摘要：《食品安全法》（2015）鼓勵(lì)企業(yè)制定嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，且應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)備案。該法對(duì)備案的性質(zhì)和內(nèi)容未作明確規(guī)定，已經(jīng)在學(xué)界和實(shí)務(wù)界引起分歧。結(jié)合食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制度史，以及修法前食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案的兩難境地，新法中的食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案應(yīng)該定位為對(duì)“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”的備案，且應(yīng)進(jìn)行必要的比對(duì)審查，審查要點(diǎn)在于文本規(guī)范性、內(nèi)容完整性和標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)性。當(dāng)下的食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案制是傳統(tǒng)上“政府包干”到“適當(dāng)放松加審查把關(guān)”的制度演變的殘余，該制度在未來(lái)應(yīng)考慮廢除。

關(guān)鍵詞：食品安全；企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；備案；填空型標(biāo)準(zhǔn)；更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類(lèi)號(hào)：DF 414文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.04.05

一、問(wèn)題：如何備案、政府責(zé)任為何最新的《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《食品安全法》 當(dāng)前的《食品安全法》于2009年2月28日公布，2009年6月1日起施行。本文以“《食品安全法》（2009）”指向修訂前的法律，以“《食品安全法》（2015）”指向修訂后的法律。），已經(jīng)于2015年4月24日由十二屆全國(guó)人大常委會(huì)修訂通過(guò)，并于2015年10月1日開(kāi)始施行。此次修法涉及諸多爭(zhēng)議點(diǎn)，其中之一關(guān)乎食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的備案制度。論爭(zhēng)焦點(diǎn)集中在省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)究竟應(yīng)該如何備案食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是進(jìn)行形式審查還是實(shí)質(zhì)審查，若備案的食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)存在問(wèn)題，導(dǎo)致食品安全事件，備案機(jī)關(guān)是否要為此承擔(dān)責(zé)任。這一擔(dān)憂主要來(lái)自政府衛(wèi)生部門(mén)實(shí)務(wù)工作者，在行政問(wèn)責(zé)制日益受到執(zhí)政者重視的情勢(shì)下，是可以理解的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》（2012年6月23日，國(guó)發(fā)[2012]20號(hào)）宣布：“嚴(yán)格責(zé)任追究。建立健全食品安全責(zé)任制，上級(jí)政府要對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行年度食品安全績(jī)效考核，并將考核結(jié)果作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。發(fā)生重大食品安全事故的地方在文明城市、衛(wèi)生城市等評(píng)優(yōu)創(chuàng)建活動(dòng)中實(shí)行一票否決。完善食品安全責(zé)任追究制，加大行政問(wèn)責(zé)力度，加快制定關(guān)于食品安全責(zé)任追究的具體規(guī)定，明確細(xì)化責(zé)任追究對(duì)象、方式、程序等，確保責(zé)任追究到位。”。然而，新法和舊法在這個(gè)問(wèn)題上都未給出明確的答案。

《食品安全法》（2009）第25條規(guī)定：“企業(yè)生產(chǎn)的食品沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)備案，在本企業(yè)內(nèi)部適用?！睋?jù)此，應(yīng)當(dāng)備案的食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有兩類(lèi)：（1）在沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的情形下食品生產(chǎn)企業(yè)有義務(wù)制定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“填空型標(biāo)準(zhǔn)”）；（2）食品生產(chǎn)企業(yè)自愿制定的嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”）。但是，《食品安全法》（2009）并未對(duì)如何備案、備案機(jī)關(guān)責(zé)任何在、兩類(lèi)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的備案有何不同等問(wèn)題提供清晰無(wú)疑的規(guī)則。直覺(jué)上，對(duì)于“填空型標(biāo)準(zhǔn)”，既然要求其備案，若備案機(jī)關(guān)不對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)是否有危及食品安全的問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)性審查，一旦備案機(jī)關(guān)依法定要求將其公布，此后相關(guān)食品根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)確又發(fā)生危害人們身體健康的安全事件，備案機(jī)關(guān)恐怕難辭其咎。對(duì)于“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”，似乎進(jìn)行比對(duì)性質(zhì)的審查即可；不符“更嚴(yán)”要求的，備案機(jī)關(guān)當(dāng)然不應(yīng)備案與公布，否則，也極容易受到公眾的質(zhì)疑與批評(píng)。只是，這些從法律文本字面所得的直覺(jué)認(rèn)識(shí)，并未在實(shí)務(wù)中形成統(tǒng)一，從而導(dǎo)致下文將予以詳細(xì)討論的實(shí)務(wù)困惑與兩難。

現(xiàn)代法學(xué)沈巋：食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案的定位與走向《食品安全法》（2015）第30條雖然對(duì)備案制度進(jìn)行了改革，但在備案的定位上仍然模糊不清。該條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在本企業(yè)適用，并報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)備案?！北日招屡f兩個(gè)條款，新法取消了企業(yè)在沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的情形下必須制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)；需要到省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)備案的，只是企業(yè)自愿制定的嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。所謂的“食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，也就只限于此類(lèi)“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”。這一點(diǎn)得到了立法者的闡釋和確定：“隨著食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)整合工作的基本完成，食品安全橫向標(biāo)準(zhǔn)基本完善，不存在沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的情況，因此，刪除了原法相應(yīng)的規(guī)定……食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)……國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)的這種行為?！盵1]據(jù)此，應(yīng)當(dāng)備案的食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)范圍，看上去縮小至“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”，似乎也預(yù)示著備案工作基本定位于比對(duì)審查。但是，就法律文本本身而言，其依舊對(duì)備案如何開(kāi)展未置一詞。

正因?yàn)榱⒎ū３殖聊庾x者才會(huì)出現(xiàn)看似前后矛盾的認(rèn)識(shí)。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“嚴(yán)于”的標(biāo)準(zhǔn)“既包括企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中相關(guān)指標(biāo)的數(shù)值嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)，也包括企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)增加了新的、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有包含的、與食品安全有關(guān)的指標(biāo)”。鑒于邏輯上和經(jīng)驗(yàn)上國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)百密一疏的可能性，這個(gè)觀點(diǎn)似乎更具周密覆蓋的意義，更能減少企業(yè)在沒(méi)有安全標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)的情況下生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品所存在的安全隱患?？墒?，它不僅與法律文本字面變化帶來(lái)的直覺(jué)認(rèn)識(shí)以及前引立法者的闡釋相左，甚至更與其自己的觀點(diǎn)產(chǎn)生悖論。因?yàn)椋撚^點(diǎn)持有者同時(shí)認(rèn)為，食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)只是“形式備案”，“只要食品生產(chǎn)企業(yè)按照相應(yīng)的備案辦法申請(qǐng)備案，衛(wèi)生行政部門(mén)即可依法備案，無(wú)需對(duì)備案內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查”[2]?？墒?，若“嚴(yán)于”的標(biāo)準(zhǔn)還包括“填空型標(biāo)準(zhǔn)”，而備案機(jī)關(guān)一律采取形式備案的模式，不對(duì)此類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的采用是否會(huì)產(chǎn)生食品安全問(wèn)題進(jìn)行實(shí)質(zhì)性評(píng)判，一旦因此而發(fā)生食品安全事件，備案機(jī)關(guān)豈不是要廣受口誅筆伐 在筆者調(diào)研的過(guò)程中，接受訪問(wèn)的北京市衛(wèi)生和計(jì)劃委員會(huì)一位富有經(jīng)驗(yàn)的官員認(rèn)為，若對(duì)“填空型標(biāo)準(zhǔn)”僅僅是形式備案，那是非常可怕的；若食品安全由此出現(xiàn)問(wèn)題，備案機(jī)關(guān)責(zé)任重大。？

