謝玲

摘 要：出獄人保護(hù)是社會福利保障制度中最易遺忘的死角。鑒于因自身社會生活能力的下降和就業(yè)謀生的困難，出獄人重返社會必然遭遇巨大的阻力。以重慶市為例，由于相關(guān)規(guī)定隨勞教廢除而被清理出現(xiàn)滯后，以致在社會治安綜合治理和社會福利制度的結(jié)合部位存在法律空白。以地方立法方式倒逼政府部門擴(kuò)大社會福利范圍，不失為改變保護(hù)不力現(xiàn)狀的有效路徑。地方可以采取先行先試的方式，制定《出獄人社會保護(hù)條例》，落實(shí)其基本生活和醫(yī)療保障，并將其明確納入社會保險和救助的范圍。

關(guān)鍵詞：出獄人；社會保護(hù)；地方立法；安置幫教；社會救助

中圖分類號：D916.7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1671-1254（2016）05-0045-08

Abstract：The protection of exconvicts is one of the dead ends， which have usually been ignored in the social welfare system. Because of the decline of the exconvicts social abilities and their difficulties in earning their own living， they will have to encounter great resistance when they return to the community. Taking Chongqing as an example， the relevant rules have been abolished along with the abolishment of the RTL system， which led to the legal vacancy of the combining part between social comprehensive measures and social welfare system. The form of local legislation forces the government to enlarge the scope of social welfare， which would be an efficient approach to improve the current ineffective protection. Therefore， the local government can take a first try and practice enacting social protection regulations by making “Social Protection Ordinance for the Exconvicts”， putting their basic life and health care into practice and bringing these systems into social insurance and social relief.

Keywords：exconvicts； social protection； local legislation；“aid-help-management-education program” for the exconvicts；social aid

出獄人保護(hù)是強(qiáng)化社會治安綜合治理和提高再犯罪預(yù)防的重要環(huán)節(jié)，也是社會救助和福利保障制度運(yùn)行中最易忽略和遺忘的角落。出獄人主要指被判處死刑緩期兩年執(zhí)行、無期徒刑、有期徒刑且在監(jiān)獄服刑期滿回歸社會的人員，以及被監(jiān)獄決定監(jiān)外執(zhí)行或被法院裁定假釋的服刑人員①。出獄人社會保護(hù)又稱更生保護(hù)，具體指政府、民間團(tuán)體、社區(qū)工作者和志愿者應(yīng)特殊人群重返社會的基本需求提供生活救助、心理疏導(dǎo)、升學(xué)就業(yè)指導(dǎo)、治療康復(fù)的活動。在公眾看來，出獄人從來不是單純的社會弱勢人群而是邊緣法律人的角色，對于這類曾經(jīng)實(shí)施危害社會行為的人員分享社會資源，普通人多少持有排斥的態(tài)度。在公共資源有限的情形下，他們同樣可能成為政府?dāng)M定保障和救助范圍時有意無意排除的對象。因此，僅用政策倡導(dǎo)和協(xié)調(diào)方式加強(qiáng)出獄人保護(hù)工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一方面，詳定法律法規(guī)，系統(tǒng)明確出獄人最低生活、醫(yī)療、住房保障，細(xì)化升學(xué)就業(yè)平等，跟進(jìn)社會救助，才可能落實(shí)政府和社區(qū)職責(zé)；另一方面，制定相當(dāng)規(guī)格的地方法規(guī)，將出獄人保護(hù)真正列入社會治安綜合治理的子項(xiàng)目，持續(xù)保證和適度擴(kuò)大政府購買社會服務(wù)的力度，清晰基層政府職責(zé)，充分發(fā)揮社區(qū)自治組織的作用，才可能真正推動法治文明和社會進(jìn)步。

一、強(qiáng)化出獄人社會保護(hù)的理論依據(jù)

（一）出獄人社會保護(hù)的刑事理論依據(jù)

