摘要：“法治”研究范式不再關(guān)注正義、民主等相關(guān)指標(biāo)，而轉(zhuǎn)向了重視法治與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系。用指標(biāo)評(píng)估而非概念把握法治已然成為一種國際趨勢(shì)。論文選取了在世界范圍內(nèi)三個(gè)比較有影響的法治評(píng)估指標(biāo)體系，即世界銀行基于“治理事務(wù)”中的法治報(bào)告、“營(yíng)商環(huán)境”中的合同執(zhí)行力指標(biāo)以及歐洲委員會(huì)針對(duì)司法效率提出的歐洲理事會(huì)框架進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)三個(gè)評(píng)估體系都是從“薄”的法治概念出發(fā)，而且評(píng)估數(shù)據(jù)來自需求方還是供應(yīng)方會(huì)影響評(píng)估客觀性，而針對(duì)法治這樣的復(fù)雜現(xiàn)象，任何評(píng)估都是基于“相關(guān)性”而非“因果性”來建構(gòu)。論文反思了我國法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，提出三點(diǎn)改進(jìn)我國法治政府指標(biāo)體系的建議：增加薄的法治概念在指標(biāo)體系中的權(quán)重；推動(dòng)內(nèi)部法治評(píng)估穩(wěn)步向外擴(kuò)展；增強(qiáng)考核和改善的聯(lián)動(dòng)機(jī)制設(shè)計(jì)，提升指標(biāo)體系的整體質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：法治評(píng)估；法治政府建設(shè)指標(biāo)體系；營(yíng)商環(huán)境報(bào)告；治理事務(wù)報(bào)告；CEPEJ報(bào)告

中圖分類號(hào)：DF 212文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.04.02

一、法治復(fù)興的評(píng)估路徑（一）法治理論的復(fù)興之路：從規(guī)范概念到指標(biāo)體系

近二十年來，“法治”研究范式發(fā)生重大變革。越來越多的研究不再關(guān)注正義、民主等相關(guān)指標(biāo)，轉(zhuǎn)而重視法治與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展間的關(guān)系。人們相信法治對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有促進(jìn)作用。正因?yàn)槿绱?，越來越多的?jīng)濟(jì)學(xué)家開始研究法治問題，進(jìn)而成為“法治復(fù)興”的主要推手[1]。與此同時(shí)，以世界正義組織為代表，一批具有特定關(guān)切的機(jī)構(gòu)也開始熱衷用指標(biāo)體系對(duì)各國和地區(qū)的法治水平進(jìn)行衡量。2009年以來，我國各地也陸續(xù)推出一批法治評(píng)估指標(biāo)體系。學(xué)界對(duì)法治指標(biāo)的研究也日漸深入?yún)⒁姡哄X弘道，戈含鋒，王朝霞，劉大偉.法治評(píng)估及其中國應(yīng)用[J].中國社會(huì)科學(xué)，2012（4）；蔣立山.中國法治指數(shù)設(shè)計(jì)的理論問題[J].法學(xué)家，2014（1）.。但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家與法學(xué)家對(duì)法治的興趣顯然是不同的。經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常并不關(guān)心法治建立的過程與機(jī)制，也不關(guān)心法治能否量化這類哲學(xué)問題，他們更關(guān)心法治運(yùn)行的結(jié)果：提升法治水平能否帶來更高的收益和更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在這種研究旨趣的引導(dǎo)下，構(gòu)建恰當(dāng)?shù)姆ㄖ卧u(píng)估方法成為研究重點(diǎn)。而評(píng)估體系的構(gòu)建必須有概念框架的支撐。這就需要對(duì)法治概念的內(nèi)涵和組成要件進(jìn)行分解，找出各種可評(píng)估的變量。此時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家就必須認(rèn)真對(duì)待具有深遠(yuǎn)傳統(tǒng)的法學(xué)視角下的法治研究。

千百年來，法學(xué)家不斷思索與追問法治的根據(jù)與來源，創(chuàng)造出蔚為壯觀的法治理論體系[2]。但總體看來，法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的法治理論主要運(yùn)思于價(jià)值和規(guī)范層面，很少有客觀定量研究。作為價(jià)值追求，法治是普世的；作為客觀對(duì)象，法治則是難以描述的。許多法治國家因某種界限模糊的家族相似性，被歸為某類典型法治國家集合，如英美法治國家和大陸的法治國家?？上?，至今尚未出現(xiàn)一組世界公認(rèn)的法治基本特征組合。很多“法治化”水平參差不齊的國家為法治理論提供了大量新的描述維度，這反而為法治概念的客觀界定增加了更多難度。

2007年，荷蘭海牙學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)公布了一份《法治庫存報(bào)告》（Rule of Law Inventory Report，2007）（以下簡(jiǎn)稱HIIL 報(bào)告）。HIIL報(bào)告沒有深究不同法治理念的異同，而是獨(dú)辟蹊徑地運(yùn)用了一套完全不同的概念體系，例如用“厚”（Thick Notion）和“薄”（Thin Notion）來描述法治概念。 “薄”的法治概念是指狹義的法治概念，指法治本身并不包含“公正”，但為人提供一個(gè)尋求公正的法律框架和程序，依據(jù)法律治理事情；“厚”的法治概念是指廣義的法治概念，該法治概念擴(kuò)展了狹義的概念，包括保障人權(quán)及各種自由等基于法治的個(gè)人實(shí)質(zhì)權(quán)利。在評(píng)估中使用“薄”或者“厚”的法治概念是因?yàn)樵u(píng)估會(huì)根據(jù)法治概念的內(nèi)涵進(jìn)行變量分解。這里的“厚”與“薄”主要反映指標(biāo)體系中變量的多與少?！氨》ㄖ巍钡暮饬織l件集中在以下四個(gè)方面：（1）司法維度，高水平的法治必須有一個(gè)獨(dú)立的和公正的司法（包括可替代的糾紛解決機(jī)制）。（2）法治需要具備某種形式并且能一定程度地提供獲得正義的法律援助服務(wù)。（3）公民具有一定法律基本常識(shí)。（4）法治應(yīng)包含言論自由，出版自由和集會(huì)自由等內(nèi)容。參見：Hague Institute for the Internationalisation of Law （Hiil）. Rule of Law Inventory Report： Academic Part （2007）[R/OL].（2007-04-20）[2013-05-31].http：//www.hiil. org/data/site management/media/Rol%20 Inventory % 20 report. pdf.相比之下，“厚法治”概念考慮的因素要廣闊很多，除了以上“薄法治”的各項(xiàng)衡量標(biāo)準(zhǔn)外，還包括法律與秩序、公民尊重正式法律的程度、民主、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人權(quán)等內(nèi)容。