針對(duì)以上因立法模糊和沉默而引發(fā)的分歧與困惑，本文擬首先回顧食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制度變遷，以此為背景，理解制度設(shè)計(jì)者對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系中的地位、在整個(gè)食品安全監(jiān)管體系中的作用和意義的認(rèn)識(shí)之演變。接著，本文將梳理2015年修法前食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案存在的兩難境地。對(duì)這兩個(gè)方面的回溯，都有助于對(duì)修法后食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案的性質(zhì)作出更精準(zhǔn)的定位。本文傾向于認(rèn)為，當(dāng)前的備案應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“必要的比對(duì)審查”，這項(xiàng)工作表明備案不是簡(jiǎn)單的登記存檔，但也不是政府對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可靠性的擔(dān)保背書(shū)。最后，本文行將結(jié)束之際，將簡(jiǎn)單討論未來(lái)食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案制廢棄的可能性。

二、食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制度變遷企業(yè)生產(chǎn)成批次的產(chǎn)品，必然會(huì)遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)，而無(wú)論該標(biāo)準(zhǔn)是否滿足產(chǎn)品使用者的需求、是否可以獲得經(jīng)濟(jì)效益、是否體現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步、是否保障身體健康和人身財(cái)產(chǎn)安全等，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)在本質(zhì)上就是一種重復(fù)使用的規(guī)矩、規(guī)范和要求，是行動(dòng)者的行為依據(jù)和準(zhǔn)繩。所謂“不以規(guī)矩不能成方圓”，很難想象企業(yè)生產(chǎn)大量產(chǎn)品卻毫無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可言。然而，若聽(tīng)任企業(yè)完全按其自己制定的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)產(chǎn)品，不管標(biāo)準(zhǔn)的好壞，不僅企業(yè)本身不可能長(zhǎng)久存在和發(fā)展，更重要的是，可能侵害產(chǎn)品使用者的正當(dāng)權(quán)益，擾亂和破壞正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)秩序（如“劣幣驅(qū)逐良幣”）。因此，需要有企業(yè)外的公共組織和機(jī)構(gòu)，憑其獲自不同來(lái)源的權(quán)威，發(fā)布一些為公共善而最低程度必需的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制要求企業(yè)遵循之。

本文正是從“企業(yè)—公共權(quán)威關(guān)系”視角，切入食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制度變遷，以期收到聚焦之效，而不分散浪費(fèi)筆墨。畢竟，食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制度是一個(gè)十分寬泛的范疇，其涵蓋與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、評(píng)價(jià)、確認(rèn)、修訂等諸多環(huán)節(jié)有關(guān)的規(guī)則體系。根據(jù)我國(guó)食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的歷史，本文在以下兩個(gè)維度展開(kāi)“企業(yè)—公共權(quán)威關(guān)系”視角的觀察：一是食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與公共部門(mén)制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)在標(biāo)準(zhǔn)體系中的各自地位與彼此關(guān)系；二是公共部門(mén)對(duì)食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管模式。兩個(gè)維度各有側(cè)重，卻又彼此勾連。

（一）與公共部門(mén)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系

根據(jù)1949年以來(lái)的若干重要法律、行政法規(guī) 國(guó)務(wù)院制定“行政法規(guī)”是現(xiàn)行1982年《憲法》規(guī)定的，在此之前的1954年、1975年和1978年《憲法》都規(guī)定國(guó)務(wù)院“規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令”。本文為便利起見(jiàn)，一律以“行政法規(guī)”指稱(chēng)。，食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與公共部門(mén)制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)在食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度體系中的關(guān)系，至少經(jīng)歷了三個(gè)階段。

1.立法未規(guī)定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)明確地位階段

1965年8月17日，為了加強(qiáng)食品衛(wèi)生工作的管理，保證食品質(zhì)量，增進(jìn)人民身體健康，防止食物中毒和腸道傳染病，當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部、商業(yè)部、第一輕工業(yè)部、中央工商行政管理局、全國(guó)供銷(xiāo)合作總社聯(lián)合制定了《食品衛(wèi)生管理試行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《食品衛(wèi)生試行條例》），并由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)執(zhí)行，這是當(dāng)時(shí)法律效力最高的規(guī)范文本?！妒称沸l(wèi)生試行條例》非常清楚地規(guī)定了食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制定，但制定主體只是衛(wèi)生部門(mén)（協(xié)商有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)），而未提及企業(yè)標(biāo)準(zhǔn) 《食品衛(wèi)生試行條例》第5條第1款規(guī)定：“衛(wèi)生部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，逐步研究制定各種主要的食品、食品原料、食品附加劑、食品包裝材料（包括容器）的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（包括檢驗(yàn)方法）。制訂食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)事先與有關(guān)主管部門(mén)協(xié)商一致?！薄４送?，該條例還要求：“食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主管部門(mén)制訂的食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，必須有衛(wèi)生指標(biāo)。衛(wèi)生指標(biāo)應(yīng)當(dāng)取得同級(jí)衛(wèi)生部門(mén)的同意?！?參見(jiàn)：《食品衛(wèi)生試行條例》第5條第2款。這同樣意味著，在食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)與食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生交叉的時(shí)候，食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中的衛(wèi)生指標(biāo)（文字不同，其本質(zhì)也當(dāng)屬衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)）也是由食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主管部門(mén)制訂，并最終由衛(wèi)生部門(mén)同意的。

《食品衛(wèi)生試行條例》的繼任者是國(guó)務(wù)院于1979年8月28日制定頒布的《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《食品衛(wèi)生條例》）。與前任相比，《食品衛(wèi)生條例》將食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制定主體擴(kuò)大到衛(wèi)生部門(mén)以外的其他主管部門(mén)，由衛(wèi)生部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)共同制定，其他主管部門(mén)原先的協(xié)商地位得以提升。而且，該條例放棄文字差異，肯定了食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)這一提法《食品衛(wèi)生條例》第3條規(guī)定：“衛(wèi)生部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)這一原則，共同研究，逐步制訂出各類(lèi)食品、食品原料、食品添加劑和食品包裝材料的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)以及檢驗(yàn)方法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)）?！钡?條第1款規(guī)定：“食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，由衛(wèi)生部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制訂，有關(guān)部門(mén)要分別納入食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真貫徹執(zhí)行。食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的檢驗(yàn)方法，由生產(chǎn)主管部門(mén)會(huì)同衛(wèi)生部門(mén)制訂?！薄Ｒ罁?jù)該條例，食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、部標(biāo)準(zhǔn)和地區(qū)標(biāo)準(zhǔn) 參見(jiàn)：《食品衛(wèi)生條例》第4條第2-5款。，但仍然沒(méi)有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的類(lèi)別。