1.犯罪學(xué)依據(jù)：犯罪社會環(huán)境原因的風(fēng)險調(diào)節(jié)。按照以往“犯罪中心主義”的犯罪原因研究方法，對犯罪生成的考量主要圍繞犯罪人的意志及其行為，而避開被害人、刑事環(huán)境因素。自20世紀(jì)70年代以來， 犯罪學(xué)理論出現(xiàn)了重大變化， 其中一個明顯的發(fā)展就是關(guān)于犯罪的情境性研究和情境研究方法的出現(xiàn)[1]。在犯罪事件中， 除所謂“無被害人的犯罪”， 必然存在犯罪人、被害人、犯罪周圍社會環(huán)境的影響作用，即“同其他任何社會事件一樣， 犯罪事件的發(fā)生也有其背景和環(huán)境。其環(huán)境是由居民和社會的特點(diǎn)、文化觀念、對被害危險的認(rèn)知以及其他間接影響犯罪事件的因素組成的。被害人和犯罪人與這些環(huán)境因素相互作用并受環(huán)境的影響”[2]?！胺缸镎摺缓φ摺淌颅h(huán)境”橫向三元范式改變了“犯罪中心主義”對犯罪人和犯罪行為的限制觀察，將被害人因素、刑事環(huán)境及社會因素納入犯罪原因研究。既然犯罪的產(chǎn)生不能離開一定的社會因素，在懲罰和改造犯罪的刑事一體化目標(biāo)下，與刑罰執(zhí)行相關(guān)的后續(xù)制度設(shè)計就應(yīng)當(dāng)考慮出獄人與社會環(huán)境的互動影響關(guān)系，改善出獄人的社會對待，減少社會環(huán)境誘發(fā)再犯罪的矛盾沖突。

2.刑罰學(xué)依據(jù)：刑罰負(fù)效應(yīng)的消解。刑罰以報應(yīng)為基礎(chǔ)，雖然它是因果緣起自然法則的體現(xiàn)，但主動施加的報應(yīng)不禁讓人聯(lián)想到某種偏激的行動。邊沁認(rèn)為，刑罰本身是一種惡，并且由此帶來其他的痛苦[3]。刑罰對受刑人的消極影響包括禁閉嚴(yán)控環(huán)境的壓抑、人格與權(quán)利限制的緊迫、繁重強(qiáng)制勞動的艱辛、與社會隔絕的孤獨(dú)以及由此所帶來的附加“懲罰”：限量的衣食睡，本能情欲的壓制和疾病的爆發(fā)，醫(yī)療救助的困難，為爭奪權(quán)利待遇的相互傾軋傷害、體罰，家人的拋棄和婚姻變故。這是刑事司法運(yùn)行和刑罰天然帶來的結(jié)果，是刑罰功能擴(kuò)張給受刑人造成的沉重壓力[4]。為消解刑罰負(fù)效應(yīng)，在出獄人歷經(jīng)懲罰與贖罪的靈肉煎熬后，加強(qiáng)對這一弱勢群體的關(guān)愛和社會保護(hù)，解決他們的基本生活困難，減少刑罰后期影響，這些十分必要。

（二）出獄人社會保護(hù)的法哲學(xué)基礎(chǔ)

