水資源管理問題是非常必要的。

平頂山市水資源管理現(xiàn)狀分析

在2010年，平頂山市被確定為“全國節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)城市”。該市通過完善法律法規(guī)、健全機(jī)制、推進(jìn)示范工程建設(shè)等多項(xiàng)措施推進(jìn)水資源管理工作有序進(jìn)行，并取得了較為顯著的成效。此外，還建設(shè)了以凈化處理為主的全面利用礦井水系統(tǒng)工程，使礦井附近的水資源得到了有效凈化，周邊居民也用上了安全的飲用水。由此可見，平頂山市最近幾年的水資源管理工作取得的顯著的成績。在肯定成績的同時(shí)，也不能忽視當(dāng)前水資源管理所面臨的問題和挑戰(zhàn)。

管理主體單一。平頂山市以政府為水資源管理的主體，具體由市水利局、市節(jié)水辦、市白龜山水庫綜合政治辦公室以及公安部門進(jìn)行管理執(zhí)法。這種以政府部門為主導(dǎo)的水資源管理模式在管理過程中特別關(guān)注具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即承擔(dān)著保護(hù)水資源的重任。以至于管理主體通常會忽視水資源周邊社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，把周邊社區(qū)居民當(dāng)作水資源管理主體的局外人，甚至被看作是水資源的破壞者。單一的管理主體常采用“命令—控制”的管理方式，水資源的管理以高度集權(quán)化為主要特征。在水資源管理決策及具體執(zhí)行過程中，很少引入社區(qū)公眾民主參與協(xié)商機(jī)制。事實(shí)上，周邊社區(qū)公眾是與水資源相關(guān)的利益群體，他們有權(quán)參與管理決策和實(shí)施管理活動(dòng)的。另外，由于政府管理時(shí)間的有限性，也導(dǎo)致管理效果時(shí)好時(shí)壞。在當(dāng)今關(guān)注公平、效率的社會中，應(yīng)意識到水資源周邊社區(qū)公眾既是水資源的利用者，同時(shí)也是水資源的管理者。有關(guān)事實(shí)證明，自然資源單一的管理主體模式很難在長期內(nèi)適應(yīng)資源保護(hù)事業(yè)的快速發(fā)展。

管理活動(dòng)缺乏持續(xù)性。為落實(shí)國家頒布的最更嚴(yán)格的水資源管理制度，平頂山市在2011年8月曾在全市范圍內(nèi)開展為期半年的以保護(hù)水資源、打擊河道非法采沙為主要內(nèi)容的專項(xiàng)整治行動(dòng)。該次水資源管理整治活動(dòng)在一段時(shí)期內(nèi)取得了顯著效果，但整治的風(fēng)聲稍稍減弱，就時(shí)而發(fā)現(xiàn)有人非法采沙、非法捕撈等現(xiàn)象。水資源管理活動(dòng)的短期性導(dǎo)致管理效果缺乏長期的可持續(xù)性。在水資源管理活動(dòng)中，如果只是根據(jù)上級命令進(jìn)行臨時(shí)性的管理整治，不能把管理整治變成一種日常的管理行為的話，那么管理效果在長期內(nèi)將難以得到實(shí)質(zhì)性的改觀。在水資源的管理活動(dòng)中，不僅要注重結(jié)果管理，更應(yīng)注重過程管理。

管理難度較大。雖然水資源管理部門對違規(guī)事件整治力度不斷加大，但非法采沙、非法捕撈、污染水資源的事件屢禁不止。事實(shí)上，水資源周邊社區(qū)大多數(shù)村民也意識上非法采沙、捕撈對資源環(huán)境會造成破壞，但長期受到“靠山吃山，靠水吃水”的觀念影響，迫于生計(jì)才選擇此種方法。水資源管理部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，意識到周邊社區(qū)村民是水資源的使用者，同時(shí)也有權(quán)力參與水資源的管理。如果讓周邊社區(qū)村民自己管理“自己的水資源”，參與管理決策及管理過程，培養(yǎng)他們的主人翁意識，那么保護(hù)水資源的行為可能就會變成一種日常的行為。