必須指出，先于《食品衛(wèi)生條例》近一個(gè)月發(fā)布的《標(biāo)準(zhǔn)化管理?xiàng)l例》（1979年7月31日），已經(jīng)明確提及“標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、部標(biāo)準(zhǔn)（專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)）、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)三級(jí)”（第11條）；“凡沒(méi)有制訂國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、部標(biāo)準(zhǔn)（專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)）的產(chǎn)品，都要制訂企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”（第15條）。但在《食品衛(wèi)生條例》中對(duì)此未予體現(xiàn)。兩個(gè)條例皆由國(guó)務(wù)院發(fā)布，只是起草部門(mén)分別為國(guó)務(wù)院衛(wèi)生部門(mén)和標(biāo)準(zhǔn)主管部門(mén)。在相隔如此短的時(shí)間內(nèi)發(fā)布的兩個(gè)條例之間發(fā)生不一致，就很難從一般法與特別法之間的關(guān)系去闡釋在食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系中究竟有沒(méi)有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一席之地的問(wèn)題。

三年之后的《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法（試行）》（1982年11月19日通過(guò)公布，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《食品衛(wèi)生法（試行）》），作為效力等級(jí)高于《標(biāo)準(zhǔn)化管理?xiàng)l例》的法律，仍然沒(méi)有明文規(guī)定食品衛(wèi)生企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，似乎更可以說(shuō)明，不能簡(jiǎn)單地以《標(biāo)準(zhǔn)化管理?xiàng)l例》適用所有產(chǎn)品（包括食品）為由而得出食品衛(wèi)生企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)早已公認(rèn)成為食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系的一個(gè)組成部分。盡管《食品衛(wèi)生法（試行）》第15條似乎隱含有食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)衛(wèi)生部門(mén)同意可以制定食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)之意 《食品衛(wèi)生法（試行）》第15條規(guī)定：“國(guó)家未制定衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以制定地方衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)備案；食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主管部門(mén)或者食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，經(jīng)同級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)同意，可以在產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中列入衛(wèi)生指標(biāo)。”與《食品衛(wèi)生試行條例》不同的是，可以在產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中列入衛(wèi)生指標(biāo)的，不僅有食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主管部門(mén)，還包括食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。，但是，其恢復(fù)使用《食品衛(wèi)生試行條例》中的“衛(wèi)生指標(biāo)”措辭，仍然在形式上將其排斥在食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系之外。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以及市場(chǎng)化起步時(shí)期，食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)多為國(guó)營(yíng)（國(guó)有）企業(yè)，是有關(guān)主管部門(mén)所屬單位，企業(yè)基本無(wú)獨(dú)立自主的經(jīng)營(yíng)權(quán)可言，企業(yè)的生產(chǎn)、銷(xiāo)售計(jì)劃尚且需要主管部門(mén)制定或?qū)徟?，更何況關(guān)乎食品質(zhì)量安全和人民身體健康的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)多由有關(guān)主管部門(mén)制定，其中加入衛(wèi)生指標(biāo)或衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，也基本可以解決企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的衛(wèi)生安全問(wèn)題。制度設(shè)計(jì)者恐怕并不認(rèn)為有必要讓單獨(dú)成立的“企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”成為食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系的一部分 “在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家對(duì)企業(yè)實(shí)行‘統(tǒng)購(gòu)包銷(xiāo)，標(biāo)準(zhǔn)作為國(guó)家實(shí)行強(qiáng)制性管理的技術(shù)工具，‘由國(guó)家統(tǒng)一制定、統(tǒng)一發(fā)布、統(tǒng)一實(shí)施。標(biāo)準(zhǔn)的制定被天經(jīng)地義地認(rèn)為是政府的事情，企業(yè)只需要也只能依據(jù)國(guó)家制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)?！保▍⒁?jiàn)：董欣.食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案制度的博弈分析[J].中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)，2013（36）：3.）。

2.立法強(qiáng)制要求企業(yè)制定“填空型標(biāo)準(zhǔn)”階段

1988年12月29日通過(guò)公布的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《標(biāo)準(zhǔn)化法》）倒是延續(xù)了《標(biāo)準(zhǔn)化管理?xiàng)l例》對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可，從而以更高位階的全國(guó)人大常委會(huì)立法，明確了企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的法律地位。該法第6條第2款規(guī)定：“企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。企業(yè)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)須報(bào)當(dāng)?shù)卣畼?biāo)準(zhǔn)化行政主管部門(mén)和有關(guān)行政主管部門(mén)備案?！睋?jù)此，“填空型標(biāo)準(zhǔn)”的制定是企業(yè)必須履行的法定義務(wù)，而非企業(yè)可以自愿選擇的義務(wù)。

雖然《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》（1995年10月30日通過(guò)公布，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《食品衛(wèi)生法》）在取代《食品衛(wèi)生法（試行）》的時(shí)候，同樣沒(méi)有明文規(guī)定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但是，該法畢竟是在《標(biāo)準(zhǔn)化法》出臺(tái)近七年以后問(wèn)世的，《標(biāo)準(zhǔn)化法》作為普遍的法律，其關(guān)于企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，這一點(diǎn)早已成為共識(shí) 論者在述及食品標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，大多承認(rèn)《標(biāo)準(zhǔn)化法》對(duì)確立食品標(biāo)準(zhǔn)權(quán)威地位的作用，也會(huì)提到該法關(guān)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的分類(lèi)。（參見(jiàn)：王富華.我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀、問(wèn)題及建議[J].湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，1999（6）：80-82；李佳，葉興乾，沈立榮.我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及發(fā)展趨勢(shì)[J].食品科技，2010（10）：297-300.）。此后，如前文提及的，《食品安全法》（2009）再次重申了企業(yè)制定“填空型標(biāo)準(zhǔn)”的義務(wù)。

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)進(jìn)入改革開(kāi)放時(shí)代，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的市場(chǎng)化程度日益提高，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)不斷增加，政企關(guān)系愈來(lái)愈擺脫以往“依附—命令—執(zhí)行”的管理模式。即便是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公共部門(mén)提供的標(biāo)準(zhǔn)都有缺失的可能性，法律承認(rèn)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中列入衛(wèi)生指標(biāo)，即可窺見(jiàn)一斑。市場(chǎng)化的發(fā)展和企業(yè)的能動(dòng)性，更會(huì)凸顯公共部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)的不足“完全由‘政府包辦，在現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制下，在現(xiàn)有政府職能和企業(yè)運(yùn)行模式下都是不可取也不能取的。因此只能由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求，結(jié)合自身?xiàng)l件自行制定標(biāo)準(zhǔn)?！保▍⒁?jiàn)：董欣.食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案制度的博弈分析[J].中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)，2013（36）：4.）。在這種情況下，法律強(qiáng)制要求企業(yè)制定“填空型標(biāo)準(zhǔn)”，以避免企業(yè)“無(wú)標(biāo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”食品、危害公眾健康，既是給企業(yè)設(shè)定義務(wù)，又是明白承認(rèn)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在食品安全、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系中補(bǔ)充公共部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)的地位。

3.立法鼓勵(lì)企業(yè)自愿制定“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”階段

如前所述，僅僅六年以后，《食品安全法》（2015）令人矚目地刪除了強(qiáng)制企業(yè)制定“填空型標(biāo)準(zhǔn)”的條款，而保留了鼓勵(lì)企業(yè)制定“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定。立法者的闡釋基本可以理解為，在當(dāng)前形勢(shì)下，再無(wú)“填空型標(biāo)準(zhǔn)”之可能，食品安全的公共部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)（國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)）已經(jīng)足以涵蓋食品安全最低標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)必須予以遵循。嚴(yán)于公共部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，屬于企業(yè)自愿制定范圍之列。這是一種完全嶄新的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與公共部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系的設(shè)想，只是該設(shè)想難免存在爭(zhēng)議。