1.出獄人保護(hù)是人權(quán)保護(hù)的應(yīng)有之義。人因其為人而享有的權(quán)利是人權(quán)思想的基本內(nèi)涵。正所謂“自然權(quán)利是人所共有的、任何個體都可對蒂屬對象或社會所要求的重要利益”[5] ?；凇俺霆z人仍是人”這一自然事實(shí)，出獄人享有與其他公民同等的基本權(quán)利。洛克在《政府論》中對“自然權(quán)利”作出界定：“人們……生來就享有自然的一切同樣的有利條件，能夠運(yùn)用相同的身心能力，就應(yīng)該人人平等，不存在從屬或受制的關(guān)系”；“人們既然都是平等和獨(dú)立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或財產(chǎn)。”[6]按照自然權(quán)利的屬性，出獄人享有的權(quán)利并不是基于社會的允許和寬容而被慈悲給予的，是其因“活著”的生命狀態(tài)而自然存在的。主體道德上的善惡與自然權(quán)利的享有不具有關(guān)聯(lián)性。出獄人曾因?yàn)E用權(quán)利的對價即犯罪突破人權(quán)的無害性[7]而失去自由，這種自我選擇限定了其自然權(quán)利喪失的程度。因此，監(jiān)禁的結(jié)束意味著復(fù)權(quán)的開始，它表明個人的自然權(quán)利從來不是外在賜予，監(jiān)禁及其他剝奪權(quán)利的方式從來沒有超越道德和法律評判標(biāo)準(zhǔn)的絕對意義。

在權(quán)利體系中，生命權(quán)以自然人的性命維持和基本安全為內(nèi)容，民法理論稱其為生命健康權(quán)。出獄人要維持自身在社會生活中的存在，必須要具備最低生活、住房、醫(yī)療甚至救助等基本保障。這些基本需求只能由政府福利體系予以基本保障或者由社會救助體系予以相應(yīng)的滿足，因?yàn)槌霆z人生活于社會共同體這一互動的基本組織形式之中。對于個人訴諸于社會的需要，社會以法律的形式確認(rèn)和維護(hù)人的生命權(quán)，保障生命不受非法剝奪，保障生命在受到各種威脅時能得到積極維護(hù)，才可能接續(xù)以社會制度規(guī)范的形式滿足人的不同層級物質(zhì)需要和心理需求。但無論是歷史經(jīng)驗(yàn)還是現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，出獄人基本權(quán)利的保護(hù)明顯滯后于一個國家和社會的整體權(quán)利保障水平。

出獄人的犯罪標(biāo)簽是最明顯的，他們受到社會排斥，也容易出現(xiàn)社會制裁反應(yīng)下的“偏差行為”[8]。盡管現(xiàn)代社會接受這樣的事實(shí)，如果出獄人重新踏入社會，無立足之地和無生活來源，就不止是他的生命健康受到直接威脅，社區(qū)也將永無寧日。但這種基于社會秩序需要而不得不采取的保護(hù)，難免摻入人格歧視和心理排斥的因素，整個保護(hù)力度取決于保護(hù)者的意愿，出獄人權(quán)利的保護(hù)必然處于可有可無、可多可少的狀態(tài)。強(qiáng)調(diào)自然權(quán)利的本質(zhì)性，恰恰是強(qiáng)調(diào)平等保護(hù)每個人包括出獄人維系生命健康和人格尊嚴(yán)的基本權(quán)利。

2.出獄人保護(hù)是重建和平衡社會關(guān)系的客觀需要。犯罪和行刑共同造成社會關(guān)系的斷裂，如果出獄后社會關(guān)系不能修復(fù)或重建，出獄人將失去包含基本生存滿足在內(nèi)的所有依靠。

監(jiān)禁是犯罪者被隔離于社會的形式，出獄是其重新融入社會的開始。犯罪者以其惡行率先打破了平和有序的社會關(guān)系。作為一個“公共敵人”[9]，犯罪人不僅遭受國家制裁，他們出獄試圖重建社會關(guān)系還會遭遇來自“共同體”的提防甚至排斥。出獄人是曾經(jīng)的犯罪者，其一般狀況應(yīng)當(dāng)?shù)陀跓o罪公民中的最低階層，因?yàn)榉缸锶说拿\(yùn)不能比非犯罪人的最低階層更好，這是深入在社會和一般公民意識中對待出獄人的“劣等原則”[10]。這一原則長期影響著國家和社會對待出獄人的態(tài)度，客觀上造成出獄人在社會中的難融性與邊緣化。