管理方式缺乏多樣化。當(dāng)前該地區(qū)的水資源管理方式主要是開展階段性專項(xiàng)整治活動(dòng)，通常是市水利局、市公安局聯(lián)合行動(dòng)，進(jìn)行全面排查，重點(diǎn)打擊，集中整治。重點(diǎn)打擊取水許可管理的違法行為、河道安全違法行為、節(jié)約用水管理違法行為等。對于破壞水資源管理的行為通常采用的方式是經(jīng)濟(jì)處罰，暫扣生產(chǎn)工具、沒收非法所得。這種以經(jīng)濟(jì)處罰為主的管理方式在一段時(shí)期內(nèi)確實(shí)取得了顯著的成效，但長期來看，可能會激發(fā)管理部門與水資源周邊社區(qū)村民之間的矛盾和沖突。

對管理人員缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)。日常工作中，水資源管理人員所經(jīng)歷的正規(guī)系統(tǒng)化的培訓(xùn)欠缺，僅有的幾次培訓(xùn)活動(dòng)都是集中在專業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)上。例如，如何辦理取水許可申請證、編制水利“十二五”規(guī)劃、編制水務(wù)管理年報(bào)、南水北調(diào)基金征收上報(bào)統(tǒng)計(jì)表、水污染月報(bào)等專業(yè)技術(shù)知識培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容很少涉及到如何提升水資源周邊社區(qū)居民的保護(hù)意識、如何開展人性化的管理、如何了解社區(qū)村民的經(jīng)濟(jì)收入狀況、如何進(jìn)行社區(qū)村民的能力建設(shè)等內(nèi)容。

水資源社區(qū)共管模式構(gòu)建

社區(qū)共管這一自然資源管理模式,強(qiáng)調(diào)的是資源周邊社區(qū)公眾的參與性和自主性。簡單地說，水資源社區(qū)共管就是使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和相關(guān)利益群體積極參與到水資源的保護(hù)和管理工作中。政府、水資源管理機(jī)構(gòu)和外部專家都應(yīng)相信當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公眾的能力并給予必要的技術(shù)支持和資金幫助。開展社區(qū)共管的過程中，社區(qū)公眾為自己提供管理水資源的機(jī)會并規(guī)定自己所應(yīng)程度的責(zé)任，明確自己目標(biāo)和愿望，明確所進(jìn)行的活動(dòng)都涉及到自身的福利，自覺地成為水資源的管理者、監(jiān)督者和保護(hù)者。針對平頂山市當(dāng)前水資源管理現(xiàn)狀，本文認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來構(gòu)建水資源社區(qū)共管模式。

確定水資源社區(qū)共管的主體。社區(qū)共管相關(guān)利益群體有很多，主要有水資源周邊社區(qū)、政府和水資源管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)實(shí)體組織、教育機(jī)構(gòu)、宗教團(tuán)體等，其中水資源周邊社區(qū)公眾應(yīng)是社區(qū)共管實(shí)施的最重要的主體。