（二）公共部門(mén)對(duì)食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管模式

相對(duì)應(yīng)前一維度，公共部門(mén)對(duì)食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，也大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

1.公共部門(mén)包辦制定或?qū)徟称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)的階段

這個(gè)階段是食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不被承認(rèn)有獨(dú)立地位和意義的時(shí)期，食品安全標(biāo)準(zhǔn)基本為衛(wèi)生部門(mén)、有關(guān)主管部門(mén)包辦制定。即便在稍后發(fā)布的法律，可能是出于適當(dāng)放權(quán)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的考慮，而允許企業(yè)在產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中列入衛(wèi)生指標(biāo)，但也只是以“衛(wèi)生指標(biāo)”稱(chēng)呼，且必須得到衛(wèi)生部門(mén)的同意。所以，于此時(shí)期，基本談不上公共部門(mén)對(duì)食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管。

2.公共部門(mén)“審查備案”食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)階段

《標(biāo)準(zhǔn)化法》在最高立法機(jī)關(guān)的立法層面上正式開(kāi)啟了企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)具有獨(dú)立意義、獨(dú)立地位的時(shí)代。《食品安全法》（2009）進(jìn)一步明確規(guī)定，企業(yè)有義務(wù)制定“填空型標(biāo)準(zhǔn)”，并可自愿制定“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”，而兩類(lèi)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都需要到省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)備案。但備案機(jī)關(guān)究竟是否需要對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（尤其是填空型標(biāo)準(zhǔn)）進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，法律未予明確規(guī)定。

原衛(wèi)生部2009年6月10日發(fā)布的《食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《備案辦法》）也同樣沒(méi)有明文規(guī)定。根據(jù)該辦法第11條、第12條，省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)在收到企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案材料后，只須對(duì)提交材料是否齊全等進(jìn)行核對(duì)，在認(rèn)定材料齊全、符合規(guī)定要求而予以受理后10日內(nèi)標(biāo)注備案號(hào)、加蓋備案章。這些規(guī)定似乎都意味著，備案只是形式上的存檔，無(wú)須進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)性審查。

然而，省級(jí)衛(wèi)生部門(mén)對(duì)于“填空型”和“更嚴(yán)型”企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不進(jìn)行任何審查，而徑直進(jìn)行備案并供公眾查閱，這樣的制度設(shè)計(jì)對(duì)食品安全保障沒(méi)有任何實(shí)際意義，反而造成政府在為備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提供背書(shū)的印象，一旦因未經(jīng)實(shí)質(zhì)審查的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（尤其是填空型標(biāo)準(zhǔn)）在應(yīng)用過(guò)程中造成食品安全事件，政府單方面宣稱(chēng)自己沒(méi)有責(zé)任，也難撫慰民意。與其如此，要求企業(yè)自行公布自定的標(biāo)準(zhǔn)，并為此承擔(dān)全部責(zé)任，豈不同樣可行，行政備案豈非多此一舉？更何況，《備案辦法》畢竟是衛(wèi)生部門(mén)自己制定的規(guī)章，在《食品安全法》（2009）要求企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)必須備案而對(duì)備案機(jī)關(guān)是否有責(zé)未予明確規(guī)定的情況下，備案機(jī)關(guān)所在系統(tǒng)自定免責(zé)條款，也不無(wú)商榷之處。

于是，對(duì)于備案的性質(zhì)、內(nèi)容和責(zé)任，地方衛(wèi)生執(zhí)法人員出現(xiàn)多種觀點(diǎn)：（1）認(rèn)為企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)到衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)備案，只是告知備案機(jī)關(guān)，企業(yè)為執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)全部責(zé)任，而備案機(jī)關(guān)無(wú)任何責(zé)任；（2）認(rèn)為備案機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，并承擔(dān)由此而產(chǎn)生的食品安全責(zé)任；（3）認(rèn)為備案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行食品安全方面的合法性審查[3]。實(shí)務(wù)界的多數(shù)做法則傾向于實(shí)質(zhì)審查而非簡(jiǎn)單的存檔?！叭珖?guó)企標(biāo)備案運(yùn)行模式主要分為‘形式備案和審查備案兩種?！问絺浒钢粚?duì)提交的材料是否齊全有效等進(jìn)行核對(duì)，10個(gè)工作日內(nèi)完成備案登記工作；‘審查備案則是在正式受理前組織專(zhuān)家對(duì)備案材料、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容等進(jìn)行審查、修改和確認(rèn)，然后進(jìn)入受理登記程序。目前全國(guó)絕大多數(shù)省份采用‘審查備案形式?！盵4]92如果僅僅是形式備案，實(shí)踐中難免出現(xiàn)已經(jīng)備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)存在安全隱患的問(wèn)題 “在這些備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中有的生產(chǎn)企業(yè)為了迎合市場(chǎng)某些人群的口味需求，存在不按規(guī)定使用食品添加劑的行為”，“在備案的372份食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中有233份使用了食品添加劑”。（參見(jiàn)：龔志，周曉萍.2010年新疆食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案調(diào)查分析[J].疾病預(yù)防控制通報(bào)，2011（4）：85.）。

3.公共部門(mén)備案“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”的階段

這個(gè)階段剛剛起步，對(duì)應(yīng)《食品安全法》（2015）僅僅鼓勵(lì)企業(yè)自愿制定“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”，并僅僅規(guī)定此類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)才需要備案。新法之中的備案是形式備案，只須完成與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的比對(duì)即可，還是仍然要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查？這就是本文關(guān)注的核心問(wèn)題。

三、修法前食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案的兩難境地前文已述，《食品安全法》（2015）出臺(tái)以前，各地衛(wèi)生部門(mén)對(duì)備案的性質(zhì)、內(nèi)容和責(zé)任存在多種認(rèn)識(shí)，而多數(shù)觀點(diǎn)傾向于進(jìn)行“審查備案”。審查備案的正當(dāng)理由是企業(yè)自定標(biāo)準(zhǔn)存在諸多問(wèn)題，然而，審查備案也會(huì)耗費(fèi)備案機(jī)關(guān)大量成本卻不一定能收到適當(dāng)?shù)氖找妗?/p>

（一）企業(yè)自定標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題

食品安全標(biāo)準(zhǔn)由政府完全包干制定或?qū)徟讲糠窒路沤o企業(yè)自己制定，是考慮到國(guó)家或地方標(biāo)準(zhǔn)的不足，以及企業(yè)自主生產(chǎn)、創(chuàng)新生產(chǎn)的需要 食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是在對(duì)本行業(yè)深入了解的基礎(chǔ)上制定出來(lái)的，相比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)，具有更強(qiáng)的靈活性和準(zhǔn)確性。（參見(jiàn)：劉晨光，富琪.食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展與適用[J].上海食品藥品監(jiān)管情報(bào)研究，2009（8）：11-16.）。然而，即使從《標(biāo)準(zhǔn)化法》開(kāi)始算起，歷經(jīng)28年的時(shí)間，企業(yè)自定的標(biāo)準(zhǔn)仍然難堪信任。常見(jiàn)的問(wèn)題有：

第一，企業(yè)或其負(fù)責(zé)人對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及備案的重要性認(rèn)識(shí)不足。有些企業(yè)或其負(fù)責(zé)人對(duì)食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的有無(wú)、質(zhì)量的好壞，并不給予高度重視，甚至不清楚起碼的標(biāo)準(zhǔn)概念，而且認(rèn)為企業(yè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與否，與備案部門(mén)無(wú)關(guān)。部分企業(yè)甚至認(rèn)為食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)只是企業(yè)內(nèi)部事務(wù)，可以隨意調(diào)整或者直接更改[5]672-673。