HIIL報(bào)告為法治評(píng)估提供了非常好的概念支撐。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“薄法治”適合充當(dāng)法治評(píng)估的概念框架。相反，“厚法治”因?yàn)閮?nèi)涵過于豐富而不應(yīng)適用于評(píng)估。道理非常簡(jiǎn)單：“厚法治”包括“民主”、“人權(quán)”等充滿爭(zhēng)議和分歧的概念，容易引起評(píng)估系統(tǒng)的分崩離析。參見：Stefan Voigt. How to Measure the Rule of Law[J]. Kyklos， 2012，65（5）：262-284.實(shí)際上，現(xiàn)有的主流法治評(píng)估指標(biāo)體系都是通過類似手段擺脫概念描述難題的。因?yàn)橛迷u(píng)估而非概念把握法治已然成為一種國際趨勢(shì)。

現(xiàn)代法學(xué)劉藝：論我國法治政府評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)（二）法治評(píng)估的三個(gè)范本分析

當(dāng)前世界范圍內(nèi)比較有影響的法治評(píng)估指標(biāo)體系有以下幾個(gè)：世界銀行基于“治理事務(wù)”（Governance Matters）和“營(yíng)商環(huán)境”（Doing Business）提出的兩套法治評(píng)估指標(biāo)；歐洲委員會(huì)針對(duì)司法效率提出的歐洲理事會(huì)框架（the European Commission for the Efficiency of Justice，簡(jiǎn)稱CEPEJ）；最后是世界正義組織提出的法治指標(biāo)體系（The World Justice Project，簡(jiǎn)稱WJP）。鑒于國內(nèi)已有對(duì)世界正義組織法治指標(biāo)的詳細(xì)介紹 參見：季衛(wèi)東.秩序與混沌的臨界[M].北京：法律出版社，2008；趙昕，編譯.可以量化的正義：衡量法治水平的十六項(xiàng)“法治指數(shù)”（上）[N].人民法院報(bào)，2013-06-18（05）；趙昕，編譯.可以量化的正義：衡量法治水平的十六項(xiàng)“法治指數(shù)”（下）[N].人民法院報(bào)，2013-06-25（05）；莫于川.法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)問題研究——兼論我國法制良善化、精細(xì)化發(fā)展的時(shí)代任務(wù)[J].法學(xué)雜志，2013（6）：11-12.，本文僅對(duì)前三個(gè)指標(biāo)體系進(jìn)行介紹。

1.世界銀行“治理事務(wù)”中的法治評(píng)估

近二十年來，“治理”概念不僅是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域非常熱門的詞匯，還深深影響了歐洲各國乃至整個(gè)國際層面的政治實(shí)踐。 “治理”概念的成功得益于這個(gè)術(shù)語本身的多面性。它被運(yùn)用于不同學(xué)科話語中，最終形成一種網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。這種網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)在法治理論中也有表現(xiàn)。1996年至2006年，世界銀行開展了治理事務(wù)研究。該研究的目標(biāo)是評(píng)估一國“善治”水平。治理指數(shù)的研究者們選取“不可觀測(cè)成分模型”（unobserved components model）克服了法治評(píng)估中的技術(shù)難題。即運(yùn)用六個(gè)維度的指標(biāo)來評(píng)估法治水平。 所謂總量指標(biāo)是加權(quán)精確反映各個(gè)數(shù)據(jù)來源的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的平均值。這六個(gè)維度是：話語權(quán)與問責(zé)制、政治穩(wěn)定性、政府效率、規(guī)制質(zhì)量、法治、腐敗控制水平。 參見：Kaufman， Kraay， Mastruzzi. Governance Matters VI： aggregate and individual governance indicators 1996 – 2006[R/OL].（2007-07-11）[2013-05-31].http：//papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm？ abstractid=999979.世界銀行治理事務(wù)報(bào)告第三部分為法治報(bào)告。其中的指數(shù)有司法獨(dú)立、公正的司法程序、快捷的訴訟程序、司法問責(zé)和司法信息以及合同的執(zhí)行性等變量。這些變量由損失與犯罪成本，外國人綁架、暴力犯罪、有組織犯罪、欺詐、洗錢和販毒等數(shù)據(jù)組成。參見：Kaufman， Kraay， Mastruzzi. Governance Matters IV： Governance Indeicators for 1996-2004[R/OL].（2005-05-05）[2013-05-31]. http：//papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm？abstract-id=718081.變量的數(shù)據(jù)來源有15種之多。根據(jù)來源的代表性與否分為“有代表性的來源”和“非代表性來源”。有代表性來源是指國家風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)（經(jīng)濟(jì)和法律類智庫機(jī)構(gòu)），遺產(chǎn)基金會(huì)和華爾街日?qǐng)?bào)提供的經(jīng)濟(jì)自由指數(shù)，美國國務(wù)院和國際特赦組織提供的人權(quán)報(bào)告；非代表性來源是指世界銀行提供的商業(yè)企業(yè)環(huán)境調(diào)查，國際蓋洛普提供的人民調(diào)查之聲和全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告（世界經(jīng)濟(jì)論壇）。參見：Kaufman， Kraay， Mastruzzi. Governance Matters III： governance indicators for 1996 –2002[R/OL].（2003-06-18）[2013-05-31].http：//papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm？ abstractid=405841； Kaufanan. Kraay， Mastruzzi. Governance Maters VI [R/OL].（2007-07-11）[2013-05-31]. http：//papes. ssrn. com/sol3/papers， cfm？ abstractid=999979.