在社會嵌入性的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，在法律的權(quán)利和義務(wù)之外，社會關(guān)系和親緣關(guān)系的破損，都將使出獄人陷入物質(zhì)生活上孤立無援的境地。同時，接納感和歸屬感是保持個體身心健康的基本需要[11]。如果出獄后一度受到排斥、拒絕和忽視，就會導(dǎo)致被剝奪和不信任的感受，對出獄人的認(rèn)知、情緒和行為產(chǎn)生直接影響。出獄人既然履行了國家實(shí)施的刑罰內(nèi)容，國家就有責(zé)任和義務(wù)恢復(fù)其權(quán)利，在其處于困境的時候像保護(hù)普通生活困難的社會公民一樣給予物質(zhì)救助，采用保護(hù)手段使他們免受不平等的對待，協(xié)助其重建社會關(guān)系。只要在出獄的特殊時期里以相應(yīng)的保障制度和社會關(guān)聯(lián)機(jī)制給予出獄人適當(dāng)?shù)膸椭?，社會對于出獄人的認(rèn)同度，家庭對于出獄人的親緣關(guān)系，新的社會關(guān)系秩序就有可能自然生成和恢復(fù)。

3.出獄人保護(hù)是實(shí)現(xiàn)必要社會防衛(wèi)的手段。社會基于寬容性、慈悲性和公平性給予出獄人合理的基本權(quán)利保障和保護(hù)，建立在理性之上的善意、接納和包容，將贏得社會整體的安定與和諧發(fā)展，畢竟各得其所才能各盡其能。相反，出獄人進(jìn)入社會生活所遭遇的困厄與“劣等原則”視角下的社會蔑視，不僅不能讓他們產(chǎn)生主動修復(fù)社會關(guān)系的想法，更可能選擇回避或者對抗?；乇鼙刂伦院Γ瑢箘t傷及社會。一方面，當(dāng)出獄人基本生存保障尚且不能得到滿足，生活空間受到壓制，就極有可能重操犯罪舊業(yè)；另一方面，在社會關(guān)系中飽受排斥的出獄人，會反擊那些直接傷害自己的人，甚至將整個社會作為報復(fù)對象。對此，這樣的理論倡導(dǎo)值得重視，“犯罪者有復(fù)歸社會的權(quán)利，社會有使犯罪者復(fù)歸社會的義務(wù)”，后者促成犯罪者順利復(fù)歸社會，是真正的最高的人道主義[12]。

二、國內(nèi)外出獄人保護(hù)的規(guī)制現(xiàn)狀

（一）國外及發(fā)達(dá)地區(qū)規(guī)制出獄人保護(hù)的基本經(jīng)驗(yàn)

作為近代刑制改革的產(chǎn)物，出獄人保護(hù)是世界各國普遍關(guān)注的問題。1955年，聯(lián)合國《囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》明確出獄人社會保護(hù)的基本宗旨和具體要求。與之相應(yīng)，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)也建立健全了保護(hù)出獄人權(quán)利的法律體系。第一，制定相關(guān)法律。日本《更生保護(hù)法》、英國《出獄人保護(hù)法》、美國《在監(jiān)人重返社會法》、德國《重返社會法》、臺灣地區(qū)《更生保護(hù)法》，代表了兩大法系的相同選擇。第二，保護(hù)項(xiàng)目具有綜合性。在美英等國，更生保護(hù)不止是保障出獄人基本生活，為生活困難的出獄人提供生活用品和臨時住所，還注重對其心理疏導(dǎo)和就業(yè)指導(dǎo)。澳大利亞的更生保護(hù)工作貫穿“全程關(guān)懷”的理念，提供全方位的過渡性安置[13]。第三，保護(hù)對象專業(yè)化。澳大利亞、臺灣地區(qū)出現(xiàn)了專門針對女囚提供支持幫助[14]，并為其提供釋放后的各種社會幫扶。第四，形成了強(qiáng)有力的社會支持系統(tǒng)。在這些國家，大量非政府組織、民間團(tuán)體和慈善個人活躍在出獄人保護(hù)活動中，社會自籌資金占的比重也明顯超過了政府的財政支出，慈善公益投入作用突出。臺灣地區(qū)形成了以民間組織更生保護(hù)會為主、政府為輔的更生保護(hù)體系，從社會福利政策的角度設(shè)計保護(hù)內(nèi)容，充分發(fā)動社會或民間力量參與其中，并以半官方的財團(tuán)法人模式實(shí)施更生保護(hù)，減少行政干預(yù)的任意性。