第二，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)文本和申報(bào)資料質(zhì)量較低。企業(yè)編制的標(biāo)準(zhǔn)文本普遍存在格式不規(guī)范、內(nèi)容不完整、標(biāo)準(zhǔn)名稱(chēng)不符合要求等諸多問(wèn)題，反映出標(biāo)準(zhǔn)起草人的標(biāo)準(zhǔn)化知識(shí)、管理、技術(shù)水平難以保障合格規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)制定[6]117。

第三，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不正確使用食品原料和食品添加劑。在企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，食品原料和食品添加劑的品種不明確、食品原料不正確使用、原料標(biāo)準(zhǔn)引用不全、食品添加劑使用不符合規(guī)定、配方不清楚等，都是常見(jiàn)的突出問(wèn)題[7]155-156。

第四，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)設(shè)定、試驗(yàn)方法選擇缺乏科學(xué)性。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中的安全性指標(biāo)（如理化指標(biāo)、微生物指標(biāo)等）設(shè)定對(duì)于食品安全至關(guān)重要，對(duì)應(yīng)地需要選擇科學(xué)的各項(xiàng)指標(biāo)檢測(cè)試驗(yàn)方法，而不少企業(yè)確定的指標(biāo)和試驗(yàn)方法并不符合科學(xué)的要求[8]。

第五，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審專(zhuān)家組成不合理、專(zhuān)家評(píng)審水平有限。食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性非常強(qiáng)的規(guī)范，其編制必須由有關(guān)方面的專(zhuān)家予以知識(shí)和技術(shù)支撐。許多地方出臺(tái)規(guī)定要求企業(yè)在備案之前組織專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)審 例如，根據(jù)《湖北省食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案實(shí)施辦法》（鄂衛(wèi)規(guī)[2011]6號(hào)）第12條的規(guī)定，“企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案前，企業(yè)應(yīng)當(dāng)組織專(zhuān)家對(duì)其制定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審”，“專(zhuān)家組應(yīng)當(dāng)由科研、生產(chǎn)加工工藝、營(yíng)養(yǎng)與食品安全、品質(zhì)控制等各方面人員組成”。根據(jù)《福建省〈食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案辦法〉實(shí)施細(xì)則（暫行）》（閩衛(wèi)法監(jiān)[2009]150號(hào)）第7條的規(guī)定，“企業(yè)在備案企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)組織食品安全領(lǐng)域相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行審查”，“專(zhuān)家組應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容是否符合《食品安全法》及有關(guān)法律規(guī)定、是否符合安全性要求、是否符合有關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行審查，并出具結(jié)論性意見(jiàn)”。。然而，在實(shí)踐中，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審專(zhuān)家的組成存在來(lái)源單位或系統(tǒng)單一、研究領(lǐng)域不廣、并未結(jié)合產(chǎn)品特性邀請(qǐng)各方面專(zhuān)家的問(wèn)題。就專(zhuān)家本身而言，部分專(zhuān)家“對(duì)食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案實(shí)施辦法及相關(guān)政策掌握不夠、對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的基本要素和格式不熟悉、對(duì)標(biāo)準(zhǔn)中具體指標(biāo)設(shè)置和數(shù)值的確定不清楚”[6]117；“對(duì)企業(yè)送審的標(biāo)準(zhǔn)文件，僅僅是從形式、格式、計(jì)量單位等方面進(jìn)行把關(guān)，而對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家法律法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的符合性，標(biāo)準(zhǔn)格式的規(guī)范性，技術(shù)指標(biāo)的先進(jìn)性、合理性、完整性，試驗(yàn)方法的科學(xué)性和檢驗(yàn)規(guī)則的可操作性，提供的生產(chǎn)設(shè)備、檢驗(yàn)的儀器名單材料等是否完全合理、規(guī)范、真實(shí)性過(guò)問(wèn)不多?！盵5]673

第六，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)修訂遲滯。根據(jù)《備案辦法》第16條、第17條的規(guī)定，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案有效期為三年。有效期屆滿需要延續(xù)備案的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)審，經(jīng)復(fù)審認(rèn)為需要修訂企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在修訂后重新備案。但是，由于對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的修訂沒(méi)有強(qiáng)制性要求，由企業(yè)自主決定，而企業(yè)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)重視不足，標(biāo)準(zhǔn)的重新備案又會(huì)增加成本，故企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的修訂往往會(huì)遲滯 “食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)備案，發(fā)布并實(shí)施，就萬(wàn)事大吉，不考慮修訂的問(wèn)題，兩三年甚至更長(zhǎng)時(shí)間都不再過(guò)問(wèn)它?！保▍⒁?jiàn)：王春明，李力.2010-2011年江蘇省食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案和實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題調(diào)查分析[J].中國(guó)校醫(yī)，2012（9）：673.）。

有鑒于此，不難理解為什么全國(guó)絕大多數(shù)地方將“備案”理解為“審查備案”，而不是《備案辦法》表面看上去的存檔備查。

（二）審查備案模式的困難

省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)采取審查備案方式，是否就一定能夠提升備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量呢？在回答這個(gè)問(wèn)題之前，需要先對(duì)此處所謂“審查備案”略作解釋?！皩彶閭浒浮辈⒎窃l(wèi)生部《備案辦法》所用措辭，也無(wú)法從該辦法中得出備案的實(shí)質(zhì)是審查備案的結(jié)論。各地先后出臺(tái)的關(guān)于《備案辦法》的實(shí)施細(xì)則，也基本上沿用該辦法的備案條款。尤其是受理申請(qǐng)材料之日起10日內(nèi)對(duì)符合要求的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)辦理備案手續(xù)的規(guī)定，很難讓人相信這個(gè)工作期限能適應(yīng)“審查備案”模式。在現(xiàn)實(shí)中，審查備案模式至少有兩個(gè)特點(diǎn)：一則，審查備案是在正式受理前組織專(zhuān)家對(duì)備案材料、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容等進(jìn)行審查、修改和確認(rèn)，然后進(jìn)入受理登記程序[4]92。廣東省就規(guī)定“在備案前組織相關(guān)專(zhuān)家對(duì)其食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)技術(shù)內(nèi)容進(jìn)行審查，確保食品生產(chǎn)企業(yè)制定‘食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、安全性、合理性和規(guī)范性”[7]155，這就避免了10個(gè)工作日的局限。二則，審查備案的審查要點(diǎn)通常包括文本規(guī)范性、內(nèi)容完整性、指標(biāo)合理性和標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)性，其中，指標(biāo)合理性審查是“從指標(biāo)種類(lèi)選用的合理性和專(zhuān)一性、指標(biāo)檢測(cè)結(jié)果的規(guī)律性和重視性、現(xiàn)有技術(shù)條件的適應(yīng)性和可行性等方面進(jìn)行綜合審查”[6]118。這顯然絕非簡(jiǎn)單的形式審查。