世界銀行“治理事務(wù)”評(píng)估以需求方獲得的信息作為評(píng)估的基礎(chǔ)。對(duì)治理事務(wù)有需求的主體包括世界銀行、國際特赦組織等機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)通常會(huì)按自身特定的法治需求來收集數(shù)據(jù)。正因?yàn)槿绱耍谶@些數(shù)據(jù)評(píng)估出的法治水平之客觀性受到一定程度的質(zhì)疑。另一方面，HIIL報(bào)告中提出的更薄法治概念不包括對(duì)犯罪的主觀感知信息?？梢姡澜玢y行的“治理事務(wù)”研究也并未完全局限于HIIL報(bào)告中界定的薄法治概念，而是使用了特殊的法治界定（包括法官和治安官對(duì)腐敗的感知信息等的主觀感知信息）。

2.世界銀行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告

合同執(zhí)行效力是評(píng)估一國法治水平的重要指數(shù)。所以，許多研究者也把營(yíng)商環(huán)境報(bào)告視為一種法治指標(biāo)。世界銀行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告的本意不是為了去評(píng)估一國的法治水平高低，而是為了評(píng)估特定國家對(duì)在全球范圍內(nèi)進(jìn)行投資的公司的吸引力，特別是評(píng)估各國的商業(yè)規(guī)則和財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)對(duì)企業(yè)（特別是對(duì)中小規(guī)模企業(yè)）的影響。報(bào)告會(huì)揭示在特定國家設(shè)立企業(yè)和結(jié)束企業(yè)經(jīng)營(yíng)的難易程度。財(cái)產(chǎn)安全和合同執(zhí)行效力這兩項(xiàng)指標(biāo)是該評(píng)估體系的核心內(nèi)容。 參見：Djankov， Simeon， La Porta， Rafael， Lopez de Silanes， Florencio， shleifer， Andrei. Courts： The Lex Mundi Project[Z/OL]. （2002-07-04）[2013-05-31]. http：//siteresources. worldbank. org/INTPUBSERV/Resources/paper_lopez_de_silanes. pdf.具體到評(píng)估合同執(zhí)行力，主要收集了三個(gè)基本數(shù)據(jù)：（1）原告向法院提起訴訟到實(shí)際支付所經(jīng)歷的一系列程序；（2）解決爭(zhēng)議的時(shí)間長(zhǎng)度（天數(shù)）；（3）法庭訴訟費(fèi)用和律師費(fèi)用占爭(zhēng)議債務(wù)的百分比。這些信息主要是從各國專家，包括律師、商業(yè)顧問、會(huì)計(jì)師和政府官員處獲得，而不是從法院和其他司法機(jī)構(gòu)的信息庫中檢索而來。應(yīng)該說，在信息收集方面，“治理事務(wù)研究”和“營(yíng)商環(huán)境研究”的相似之處是：它們都傾向于從需求角度出發(fā)收集相關(guān)信息。這種基于主觀需求進(jìn)行的評(píng)估會(huì)使評(píng)估結(jié)果與各國真正的審判水平和合同執(zhí)行效力之間產(chǎn)生一定程度的感知差距。

總體看來，這份報(bào)告建構(gòu)在各國司法機(jī)構(gòu)與企業(yè)投資環(huán)境之間互動(dòng)關(guān)系之上。因?yàn)橐粐乃痉ㄈ羰强焖?、公正且屬于可?fù)擔(dān)范圍內(nèi)，對(duì)企業(yè)而言無疑是一種良好的服務(wù)環(huán)境。反之，腐敗的司法必會(huì)對(duì)企業(yè)的公共信托和投資水平產(chǎn)生負(fù)面影響。 參見：World Bank. Doing Business 2007： How to Reform[M]. Washington： World Bank Publications， 2006：51.