（二）我國大陸法律規(guī)制現(xiàn)狀

《監(jiān)獄法》第三十七條規(guī)定，“對刑滿釋放人員，當(dāng)?shù)厝嗣裾畮椭浒仓蒙?。刑滿釋放人員喪失勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人和基本生活來源的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾枰跃葷?jì)”?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第五十七條規(guī)定：“解除羈押、服刑期滿的未成年人的復(fù)學(xué)、升學(xué)、就業(yè)不受歧視”。中治委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的意見》，在此基礎(chǔ)上確立了安置幫教的性質(zhì)和五項(xiàng)工作任務(wù)，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)將落實(shí)刑滿釋放人員的社會保險、就業(yè)技能培訓(xùn)、落戶和解決其生活著落列為安置幫教的重點(diǎn)。為此，司法部聯(lián)合11個部委制訂實(shí)施方案，推進(jìn)安置幫教工作。

個別省市也制定地方性法規(guī)和規(guī)章。1992年，河北省《安置幫教刑滿釋放、解除勞動教養(yǎng)人員條例》是全國唯一一部相關(guān)地方法規(guī)。2002年，浙江省《歸正人員安置幫教工作辦法》，2012年，上海市《上海市安置幫教工作規(guī)定》，明確了安置幫教工作機(jī)構(gòu)、資金來源及其職責(zé)，以及跟進(jìn)幫扶方法的具體要求。依照上述立法規(guī)定，上海、江蘇、安徽等省市開始建設(shè)和運(yùn)行一批過渡性安置幫教基地，上海市 “海之星幫扶中心”“洪智中途驛站”“浦東民新中途之家”，都是這一階段推進(jìn)安置幫教的典型代表。

但是，行政色彩濃厚的“安置幫教”極易延續(xù)刑罰執(zhí)行的慣性，即將出獄人置于行政管束而忽略保護(hù)的本義。而且，我國目前沒有一部系統(tǒng)完整的關(guān)于出獄人保護(hù)的專門法律，出臺的相關(guān)規(guī)范、意見與行政規(guī)章，與民政、工商、人力社保和公安相關(guān)的規(guī)范性文件的匹配度或關(guān)聯(lián)度不高。例如，2014年《社會救助暫行辦法》并未將出獄人列入社會救助的范圍，這雖不必定排斥出獄人，整個制度對這一特殊群體權(quán)利的習(xí)慣性忽略，卻可能由此得以強(qiáng)化。

2010年，重慶市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的實(shí)施意見》（渝府發(fā)〔2010〕128號），明確了安置幫教工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作責(zé)任，規(guī)定刑釋人員在就業(yè)、就學(xué)、社會保障等方面不受歧視，享受同等待遇。刑釋人員家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，或不符合最低生活保障條件但生活確有困難的，可申請城鄉(xiāng)居民最低生活保障或臨時救助；對錄用刑釋人員的企業(yè)給予國家普惠政策，自主創(chuàng)業(yè)的兩類人給予信貸支持、稅收優(yōu)惠；明確刑釋人員應(yīng)當(dāng)參加或領(lǐng)取失業(yè)保險、職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險、基本養(yǎng)老金，鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險或城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險。此后，渝北、璧山等區(qū)縣制定了本行政區(qū)內(nèi)的實(shí)施意見。但遺憾的是，該文件因涉及“勞動教養(yǎng)”，于2015年被廢止。