周邊社區(qū)與水資源有著最直接的關(guān)系，他們的日常生計(jì)活動(dòng)對水資源有著較強(qiáng)的依賴性，對水資源的保護(hù)產(chǎn)生直接影響。為確保有效的保護(hù)和管理，在所有的利益相關(guān)群體中，水資源周邊社區(qū)公眾理所應(yīng)當(dāng)成為資源管理的最重要的主體。從公平的角度來講，周邊社區(qū)的需求和利益不應(yīng)被忽視，由于社區(qū)周邊的自然資源是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)生計(jì)的主要來源，讓他們管理自己生存環(huán)境中的資源，既可以通過直接管理水資源從中獲益，也可在一定程度上緩解當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需求。從近年來社區(qū)參與管理的實(shí)踐來看，社區(qū)村民有能力管理好社區(qū)周邊的自然資源，比政府或資源管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)管理主體的效果要好。讓社區(qū)村民參與日常管護(hù)活動(dòng)，可以充分發(fā)揮“鄉(xiāng)土專家”的能力，能使保護(hù)效果更有效。此外，讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)進(jìn)行自然資源的管護(hù)在成本收益上有顯著的經(jīng)濟(jì)性。通常情況下，由公共部門來管理社區(qū)周邊水資源的成本較高，且常常得不到村民的支持，而由社區(qū)來管理他們賴以生存的資源則是一種降低成本的好方法。

確定水資源社區(qū)共管的對象。水資源社區(qū)共管是指讓社區(qū)參與管理和保護(hù)方案的決策、實(shí)施和評估，并與水資源管理機(jī)構(gòu)共同管理水資源的模式。這一概念明確了社區(qū)共管的對象是水資源。社區(qū)共管活動(dòng)的設(shè)計(jì)和實(shí)施都應(yīng)圍繞促進(jìn)生物多樣性有效保護(hù)和水資源可持續(xù)管理這一核心，但在社區(qū)共管活動(dòng)的執(zhí)行過程中，社區(qū)共管對象的類型和數(shù)量是不斷變化和發(fā)展的。在共管初期，具有沖突與矛盾性質(zhì)的水資源是社區(qū)共管的對象。

增強(qiáng)社區(qū)公眾參與共管的意識。宣傳教育是提高社區(qū)公眾參與意識的主要手段之一。宣傳社區(qū)共管思想可以使水資源周邊公眾認(rèn)識到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與水資源保護(hù)區(qū)域同屬一個(gè)大的生態(tài)系統(tǒng)，水資源的保護(hù)情況與社區(qū)發(fā)展是相互影響、相互制約的。長期對水資源共管模式進(jìn)行宣傳，使社區(qū)共管理念逐步深入人心。因地制宜地針對不同的社區(qū)群體開展水資源教育工作，特別是提高貧困戶參與社區(qū)共管的主動(dòng)性和積極性。另外，可以考慮在學(xué)校教育中加強(qiáng)生態(tài)教育內(nèi)容，尤其是在水資源周邊社區(qū)的當(dāng)?shù)貙W(xué)校，以青少年的教育活動(dòng)帶動(dòng)整個(gè)社區(qū)公眾環(huán)境保護(hù)意識的提高。

建立社區(qū)公眾參與保障機(jī)制。社區(qū)公眾參與水資源共管應(yīng)是一種有償?shù)男袨?，?dāng)社區(qū)參與管護(hù)時(shí)，資源管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)幫助社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)協(xié)助，為社區(qū)公眾解決生產(chǎn)和生活上的困難?？赏ㄟ^堅(jiān)持社區(qū)需求原則，注重滿足社區(qū)的共同需要、共同利益來培育并增強(qiáng)村民參與共管的積極性。所謂堅(jiān)持社區(qū)需求原則，就是從社區(qū)的客觀實(shí)際出發(fā)，把解決大多數(shù)村民的實(shí)際需求放在首位。由于解決這些問題符合大多數(shù)村民的共同需求和利益，使他們得到實(shí)惠，從而調(diào)動(dòng)村民參與共管的積極性。對社區(qū)幫助與支持的形式不是固定的，應(yīng)根據(jù)具體情況來決定。比如在管護(hù)方面，由于水資源區(qū)域分布上具有分散性和開放性，因此就地吸引當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公眾參與，根據(jù)水域面積特點(diǎn)來安排管護(hù)人數(shù)及工作量，以達(dá)到社區(qū)公眾自我管理與相互監(jiān)督，形成良好的自律機(jī)制。同時(shí)，公眾的參與最好通過經(jīng)濟(jì)合同的形式明確參與者的責(zé)、權(quán)、利，避免出現(xiàn)“人人管如同沒人管”的狀況。