3.歐洲委員會(huì)關(guān)于司法效率的研究

作為歐洲理事會(huì)活動(dòng)的一部分，歐洲司法效率委員會(huì)周期性地評(píng)估歐洲理事會(huì)47個(gè)成員國法律系統(tǒng)的司法效率。CEPEJ是基于2000年23屆歐洲理事會(huì)司法部長(zhǎng)的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議討論的結(jié)果而建立的。委員會(huì)的主要任務(wù)是“根據(jù)原則，檢驗(yàn)不同司法系統(tǒng)取得的結(jié)果（司法公正和有效率的法庭程序、制定法和法律職業(yè)的角色、司法行政和法庭管理、信息運(yùn)用和溝通技術(shù)）”。參見： CEPEJ. European Judical Systems： Edition 2006 （data 2004）[R]. Strasbourg： Council of Europe， 2006：5.這項(xiàng)工作通過指標(biāo)體系來評(píng)估，而具體的指數(shù)是通過收集、分析、界定和評(píng)估定量和定性數(shù)據(jù)后獲得的。參見：CEPEJ. European Judical Systems： Facts and Figures （data 2002）[R]. Strasbourg： Council of Europe， 2005：12.2003年7月，6名專家和1名科學(xué)家召開專家組會(huì)議，標(biāo)志CEPEJ評(píng)估活動(dòng)開始。會(huì)議期間，專家組擬訂了關(guān)于法律系統(tǒng)的問卷草案。2005年問卷試行辦法才正式公布。評(píng)估問卷中包括了123個(gè)問題，主要是：（1）國家的一般信息；（2）訴諸司法和法院的所有信息；（3）法院功能和司法效率；（4）法院中信息技術(shù)的使用；（5）公正審判；（6）公訴人；（7）律師；（8）執(zhí)行機(jī)構(gòu)和法院判決的執(zhí)行。應(yīng)該注意的是，歐洲理事會(huì)的CEPEJ問卷不是為評(píng)估一國法治水平而設(shè)的，主要是為了刺激各國提升司法效率的質(zhì)量和促進(jìn)成員國在司法領(lǐng)域內(nèi)的信息交流而設(shè)。

CEPEJ是世界范圍內(nèi)第一個(gè)將法律系統(tǒng)的組成和功能歸在一個(gè)大視野中進(jìn)行評(píng)估的研究成果，與薄的法治概念（狹義法治概念）相吻合。但是，基于歐洲理事會(huì)的傳統(tǒng)，CEPEJ中許多變量的價(jià)值導(dǎo)向參照了歐洲人權(quán)公約的內(nèi)容。另外，與世界銀行的兩套評(píng)估指標(biāo)不同的是，CEPEJ的數(shù)據(jù)主要來自供應(yīng)方（如司法機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)和法律執(zhí)業(yè)人群）而非需求方。這一點(diǎn)符合HIIL報(bào)告的觀點(diǎn)，即把法治視為一套機(jī)制而不純粹只是使用者對(duì)法律的感受和需求的總和。當(dāng)然，從供應(yīng)方獲取信息，并不表明CEPEJ問卷中并不測(cè)量公眾對(duì)司法系統(tǒng)的信任水平和主觀感受問題。 參見：Pim Albers. How to Measure the Rule of Law： A Comparison of Three Studies[C/DL]. [2013-05-31]. http：//www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/events/onEnparle/Albers251007. pdf.還有，從2004年第一輪評(píng)估到2006年第二份歐洲司法系統(tǒng)報(bào)告來看，調(diào)查問卷中涉及太多專業(yè)術(shù)語，且術(shù)語存在不夠精確難以界定的特點(diǎn)，如“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”、“訴訟程序的持續(xù)時(shí)間”之類的術(shù)語。這導(dǎo)致受訪者不斷提問，被調(diào)查機(jī)構(gòu)不斷解釋，增加了調(diào)查難度，最終也影響了調(diào)查的準(zhǔn)確性。此外，該測(cè)量數(shù)據(jù)采用了司法部門的預(yù)算數(shù)據(jù)，雖然信息相對(duì)可靠，但基于各國統(tǒng)計(jì)或登記案件的方式不同，相關(guān)信息仍存在一定程度模糊性和難于比較的特性。最后，CEPEJ研究局限于歐盟成員國的法治狀況，是一種特定區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)。因此，它提出的法治測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)很難普及，也不容易引起其他地區(qū)的興趣。

（三）從三種法治評(píng)估中獲得的啟發(fā)

從以上介紹可得到的啟發(fā)是：第一，法治評(píng)估中法治概念的厚薄程度至關(guān)重要。盡管存在程度差異，但三種評(píng)估體系都是從“薄”的法治概念出發(fā)，依據(jù)特定要求和條件設(shè)置的。過厚的法治概念容易產(chǎn)生評(píng)估困難。太薄的法治概念容易限制評(píng)估的意義。第二，數(shù)據(jù)來源影響評(píng)估客觀性。三種評(píng)估的數(shù)據(jù)各有側(cè)重，但都有明顯盲點(diǎn)。治理事務(wù)和營(yíng)商環(huán)境報(bào)告的數(shù)據(jù)都來自需求方，缺乏基于客觀數(shù)據(jù)的體制描述；而CEPEJ研究的數(shù)據(jù)主要來自供應(yīng)方，卻又缺乏需求方的主觀感受維度。第三，法治是非常復(fù)雜的現(xiàn)象，任何評(píng)估都不可能是全面的。CEPEJ研究和營(yíng)商環(huán)境報(bào)告都特別強(qiáng)調(diào)司法水平的高低，而治理事務(wù)在強(qiáng)調(diào)司法的同時(shí)還關(guān)注與治理相關(guān)的其他指數(shù)。但不管哪一種評(píng)估都是基于“相關(guān)性”相關(guān)分析（correlation analysis）是研究現(xiàn)象之間是否存在某種依存關(guān)系，并對(duì)具體有依存關(guān)系的現(xiàn)象探討其相關(guān)方向以及相關(guān)程度，是研究隨機(jī)變量之間的相關(guān)關(guān)系的一種統(tǒng)計(jì)方法。相關(guān)分析有雙變量的相關(guān)分析和多變量的相關(guān)分析，其中雙變量的相關(guān)分析是基礎(chǔ)。而非“因果性”建構(gòu)的。畢竟，像法治這樣復(fù)雜現(xiàn)象是不可能用決定論方式加以概括的。