三、出獄人社會保護(hù)的地方規(guī)定及實(shí)踐問題

以重慶市為例，據(jù)相關(guān)地方性立法及2005-2015年重慶市政府相關(guān)部門和各區(qū)縣政府報送備案登記的2738件相關(guān)規(guī)范性文件參見重慶市人民政府法制辦公室編：《重慶市已登記備案規(guī)范性文件目錄》（2006-2015）.，社會福利基本惠及確有生活困難的出獄人，但實(shí)踐中仍存在一些問題。

（一）以戶為單位的低保可能遺漏特殊對象

依據(jù)國務(wù)院《社會救助暫行辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》，民政部《最低生活保障審核審批辦法（試行）》等上位法規(guī)定及內(nèi)容調(diào)整，市人大和市政府將《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例（修訂）》納入2015年市地方性法規(guī)審議項(xiàng)目?！稐l例（修訂）》淡化了城市和農(nóng)村低保的區(qū)別，統(tǒng)一城市和農(nóng)村低保的最高限額、計算方式、發(fā)放時間、核查周期。在確認(rèn)低保對象方面：明確保障對象必須是具有本市戶籍的居民家庭；本市戶籍居民，共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況的家庭，由政府給予最低生活保障；未婚現(xiàn)役軍人、脫離家庭獨(dú)立生活一年以上的宗教教職人員以及在監(jiān)獄內(nèi)服刑的人員不計入共同生活的家庭成員。

在規(guī)范性文件方面，2011年重慶市民政局、重慶市財政局出臺了《關(guān)于做好農(nóng)轉(zhuǎn)城困難居民最低生活保障工作的通知》。2006至2015年上半年，區(qū)縣（自治縣）出臺了41件城鄉(xiāng)最低生活保障相關(guān)的規(guī)范性文件 2007年，涪陵、北碚、 奉節(jié)、沙坪壩、北碚、萬盛制定了關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施細(xì)則或辦法。2011-2014年，巫溪、綦江、萬盛、江北印發(fā)了城鄉(xiāng)居民最低生活保障管理的規(guī)范性文件；2010-2013年，渝北、潼南、永川、梁平、綦江出臺了提高城鄉(xiāng)低保等社會救助對象保障標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件；2010-2014年，武隆、梁平、江北、城口、黔江區(qū)、北部新區(qū)印發(fā)了城鄉(xiāng)居民最低生活保障家庭收入核算實(shí)施辦法；2014年，奉節(jié)、渝北、榮昌、江北出臺了關(guān)于最低生活保障條件認(rèn)定的規(guī)范性文件；2014年，潼南印發(fā)了城鄉(xiāng)居民最低生活保障經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)范性文件；2013-2014年，江北、大足、永川、江北、潼南、綦江、渝北、榮昌、江津、酉陽制定了加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作、提高城鄉(xiāng)低保等社會救助對象保障標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)范性文件；2006-2013年，云陽、江津、萬盛、綦江出臺了農(nóng)村五保、城鎮(zhèn)“三無”供養(yǎng)管理的規(guī)范性文件。

重慶市最低生活保障對象在理論上包括生活困難的出獄人。盡管“在監(jiān)獄內(nèi)服刑的人員不計入共同生活的家庭成員”，出獄人經(jīng)安置落戶仍可能以貧困家庭為單位申領(lǐng)低保費(fèi)，但低保申請不是以出獄人個人而是以居民家庭的收入狀況為申請標(biāo)準(zhǔn)，可能帶來以下問題：第一，出獄人難以落戶，申領(lǐng)低保就無從入手；第二，如果出獄人受到家庭成員的排斥，其家庭既不屬于低保申請范圍，又不愿為生活困難的出獄人給予經(jīng)濟(jì)支助，出獄人的基本生存狀況堪憂；第三，一些區(qū)縣不乏為保外就醫(yī)、假釋人員仍有罪犯身份的人員辦理低保的個例，但政府相關(guān)法律性文件并未明確這些人應(yīng)當(dāng)如何落戶，這就意味著他們可能會被視為服刑人而排除在救助范圍之外。另外，由于法律沒有專對這類人保護(hù)提出硬性要求，出獄人對低保的申請可能被拖延、申領(lǐng)可能附加更加嚴(yán)格的條件。畢竟在普通人看來，生活困難的普通居民的生活需求在社會資源緊張情況下尚不能全數(shù)滿足，出獄人無理由享有低保的權(quán)利。