建立共管激勵(lì)機(jī)制。人們在預(yù)期行為有助于實(shí)現(xiàn)自身利益的情況下，才會努力去做某件事情。要激發(fā)社區(qū)村民參與水資源共管活動(dòng)，就需要采取一些的行之有效激勵(lì)措施。只有當(dāng)他們感受到從參與共管活動(dòng)中獲取的收益大于參與成本時(shí)，才會為共管貢獻(xiàn)時(shí)間、物質(zhì)和智慧。由于水資源周邊社區(qū)生計(jì)來源單一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，因此共管活動(dòng)實(shí)施的早期，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為主，其他激勵(lì)為輔的方式對社區(qū)共管工作的順利開展會更加有效。該地區(qū)村民出于生存和發(fā)展的壓力，通常關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展比關(guān)注資源保護(hù)會更多一些，那么就可以協(xié)助社區(qū)優(yōu)先發(fā)展短、平、快的項(xiàng)目，特別為對水資源依賴程度高的農(nóng)戶和貧困戶提供優(yōu)先參與的機(jī)會，讓他們從項(xiàng)目中受益，重新認(rèn)識到保護(hù)水資源的價(jià)值，逐步改變村民非法采沙、無序捕撈等利用水資源的傳統(tǒng)方式。水資源管理機(jī)構(gòu)可聘請社區(qū)村民為巡護(hù)員，給予一定的數(shù)額經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。對于積極參與水資源保護(hù)工作的村民，比如對發(fā)現(xiàn)非法捕撈、采沙及時(shí)報(bào)告者、舉報(bào)水資源破壞事件者等都可給予經(jīng)濟(jì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。除了以上所提到的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)之外，政治激勵(lì)、精神激勵(lì)等其他方式也是有效的。在水資源管理重大問題的決策上，給予社區(qū)村民充分的發(fā)言權(quán)，尊重并采納他們的意見，認(rèn)可他們的管理決策能力可以增強(qiáng)他們參與的廣度和深度。另外，水資源管理部門可以把部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，既體現(xiàn)社區(qū)參與共管的主體地位，也增強(qiáng)他們能夠管理好自然資源的自信心。

建立科研院校、自然保護(hù)團(tuán)體參與保護(hù)的互動(dòng)機(jī)制。在我國自然資源保護(hù)事業(yè)的發(fā)展過中，部分自然保護(hù)管理部門曾嘗試與科研院校、國內(nèi)外自然保護(hù)團(tuán)體合作開展保護(hù)項(xiàng)目，成功引進(jìn)了先進(jìn)的保護(hù)理念和管理模式。就水資源管理而言，科研院校和自然保護(hù)團(tuán)體在共管項(xiàng)目的引進(jìn)、實(shí)施、推廣、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)等方面都能起到不可忽視的作用。

加強(qiáng)對管理人員的培訓(xùn)，提高工作人員能力。要提高水資源管理部門工作人員的社區(qū)工作能力和技巧，培訓(xùn)是一條行之有效的途徑?？煽紤]在科研院校和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)人員的指導(dǎo)下，采用現(xiàn)場培訓(xùn)、參與實(shí)踐、獨(dú)立練習(xí)等方式，為管理人員講授如何從事社區(qū)調(diào)查、如何接近不同類型的水資源資源利益群體、如何根據(jù)調(diào)查目的與內(nèi)容運(yùn)用不同的調(diào)查方法和調(diào)查工具、如何收集分析資料等。另外，對管理人員進(jìn)行參與式工作方法的培訓(xùn)對開展社區(qū)工作是必要的。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)主要包括參與式工作方法的選擇、對參與工具的使用、分析解決問題的能力、解決沖突的能力等內(nèi)容。

（作者單位：平頂山學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）