二、我國法治政府指標(biāo)體系的建構(gòu)與特征（一）深圳版法治政府體系的特征

自2004年國務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《依法行政綱要》）中提出“經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府”目標(biāo)之后，法治政府建設(shè)就已成為中國行政改革的重頭戲。但是，“什么是法治政府”一直未獲得官方充分解釋，而如何衡量是否已建成法治政府也缺乏權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)。2006年，深圳率先提出一套評(píng)估法治政府的指標(biāo)體系，成為全國“第一個(gè)吃螃蟹”的城市。2008年，國務(wù)院法制辦公室與深圳市人民政府簽訂《關(guān)于推進(jìn)深圳市加快建設(shè)法治政府的合作協(xié)議》。這是國務(wù)院法制辦第一次以協(xié)議方式支持地方法治政府建設(shè)。2009年1月8日，國務(wù)院法制辦公室發(fā)布國發(fā)【2009】3號(hào)文件推廣“深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”?！吧钲诎妗狈ㄖ握w系包括12個(gè)大項(xiàng)、44個(gè)子項(xiàng)、225個(gè)細(xì)項(xiàng)。其中12個(gè)項(xiàng)目可歸類為行政法治的五個(gè)方面：人的法治化（工作人員依法行政的觀念、能力和編制法治化）、財(cái)?shù)姆ㄖ位ü藏?cái)政管理與支出法治化）、物的法治化（機(jī)構(gòu)與職責(zé)的法治化）、行為的法治化（立法、決策、審批、處罰、信息公開等行為的法治化）、監(jiān)督法治化（監(jiān)督、責(zé)任和救濟(jì)法治化）。總體看來，“深圳版”主要遵循了2004年《依法行政綱要》的論證思路，并未注意到復(fù)雜的行政系統(tǒng)是一個(gè)組合性整體。系統(tǒng)的整體存在兩種類型，即加和性整體和組合性整體。加和性整體是指整體是各個(gè)孤立元素的總和。這些元素在孤立狀態(tài)中的特征，匯集起來，即可獲得整體的特征。組合性整體是指同一元素處于整體內(nèi)部和處于整體外部是不一樣。如活人體內(nèi)的心、肝、肺不同于經(jīng)過解剖離開人體的心、肝、肺。即組合性整體特征依賴于部分之間特定關(guān)系的那些特征。（參見：馮·貝塔朗菲.一般系統(tǒng)論——基礎(chǔ)、發(fā)展和應(yīng)用[M].林康義，等，譯.北京：清華大學(xué)文獻(xiàn)出版社，1987.）

近代科學(xué)局限于“存在的科學(xué)”，因此還原論（Reductionism）還原論是主張把高級(jí)運(yùn)動(dòng)形式還原為低級(jí)運(yùn)動(dòng)形式的一種哲學(xué)觀點(diǎn)。它認(rèn)為現(xiàn)實(shí)生活中的每一種現(xiàn)象都可看成是更低級(jí)、更基本的現(xiàn)象的集合體或組成物，因而可以用低級(jí)運(yùn)動(dòng)形式的規(guī)律代替高級(jí)運(yùn)動(dòng)形式的規(guī)律。還原論派生出來的方法論手段就是對(duì)研究對(duì)象不斷進(jìn)行分析，恢復(fù)其最原始的狀態(tài)，化復(fù)雜為簡(jiǎn)單。十分盛行。隨著“演化的科學(xué)”在生物學(xué)和物理學(xué)領(lǐng)域的興起，科學(xué)研究的對(duì)象越來越轉(zhuǎn)向復(fù)雜系統(tǒng)。系統(tǒng)論認(rèn)為系統(tǒng)整體和它的組分及組分總和之間的差別，是普遍存在并且具有重大意義的現(xiàn)象。系統(tǒng)科學(xué)由此得出一個(gè)基本結(jié)論：若干事物按照某種方式相互聯(lián)系而形成系統(tǒng)，就會(huì)產(chǎn)生它的組分及組分之和所沒有的新性質(zhì)，即系統(tǒng)質(zhì)或整體質(zhì)。[3]這種觀念并非只有系統(tǒng)論者倡導(dǎo)。亞里士多德在《形而上學(xué)》說過：“整體不等于部分和”（The whole is not the same of its parts）。英國哲學(xué)家路易斯（G.H.lewes）于1875年提出整體具有一種“涌現(xiàn)”（ emergence，也稱“突現(xiàn)”）的性質(zhì)，而這種性質(zhì)是不能由其組成部分的性質(zhì)與規(guī)律推出來的東西。亞里士多德稱這種性質(zhì)為“組合方式”，也有稱為結(jié)構(gòu)的東西，它是組成部分的行為所不能完全加以確定的。[4]

行政為作為一個(gè)系統(tǒng)，應(yīng)該是組合型整體。當(dāng)然，任何系統(tǒng)都具有加和式整體性。凡只涉及質(zhì)量或能量之類的特性，由于物質(zhì)不滅和能量守恒，整體必定等于部分之和。[5]從法治評(píng)估的科學(xué)性角度看，組合性整體的相關(guān)性以及系統(tǒng)整體具有由它的元素或組分總和起來卻不具有的特征才是關(guān)注的重點(diǎn)；而簡(jiǎn)單加權(quán)的各個(gè)部分，是不能反映復(fù)雜的行政系統(tǒng)之基本特征的。

（二）國務(wù)院法治政府建設(shè)指標(biāo)體系分析

2010年10月10日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)【2010】33號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《法治政府意見》），提出加強(qiáng)法治政府建設(shè)的7項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容。隨后，我國共有23個(gè)省級(jí)政府公布了加強(qiáng)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見（至2013年12月）。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有7個(gè)省級(jí)政府公布了具體考核體系?，F(xiàn)已公布的各地法治政府指標(biāo)建設(shè)體系具有如下特征：