與此同時(shí)，審查備案方式已收到一定的積極效應(yīng)。例如，在廣東省，自《食品安全法》（2009）從2009年6月1日開(kāi)始實(shí)施以來(lái)，截至2010年6月10日，“普通食品類(lèi)申請(qǐng)備案2334份，通過(guò)技術(shù)審查備案的有1626份，備案率69.67%；復(fù)配型食品添加劑類(lèi)申請(qǐng)備案267份，通過(guò)技術(shù)審查備案的有189份，備案率70.78%”。近30%的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)未通過(guò)技術(shù)審查，就是因?yàn)榫C合評(píng)審專(zhuān)家發(fā)現(xiàn)，申請(qǐng)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)配方原料、添加劑使用不符合要求，以及生產(chǎn)工藝、標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的確定和引用的檢驗(yàn)方法缺乏科學(xué)論證[7]。實(shí)質(zhì)審查備案模式的應(yīng)用效益可見(jiàn)一斑。但是，審查備案模式也存在難以克服的弊病，至少表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

第一，審查備案的工作量繁重。若對(duì)申請(qǐng)備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)全部進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，這往往意味著巨大的工作量。例如，“山東省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督所于2009年8月正式承擔(dān)食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案工作，截至2012年8月31日，共接收企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案材料9958份，年均3300余份，月均接收280份左右?！鼻拔奶峒暗膹V東省，2009-2010年間，接收普通食品類(lèi)、復(fù)配型食品添加劑類(lèi)、保健食品類(lèi)申請(qǐng)共計(jì)2965份，月均接收240份左右。在2010-2011年間，江蘇省衛(wèi)生廳已經(jīng)登記備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有2426份 三個(gè)省份的數(shù)據(jù)，分別參見(jiàn)： 董淑琴，李瑞英，薛良輝，孫平，胡芳朔，張淑坤.山東省食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案情況及問(wèn)題探討[J].中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2013（1）：91；戴昌芳，梁輝，王立斌，戴光偉，楊通.廣東省食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)審查存在問(wèn)題分析[J].中國(guó)食品衛(wèi)生雜志，2011（2）：155；王春明，李力.2010-2011年江蘇省食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案和實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題調(diào)查分析[J].中國(guó)校醫(yī)，2012（9）：672.，月均備案200份左右。確實(shí)難以想象，對(duì)于如此眾多的申請(qǐng)，實(shí)質(zhì)性審查工作如何才能完全有效地展開(kāi)。

第二，審查備案的工作人員審查能力堪憂。盡管多數(shù)地方要求企業(yè)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有專(zhuān)家參與審定，然而，即便是有專(zhuān)家參與評(píng)審的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在提交備案時(shí)仍然出現(xiàn)上述一系列問(wèn)題。因此，備案機(jī)關(guān)若對(duì)企業(yè)報(bào)備的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合審查，就必須有相當(dāng)能力的工作人員?？墒?，實(shí)踐證明，審查備案的工作人員能力也有限。“目前，省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)從事食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案人員較少，大部分是‘半路出家，人員原先從事衛(wèi)生監(jiān)督，并且知識(shí)面也較窄，對(duì)感官、理化、微生物或儀器檢驗(yàn)方法的了解程度不高。”[5]673

第三，通過(guò)審查備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也是問(wèn)題叢生。審查備案或許可以發(fā)揮一定的篩查過(guò)濾作用，可即便是通過(guò)審查備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也并非合法合理、安全可靠。例如，有研究人員從事食品生產(chǎn)許可證申報(bào)材料的審核、發(fā)證檢驗(yàn)及現(xiàn)場(chǎng)核查工作等過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)存在諸如企標(biāo)信息不透明、與食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入要求不一致、指標(biāo)值制定和檢驗(yàn)方法的引用缺乏科學(xué)性、與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)定相抵觸等問(wèn)題 參見(jiàn)：周靜.食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)存在問(wèn)題探討[J].商業(yè)研究，2013（24）：51-52.有必要指出，根據(jù)《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（2010年4月7日發(fā)布，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第129號(hào)）第9條第1款第9項(xiàng)的規(guī)定，申請(qǐng)食品生產(chǎn)許可，企業(yè)執(zhí)行企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，需要提供經(jīng)衛(wèi)生行政部門(mén)備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，故食品生產(chǎn)許可審核工作人員有條件了解備案企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況。根據(jù)新的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（2015年8月31日發(fā)布，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局令第16號(hào)）第13條第1款，申請(qǐng)食品生產(chǎn)許可，已經(jīng)無(wú)須提交備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。。

以上還是既有研究揭露或折射出來(lái)的問(wèn)題，至于審查備案過(guò)程中是否存在政府尋租、是否存在專(zhuān)家被企業(yè)俘獲等在其他類(lèi)似行政過(guò)程中的常見(jiàn)現(xiàn)象，就不得而知了。概而言之，企業(yè)自定標(biāo)準(zhǔn)（尤其是“填空型標(biāo)準(zhǔn)”）無(wú)法獲得信任、風(fēng)險(xiǎn)程度高，由此，行政的審查備案被認(rèn)為是必需的，可行政的備案審查實(shí)際上難以發(fā)揮預(yù)設(shè)的效應(yīng)。

四、新法中的“比對(duì)審查”備案至此，本文意在表明，對(duì)新修訂的《食品安全法》（2015）中食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案的性質(zhì)、內(nèi)容的詮釋?zhuān)粦?yīng)脫離食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制度變遷以及修法前食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)審查備案的現(xiàn)實(shí)困境。簡(jiǎn)單的文義解釋或者單憑直覺(jué)的、未經(jīng)論證的意義賦予，都極有可能導(dǎo)致偏差。基于前文所述，本文將圍繞以下三個(gè)問(wèn)題，展開(kāi)對(duì)新法中食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案的定位。

（一）“嚴(yán)于”是否包括“填空型標(biāo)準(zhǔn)”

首先，《食品安全法》（2015）非常醒目地將企業(yè)制定“填空型標(biāo)準(zhǔn)”的義務(wù)條款刪除了；其次，立法機(jī)構(gòu)的非官方詮釋指出，當(dāng)下已經(jīng)不存在沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的情況；第三，在邏輯上，如果沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)，也就無(wú)法進(jìn)行比較，又何謂“嚴(yán)于”？這些觀察和分析足以支持新法的“嚴(yán)于”標(biāo)準(zhǔn)不包括“填空型標(biāo)準(zhǔn)”的觀點(diǎn)?？墒牵称钒踩髽I(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制度史似乎又在告誡我們，公共部門(mén)制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)難免缺失和滯后，絕對(duì)地說(shuō)“不存在沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的情況”，很難順利通過(guò)生活經(jīng)驗(yàn)邏輯的測(cè)試。