1.“法治政府”與“依法行政”尚未形成明顯概念區(qū)分

法治政府建設(shè)指標(biāo)的基本概念無疑是“法治政府”。但官方對(duì)這一概念的內(nèi)涵并沒有進(jìn)行清晰界定。這與世界范圍內(nèi)現(xiàn)有的法治指標(biāo)體系都建立在較為清晰的基本概念之上的情況形成了鮮明對(duì)比。

就公布的考核內(nèi)容來看，各地并未區(qū)分開“法治政府”與“依法行政”的內(nèi)涵。以2010年公布的《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》與2013年6月1日實(shí)施的《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》為例，二省的考核內(nèi)容具有高度的重合性。追根究底，兩省的考核指標(biāo)與《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)【2008】17號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《市縣依法行政決定》）提出的6項(xiàng)建設(shè)如出一轍。而《市縣依法行政決定》與《法治政府意見》的內(nèi)容也有高度重合性。也就是說，2010年公布的國發(fā)《法治政府意見》雖未直接照搬深圳版法治政府指標(biāo)體系的內(nèi)容，但與《依法行政綱要》、《依法行政綱要實(shí)施意見》和《市縣依法行政決定》以來的遵循“依法行政”考核思路并無太大差異。兩者主要的區(qū)別在于依法行政偏重于考核政府部門的立法工作，而法治政府建設(shè)注重考核政府部門各項(xiàng)制度的建設(shè)。指標(biāo)已經(jīng)從注重考核“法”的水平，放到注重考核行政管理機(jī)制的運(yùn)行效果上。表1：《依法行政綱要實(shí)施意見》、《市縣依法行政決定》、《法治政府意見》內(nèi)容的比較表考核內(nèi)容國務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的實(shí)施意見（國辦發(fā)【2004】24號(hào)）國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定（國發(fā)【各省的指標(biāo)體系大致遵循了《法治政府意見》的內(nèi)容，只有個(gè)別省在《法治政府意見》的基礎(chǔ)增加了一些的新考核維度。比如，《浙江省法治政府建設(shè)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》（浙政發(fā)【2013】50號(hào)）增加了 “透明度”、“公眾參與”和“廉潔從政”等考核維度。重慶市區(qū)縣（自治縣）人民政府法治政府建設(shè)考核內(nèi)容評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中增加了“行政管理方式轉(zhuǎn)變”的維度?？梢?，法治政府建設(shè)體系中許多指標(biāo)與法治相關(guān)，但本質(zhì)卻歸屬于憲制領(lǐng)域。政府立法與規(guī)范性文件的一致性屬于憲制問題，公眾參與屬于民主問題。憲制雖是維持法治的前提條件，但評(píng)估法治時(shí)沒必要做特別的政治性假設(shè)或者嘗試。因?yàn)閷⑻喾蛛x的要素堆積到一個(gè)單一總體概念（a single overarching concept）中會(huì)造成評(píng)估不能的后果。因此，將指標(biāo)體系建構(gòu)在被賦予太多內(nèi)容的“厚”法治概念之上反而無法使法治水平得到客觀的評(píng)估。

內(nèi)容國發(fā)【2010】33號(hào)湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系內(nèi)容廣東省法治政府

建設(shè)指標(biāo)體系的內(nèi)容依法行政的意識(shí)和能力制度建設(shè)科學(xué)民主決策公正文明執(zhí)法政務(wù)公開行政監(jiān)督和問責(zé)化解社會(huì)矛盾糾紛加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和督促檢查行政服務(wù)政府職能界定與

機(jī)構(gòu)職責(zé)配置依法行政保障法治政府指標(biāo)比較偏向于考核法律的形式特征。比如《浙江省法治政府建設(shè)考核評(píng)價(jià)體系（試行）》的“制度質(zhì)量指標(biāo)”中“規(guī)范文件合法性審查率”主要考核規(guī)范性文件事先經(jīng)政府（部門）法制機(jī)構(gòu)合法性審查的數(shù)量占發(fā)布總量的百分比；上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府（包括所屬部門）報(bào)送備案或者公眾提出異議的規(guī)章和規(guī)范性文件審查糾錯(cuò)數(shù)量等?！稄V東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》中“制度建設(shè)”中的量化指標(biāo)中包括“規(guī)章、規(guī)范性文件的報(bào)備率和報(bào)備及時(shí)率、規(guī)范率均達(dá)100%，規(guī)范性文件的合法性審查審核率、統(tǒng)一發(fā)布率均達(dá)100%”的指標(biāo)。規(guī)范性文件的報(bào)備率和報(bào)備及時(shí)率是非常形式化的標(biāo)準(zhǔn)；而規(guī)范性文件合法性審查審核率與規(guī)范文件的合法性也是二個(gè)問題。由此可見，我國法治政府建設(shè)仍然停留在依法而治（rule by law）的階段，主要考核法律規(guī)范在制訂和實(shí)施階段應(yīng)達(dá)到的最低形式質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。換句話說，就是更關(guān)注“法”，而非“治”的水平。但是，法治建設(shè)中“治”（rule of law）的水平無疑更加重要。理想的法治評(píng)估至少應(yīng)包括兩個(gè)方面：規(guī)則的質(zhì)量和法律執(zhí)行的質(zhì)量。與法律執(zhí)行相關(guān)的變量，如權(quán)力分立、司法審查、司法獨(dú)立、司法問責(zé)、檢察獨(dú)立性、公正審判，基本人權(quán)等變量都未包括在法治政府指標(biāo)體系中。盡管司法領(lǐng)域的法治評(píng)估與政府領(lǐng)域法治評(píng)估的相關(guān)性（bivariate correlations）較低，但注重執(zhí)行的法治評(píng)估是無法回避司法影響的。2013年12月31日公開征集意見的《行政訴訟法》修正案草案第14條規(guī)定：公民、法人或者其他組織在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。該修正案若獲通過，法治評(píng)估應(yīng)加入這方面的司法變量。