若要回應(yīng)這樣的困惑，就必須回溯到對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的理解上。在企業(yè)被立法要求制定“填空型標(biāo)準(zhǔn)”的時(shí)期，食品安全標(biāo)準(zhǔn)與食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等概念經(jīng)?；煊?，而且常被統(tǒng)一在“食品標(biāo)準(zhǔn)”范疇之下 食品標(biāo)準(zhǔn)體系被認(rèn)為包括：食品的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)（名詞術(shù)語(yǔ)、圖形符號(hào)、代號(hào)類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、食品分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、食品包裝與標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)、食品檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)）；食品的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)（關(guān)于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、規(guī)格、質(zhì)量、檢驗(yàn)方法的技術(shù)規(guī)定）；食品安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（如食品安全管理體系標(biāo)準(zhǔn)、食品安全生產(chǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)、食品中有毒有害物質(zhì)限量標(biāo)準(zhǔn)、食物中毒診斷標(biāo)準(zhǔn)、食品原料與終產(chǎn)品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品添加劑（營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化劑）使用標(biāo)準(zhǔn)）；食品流通安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等；其他食品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)（如綠色食品標(biāo)準(zhǔn)、有機(jī)食品標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)公害食品標(biāo)準(zhǔn)、森林食品標(biāo)準(zhǔn)、超市食品標(biāo)準(zhǔn)、快餐食品標(biāo)準(zhǔn)、保健食品標(biāo)準(zhǔn)、輻照食品標(biāo)準(zhǔn)等）。（參見(jiàn)：艾志錄，魯茂林.食品標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)[M].東南大學(xué)出版社，2006：53-93.）。由于食品標(biāo)準(zhǔn)種類(lèi)繁多，“沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的情況”自然就會(huì)大量存在。這也可以理解為什么《食品安全法》（2009）在要求企業(yè)制定“填空型標(biāo)準(zhǔn)”的同時(shí)，也要求國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)“對(duì)現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”（第22條）。通過(guò)整合，可以讓《食品安全法》所規(guī)范的食品安全標(biāo)準(zhǔn)反映其真正的本義，排除與食品安全無(wú)關(guān)的其他食品標(biāo)準(zhǔn)，并建構(gòu)內(nèi)在一致的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。這也就是為什么時(shí)隔六七年之后，《食品安全法》（2015）的制定者宣稱(chēng)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)整合工作基本完成，食品安全橫向標(biāo)準(zhǔn)基本完善，不存在沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的情況。而且，對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)把握，還體現(xiàn)在《食品安全法》（2015）第26條關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容描述上 例如，新法第26條第（四）項(xiàng)是“對(duì)與衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)等食品安全要求有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)志、說(shuō)明書(shū)的要求”，第（七）項(xiàng)是“與食品安全有關(guān)的食品檢驗(yàn)方法與規(guī)程”，它們分別對(duì)應(yīng)舊法第20條第（四）項(xiàng)的“對(duì)與食品安全、營(yíng)養(yǎng)有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)、說(shuō)明書(shū)的要求”以及第（七）項(xiàng)的“食品檢驗(yàn)方法與規(guī)程”。措辭上的變化更加突出標(biāo)準(zhǔn)與食品安全的相關(guān)性。。

然而，即便如此，生活經(jīng)驗(yàn)的預(yù)警仍然是揮之不去的：世界上沒(méi)有十全十美的事物，精準(zhǔn)定向的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)體系也不可能盡善盡美，否則，食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂就無(wú)從談起了。以國(guó)際食品法典委員會(huì)（Codex Alimentarius Commission）制定公布的國(guó)際食品法典標(biāo)準(zhǔn)為例，所謂的食品安全橫向標(biāo)準(zhǔn)（即通用標(biāo)準(zhǔn)），覆蓋了污染物、食品添加劑、微生物、食品標(biāo)簽、檢驗(yàn)方法、營(yíng)養(yǎng)與特殊膳食食品、進(jìn)出口檢驗(yàn)和認(rèn)證、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、轉(zhuǎn)基因食品、飼料等。但其也有食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、食品生產(chǎn)規(guī)范（包括通用規(guī)范、產(chǎn)品規(guī)范、控制特定污染因素的規(guī)范）。食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)安全的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)參照相應(yīng)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法滿足產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的要求時(shí)，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)需要規(guī)定具體內(nèi)容[9]?？梢?jiàn)，無(wú)論是橫向（通用）標(biāo)準(zhǔn)，還是產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)食品安全的內(nèi)容、與食品安全有關(guān)的生產(chǎn)規(guī)范與檢驗(yàn)規(guī)范等，都有存在空白的時(shí)候。那么，這是否意味著，企業(yè)仍有制定“填空型標(biāo)準(zhǔn)”的可能和需要，為了抑制企業(yè)的“逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)行為”[10]，還是有必要由政府進(jìn)行審查？進(jìn)而，是否就應(yīng)該把“填空型標(biāo)準(zhǔn)”歸于“嚴(yán)于”食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的情況，從而讓這些企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)保留在備案范圍之內(nèi)？

本文認(rèn)為，即便食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)難免疏漏和滯后，也不應(yīng)再回歸到要求企業(yè)制定“填空型標(biāo)準(zhǔn)”的狀態(tài)。一則，從立法機(jī)構(gòu)的非官方詮釋看，這種回歸并不符合立法本意。二則，《食品安全法》（2015）是“鼓勵(lì)”企業(yè)制定“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”，若“填空型標(biāo)準(zhǔn)”也歸入“嚴(yán)于”，就意味著“鼓勵(lì)”而不是“命令”企業(yè)去制定“填空型標(biāo)準(zhǔn)”。在“命令”企業(yè)的時(shí)期，企業(yè)尚且敷衍了事，更何況“鼓勵(lì)”呢？而且，“鼓勵(lì)”企業(yè)填補(bǔ)空白，也有可能反向激勵(lì)企業(yè)在食品生產(chǎn)中進(jìn)行形形色色的、不乏安全隱患的“創(chuàng)新”。三則，如果鼓勵(lì)企業(yè)制定“填空型標(biāo)準(zhǔn)”，依然無(wú)法擺脫實(shí)質(zhì)審查備案的兩難境地。因此，從最嚴(yán)格的食品安全保障體系出發(fā)，食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的缺失、落后，應(yīng)該通過(guò)及時(shí)的制定、修訂來(lái)完善，而不應(yīng)該讓企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)去填補(bǔ)。若企業(yè)確有食品生產(chǎn)的創(chuàng)新而同時(shí)缺乏明確的以及可參照的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)該與政府合作，共同研制國(guó)家或地方標(biāo)準(zhǔn)。食品安全較之食品的推陳出新，在價(jià)值序列上應(yīng)該更優(yōu)先 請(qǐng)關(guān)注實(shí)踐中為“迎和市場(chǎng)某些人群的口味需求”而在備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中違規(guī)使用食品添加劑的情況。（參見(jiàn)：龔志，周曉萍.2010年新疆食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案調(diào)查分析[J].疾病預(yù)防控制通報(bào)，2011（4）：85.）。

（二）“備案”是否只需進(jìn)行登記存檔

既然“嚴(yán)于”不應(yīng)包括“填空型標(biāo)準(zhǔn)”，這就可以明確，《食品安全法》（2015）規(guī)定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案指向的是“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”。那么，這是否意味著，備案機(jī)關(guān)只需要如《備案辦法》所示的那樣進(jìn)行登記存檔即可呢？新法出臺(tái)以后，有的地方衛(wèi)生部門(mén)雖然在備案時(shí)仍然進(jìn)行審查，可在本文作者調(diào)研時(shí)，又特別諱言“審查”二字，仿佛只要審查就與立法精神、與行政審批制度改革背道而馳了。

其實(shí)，法律規(guī)定的是“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”的備案，不做任何審查而徑直登記存檔，顯然是有悖常理的：未經(jīng)審查，怎么判斷是否嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的？因此，若企業(yè)報(bào)備“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”，備案機(jī)關(guān)仍應(yīng)進(jìn)行必要的比對(duì)審查。以往，備案審查的要點(diǎn)通常涵蓋文本規(guī)范性、內(nèi)容完整性、指標(biāo)合理性和標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)性，那么，新法之下，進(jìn)行比對(duì)審查的備案，就應(yīng)該取消指標(biāo)合理性審查，而核查文本規(guī)范性、內(nèi)容完整性和標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)性。在這三個(gè)要點(diǎn)上不符合要求的，就可以不予備案。其中，就“標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)性”而言，除了較為簡(jiǎn)單的指標(biāo)數(shù)值的比對(duì)外，若涉及與食品安全有關(guān)的食品檢驗(yàn)方法規(guī)程等并非一目了然比對(duì)即可以完成審查的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該審查企業(yè)報(bào)備資料是否對(duì)“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”的確定提供了充分的依據(jù)，以及報(bào)備資料中提供的信息或其他備案機(jī)關(guān)可以獲取的信息，是否會(huì)使備案機(jī)關(guān)對(duì)所謂的“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”產(chǎn)生質(zhì)疑或疑問(wèn)。若備案機(jī)關(guān)確有懷疑，也可以決定不予備案，要求企業(yè)就“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”提供更多的說(shuō)明。