3.評(píng)估主要采取內(nèi)部且定性的數(shù)據(jù)

法治評(píng)估的首要陷阱是難于避免特定視角造成的評(píng)估偏見。我國法治政府考核主體多為上級(jí)政府或本級(jí)人民政府法制部門。為避免行政系統(tǒng)內(nèi)部考核流于形式，各地都設(shè)置了多種考核方式。浙江省法治政府考核評(píng)價(jià)分為內(nèi)部評(píng)價(jià)（占總分值的50%）、專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估（占總分值的35%）和社會(huì)滿意度測(cè)評(píng)（占總分值的15%）。廣東省法治政府建設(shè)每一項(xiàng)內(nèi)容的量化指標(biāo)中都包括“社會(huì)公眾對(duì)工作的總體滿意度（滿意率+基本滿意率）達(dá)80以上”的考核內(nèi)容?？己穗m然有內(nèi)外結(jié)合方式，但是考核的數(shù)據(jù)幾乎全部來自政府內(nèi)部。以浙江省公布的法治政府考核數(shù)據(jù)來源可見，除了“制度質(zhì)量”中“同級(jí)人大對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件質(zhì)量的評(píng)價(jià)”的數(shù)據(jù)來自人大常委會(huì)法工委，“矛盾糾紛化解”中的“執(zhí)行法院生效裁判情況”來自法院，“廉潔從政”中“檢察機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)?shù)刎澪圪V賂類案件的查處數(shù)”來自檢察院之外，其他51項(xiàng)數(shù)據(jù)均來自政府部門。即使部分省級(jí)政府將外部機(jī)構(gòu)和公眾滿意度等主觀感知納入考核內(nèi)容，也很難擺脫行政機(jī)關(guān)（供應(yīng)方）的影響。

另外，我國法治政府體系的評(píng)估體系比較簡(jiǎn)單，常采用多項(xiàng)變量等值加權(quán)后的數(shù)值。而且這些簡(jiǎn)單加權(quán)多使用定性數(shù)據(jù)。應(yīng)該說，定性數(shù)據(jù)更容易受考核機(jī)關(guān)工作人員的主觀感知或者情緒波動(dòng)影響。而評(píng)估中采用過多的定性數(shù)據(jù)必然會(huì)影響評(píng)估的公正性。比如廣東省考核“依法行政保障”的量化指標(biāo)是“政府常務(wù)會(huì)議、部門辦公會(huì)議每年聽取依法行政工作匯報(bào)不少于1次”。 參見：《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》（廣東省人民政府令第184號(hào)）第107條。每年聽取依法行政工作匯報(bào)的次數(shù)更多說明領(lǐng)導(dǎo)們是重視依法工作的。這里的定量指標(biāo)其實(shí)是定性的。再如，《重慶市區(qū)縣（自治縣）人民政府法治政府建設(shè)考核內(nèi)容及評(píng)份標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)所有的考核內(nèi)容都設(shè)置了相應(yīng)的分?jǐn)?shù)?！巴瓿珊谩庇浂嗌俜?，“完成不好”扣多少分 參見：《重慶市人民政府關(guān)于加快建設(shè)法治政府的若干意見》（渝府發(fā)（2010）97號(hào)）。。而“什么是完成好”和“什么是完成不好”仍然需要考核機(jī)關(guān)來定性。

因?yàn)榉ㄖ问嵌嗑S度的，建構(gòu)一個(gè)以制度為面向的法治評(píng)估方案必然包含法治概念的內(nèi)涵、社會(huì)傳統(tǒng)以及相關(guān)變量的配置結(jié)構(gòu)。而這些概念、社會(huì)傳統(tǒng)以及相關(guān)變量之間的配置結(jié)構(gòu)則通過不同的評(píng)估編程反映出來。當(dāng)然，不同的法治編程會(huì)帶來完全不同評(píng)估的結(jié)果。我國現(xiàn)有的法治政府考核體系并未體現(xiàn)出這些組分之間的相關(guān)性。但是，有一點(diǎn)比較明確，單個(gè)審查法治的各個(gè)組分比將不必要的內(nèi)容匯總到一個(gè)單一抽象的指標(biāo)中會(huì)更利于評(píng)估。而建構(gòu)一個(gè)更好的指標(biāo)體系，的確需要不斷提高指標(biāo)體系中變量的質(zhì)量和盡量多地涵蓋法治概念中尚未開發(fā)演繹出的內(nèi)容。

當(dāng)然，沒有一個(gè)統(tǒng)一的理想公式來測(cè)量法治。在有些國家里，獨(dú)立司法是測(cè)量的關(guān)鍵因素，而另一些國家公訴人是法治被維護(hù)的關(guān)鍵因素；還有一些國家認(rèn)為公民社會(huì)非常重要。總之，較好的指標(biāo)體系都努力避免將法治評(píng)估簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)換為加權(quán)一些毫無關(guān)系的組件之平均值，或只作一刀切的主觀評(píng)價(jià)。

三、我國法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的改進(jìn)建議

從全球范圍來看，法治評(píng)估存在許多陷阱。避免通過評(píng)估來考核一國法治水平或許是一個(gè)正確的選擇。但是，自2004年以來，我國開展的法治政府建設(shè)已然讓行政機(jī)關(guān)洞悉到評(píng)估是行政改革的便捷路徑。黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)報(bào)告都提出“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”的目標(biāo)。這其中就包括2020年建成法治政府這一宏偉目標(biāo)。因此，如何改進(jìn)和完善我國法治政府建設(shè)指標(biāo)體系是當(dāng)前的迫切任務(wù)。而改進(jìn)和完善的關(guān)鍵是，我們?nèi)绾尾拍懿粠姷陌l(fā)展和更新我國現(xiàn)有的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，有必要從以下幾個(gè)方面對(duì)我國法治政府指標(biāo)體系做出改進(jìn)：