（三）備案機(jī)關(guān)是否承擔(dān)審查不嚴(yán)之責(zé)

《食品安全法》（2015）第31條規(guī)定：“省級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在其網(wǎng)站上公布制定和備案的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，供公眾免費(fèi)查閱、下載?！睋?jù)此，“更嚴(yán)型”企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一旦備案，備案機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)將其公布。假設(shè)公布的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)異議、重新核查，被證明不符合“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”，甚至有可能還低于國(guó)家或地方標(biāo)準(zhǔn)，而且，企業(yè)執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)，還造成了非常嚴(yán)重的食品安全事件，備案機(jī)關(guān)是否要為此承擔(dān)責(zé)任呢？盡管在備案“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”的新制度下，這種情況發(fā)生的可能性微乎其微，但仍有必要應(yīng)邏輯的要求，解決實(shí)踐中的此類(lèi)疑惑。

備案機(jī)關(guān)的公布，并不是為企業(yè)的“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”背書(shū)，向社會(huì)承諾政府與企業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行承擔(dān)連帶責(zé)任。上述假設(shè)情形下合法權(quán)益受到損害的消費(fèi)者，應(yīng)該追究企業(yè)的侵權(quán)責(zé)任，企業(yè)即便無(wú)法實(shí)際承擔(dān)全部責(zé)任，國(guó)家也并不因此而連帶地負(fù)責(zé)賠償?！妒称钒踩ā罚?015）第4條明確規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)?！薄秱浒皋k法》第9條第2款規(guī)定：“企業(yè)應(yīng)當(dāng)確保備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的真實(shí)性、合法性，確保根據(jù)備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)所生產(chǎn)的食品的安全性，并對(duì)其實(shí)施后果承擔(dān)全部法律責(zé)任?！笨梢?jiàn)，企業(yè)要為由其制定、由衛(wèi)生部門(mén)備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)向消費(fèi)者負(fù)全責(zé)。

然而，這絕不是說(shuō)，備案機(jī)關(guān)沒(méi)有任何責(zé)任。一則，既然法律賦權(quán)省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)承擔(dān)“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”的備案工作，那么，上述假設(shè)情形就可能會(huì)引發(fā)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政治責(zé)任的問(wèn)責(zé) 例如，《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》（2009年6月30日）第5條規(guī)定：“有下列情形之一的，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)：……（二）因工作失職，致使本地區(qū)、本部門(mén)、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；（三）政府職能部門(mén)管理、監(jiān)督不力，在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；……（七）其他給國(guó)家利益、人民生命財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的?！?；二則，同時(shí)可能引發(fā)對(duì)具體工作人員是否存在審查不嚴(yán)、是否需要承擔(dān)行政責(zé)任乃至法律責(zé)任的追究；三則，若假設(shè)情形中出現(xiàn)特別嚴(yán)重的人民生命和身體健康的損害，國(guó)家即便在法定的賠償責(zé)任上可以豁免，也可能需要根據(jù)形勢(shì)酌定補(bǔ)償撫慰的必要性。

五、結(jié)語(yǔ)：企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案廢棄的可能性行文至此，本文的核心問(wèn)題——新法中的食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案性質(zhì)、內(nèi)容如何定位——已經(jīng)基本得到解答。不過(guò)，仍然會(huì)有一個(gè)問(wèn)題：既然《食品安全法》（2015）強(qiáng)調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全的第一責(zé)任人 “食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)，承擔(dān)食品安全主體責(zé)任，正所謂‘誰(shuí)生產(chǎn)，誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)負(fù)責(zé)。”（參見(jiàn)：信春鷹.中華人民共和國(guó)食品安全法釋義[M].北京：法律出版社，2015： 11-12.），《備案辦法》也強(qiáng)調(diào)企業(yè)為企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施后果負(fù)全責(zé)，那么，為什么《食品安全法》（2015）在廢除企業(yè)制定和備案“填空型標(biāo)準(zhǔn)”的同時(shí)，還要保留企業(yè)備案“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”呢？備案機(jī)關(guān)只是將此類(lèi)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)存檔備查，而不是擔(dān)保背書(shū)承擔(dān)連帶責(zé)任，但是，畢竟備案機(jī)關(guān)將其作為“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”在官方網(wǎng)站上公開(kāi)了，換言之，政府畢竟是介入了。若前述邏輯上存在的標(biāo)準(zhǔn)虛假且導(dǎo)致重大食品安全事件的可能性沒(méi)有轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)，備案機(jī)關(guān)可以高枕無(wú)憂。然而，一旦發(fā)生，與行政職責(zé)掛鉤的問(wèn)責(zé)是在所難免的。為盡量避免此類(lèi)情形發(fā)生，備案機(jī)關(guān)就必須付出一定的資源、成本進(jìn)行必要的比對(duì)審查，這在無(wú)形之中又為本應(yīng)由企業(yè)負(fù)全責(zé)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)支出公共資源。筆者在調(diào)研中獲悉，之所以保留食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的備案制度，還有一層考慮，即及時(shí)了解企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)，從而為制定或修改國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)收集信息。顯然，這個(gè)目的完全可能通過(guò)別的途徑實(shí)現(xiàn)，而不必非得行政機(jī)關(guān)予以備案且在官方網(wǎng)站公開(kāi)。

因此，本文以為，新法框架之下的食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案制度，在根本上是沒(méi)有必要的，是傳統(tǒng)上企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)“政府包干”到“適當(dāng)放開(kāi)加審查把關(guān)”的制度演變的殘余，未來(lái)可以考慮將其廢止。企業(yè)對(duì)市場(chǎng)宣稱(chēng)其制定和執(zhí)行比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，在相當(dāng)程度上是一種吸引消費(fèi)者的廣告。消費(fèi)者只有在企業(yè)公開(kāi)其“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”的情況下，才會(huì)相信之。政府不必為消費(fèi)者對(duì)此不聞不問(wèn)、不為自己負(fù)責(zé)的怠惰而過(guò)分擔(dān)負(fù)“家長(zhǎng)”角色。企業(yè)的公開(kāi)又意味著政府和社會(huì)公眾監(jiān)督的可能性。此外，除了企業(yè)為其標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行負(fù)全責(zé)這一事后責(zé)任機(jī)制，還可以通過(guò)追究企業(yè)邀請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)制定評(píng)審專(zhuān)家的責(zé)任、通過(guò)食品生產(chǎn)許可過(guò)程中的嚴(yán)格核查檢驗(yàn)、通過(guò)將企業(yè)自定的“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”在適當(dāng)時(shí)機(jī)轉(zhuǎn)為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)（無(wú)疑有助于此類(lèi)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力）等機(jī)制和手段，促使企業(yè)認(rèn)真對(duì)待企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。ML

參考文獻(xiàn)：

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