（一）增加薄的法治概念在指標(biāo)體系中的權(quán)重

綜上所述，只有明確了我國法治建設(shè)的概念內(nèi)涵才能生成一張完整的法治列表和一套可操作的考核指標(biāo)。因?yàn)槲覈姆ㄖ握ㄔO(shè)是以法制建設(shè)為面向的治理改革，因此完全以薄法治概念取代厚法治概念是不太現(xiàn)實(shí)的。畢竟我國法治政府評(píng)估是一個(gè)通過政治力量推動(dòng)的改革，終究無法回避善治中諸多政治因素發(fā)揮的作用。但加強(qiáng)薄法治概念相關(guān)的指數(shù)之權(quán)重分析仍是可行的。另外，使用更細(xì)粒度的變量去評(píng)估復(fù)雜的法治現(xiàn)象，可以避免出現(xiàn)變量加權(quán)后的混亂局面。比如對(duì)增加立法和司法機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范一致性審查的指標(biāo)，顯然有利于評(píng)估法律規(guī)范性文件的質(zhì)量。最后，應(yīng)盡量選擇從需求方和供應(yīng)方獲得的客觀數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估。在不可能獲得客觀數(shù)據(jù)的情況下，也應(yīng)選擇來自務(wù)實(shí)論據(jù)的主觀數(shù)據(jù)。只有建立一套客觀有效（validity）、可靠（reliability）、可操作的法治政府評(píng)估體系才能獲得客觀的評(píng)估結(jié)果。

（二）推動(dòng)法治評(píng)估穩(wěn)步的由內(nèi)而外擴(kuò)展

我國雖然重視政府法治建設(shè)，但忽略了法治系統(tǒng)性不容割裂的現(xiàn)實(shí)。是否有司法審查這個(gè)變量也能更好地說明政府法治建設(shè)的意圖。因此，建立一套能反映政府法治與司法領(lǐng)域的法治建設(shè)關(guān)系的二元相關(guān)性的評(píng)估指標(biāo)顯得十分重要。畢竟不受法治約束的司法也是十分危險(xiǎn)的。另外，增加司法領(lǐng)域的法治評(píng)估維度也能推動(dòng)法治政府指標(biāo)體系外部評(píng)估機(jī)制的建立。比如增加法院和檢察機(jī)構(gòu)兩個(gè)獨(dú)立變量，就會(huì)增加兩個(gè)外部觀測(cè)的指標(biāo)，也將更多地涵蓋與政府法治相關(guān)內(nèi)容的評(píng)估。

（三）增強(qiáng)考核和改善的聯(lián)動(dòng)機(jī)制設(shè)計(jì)

從表面上看，建構(gòu)法治政府指標(biāo)體系的意圖在于通過考核促進(jìn)行政法治的達(dá)成。但從具體考核實(shí)效來看，各地的指標(biāo)凸顯出重考核輕改進(jìn)的特征。比如“深圳版”法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的結(jié)果被用作調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子、選擇任用和獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)[6]。而浙江省指出“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要根據(jù)考核評(píng)價(jià)情況，組織對(duì)各設(shè)區(qū)的市政府和省政府直屬各有關(guān)單位按考核評(píng)價(jià)結(jié)果分值高低進(jìn)行排名，開展市、縣（市、區(qū)）政府和省政府直屬各有關(guān)單位年度法治政府建設(shè)（依法行政）先進(jìn)單位評(píng)選。排名和評(píng)選結(jié)果則由省政府公布并通報(bào)表彰”參見：《浙江省法治政府建設(shè)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》（浙政法【2013】50號(hào)）。。但是，這種“點(diǎn)名批評(píng)”的策略對(duì)于排名靠前的部門可起到激勵(lì)功效。然而，排名落后的政府部門也會(huì)采取不宣傳方式，來規(guī)避排名不利的后果。加之，各地的考核多為內(nèi)部考核，并未強(qiáng)制規(guī)定將指標(biāo)考核結(jié)果向社會(huì)公開。因此，考核后切實(shí)改革的動(dòng)力恐怕也無需贅言了?；诖?，法治政府建設(shè)不能只重考核，還應(yīng)重視法治考核之后相關(guān)機(jī)制如何改進(jìn)的問題。

從深層上看，我國建構(gòu)法治政府指標(biāo)體系并非僅僅只為了評(píng)估政府的法治水平，更是為了提升社會(huì)整體治理水平，包括更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維持政治穩(wěn)定。通過可預(yù)測(cè)的法治指標(biāo)促進(jìn)治理體系的改革和治理能力的提高，能激活經(jīng)濟(jì)體在人力資源、實(shí)務(wù)和股票等方面的投資，誘發(fā)市場(chǎng)交易總量增加，增加經(jīng)濟(jì)的活躍程度。但是，到底是法治中的哪里因素明顯地影響著這些經(jīng)濟(jì)變量，仍然需要深入考察。所以，在法治政府指標(biāo)體系中增加反饋（feedback）環(huán)節(jié)是一個(gè)必然的選擇。反饋機(jī)制能讓行政系統(tǒng)及時(shí)接受到系統(tǒng)改進(jìn)和提高的指令，行政系統(tǒng)就自然會(huì)選擇恰當(dāng)?shù)母倪M(jìn)方法。ML

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