（二）搖號輪候廉租房濟(jì)貧不救急

2013年，住建部、財政部、國家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行》后，公租房涵蓋了過去的經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房。根據(jù)國家政策變化，結(jié)合本市實(shí)際，重慶市市政府將《重慶市公共租賃住房管理辦法》（以下簡稱《辦法》）列入2015年政府規(guī)章審議項(xiàng)目，并經(jīng)市人民政府常務(wù)會議審議通過。按照《辦法》，公租房和廉租住房雖在申請人經(jīng)濟(jì)情況、申請條件、申請程序、租金等方面存在差異，政府提供的住房及管理服務(wù)卻是相同的。在此之前，2006年至2015年，區(qū)縣（自治縣）出臺了25個關(guān)于保障性住房的規(guī)范性文件，規(guī)制這類活動 2008-2015年，潼南、城口、忠縣、奉節(jié)、梁平、開縣、銅梁、酉陽、江津、璧山、江北、云陽出臺了廉租住房保障辦法或住用分配管理、租金及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件；2009年萬盛制定了住房困難家庭住房保障方面的規(guī)范性文件；

2010-2015年，重慶市先后出臺了《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公租房管理的意見》，市國土房管局出臺了《重慶市公共租賃住房管理實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于公共租賃住房申請有關(guān)事宜的通知》《關(guān)于做好公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行管理工作的通知》；

2012-2015年，銅梁、璧山、永川、開縣、秀山、彭水、梁平制訂了公共租賃住房管理實(shí)施辦法。

目前，公共租賃住房的供給比較充足。截至2015年底，重慶市累計開工建設(shè)公租房69.2萬套，其中在建46.8萬套、竣工22.4萬套，累計入住19.1萬套。實(shí)行公租房與廉租房并軌后，房源是統(tǒng)一的。出獄人或其家庭只要有一定的收入來源，且個人月收入不高于2000元，家庭月收入不高于3000元，就可以按家庭、單身人員、合租等方式申請公租房。廉租房對申請人經(jīng)濟(jì)能力的要求更低，主要針對最低生活保障對象，只要出獄人家庭人均住房面積在13平方米以下，就可以得到實(shí)物配租或租賃補(bǔ)貼的廉租房保障。實(shí)物配租的租金只有公租房租金的十分之一，按照每月每平方1元收取。租賃補(bǔ)貼對全市保障對象實(shí)行全覆蓋，如對于未享受實(shí)物配租但又符合廉租房申請條件的出獄人家庭，主城區(qū)按照17元至20元每平方，最高人均不超過13平方米的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放租賃補(bǔ)貼。但公租房和廉租房的申請，采取搖號和輪候制度。受搖號輪候限制，出獄人在有住房需求或緊急情況下很難及時申請入住。雖然符合條件的出獄人家庭可以申請廉租房租賃補(bǔ)貼，但是補(bǔ)貼與市場租金差額較大，很難用這筆租金獲得房源。令相關(guān)部門為難的是，如為解決出獄人對住房的急迫需要而打破搖號輪候做法，對生活困難的普通群眾又會造成新的不公平。

（三）社會保險、救助局部惠及出獄人

重慶市目前采取的辦法是，根據(jù)市級部門和各區(qū)縣制定的規(guī)范性文件落實(shí)社會保險、救助及促進(jìn)就業(yè)等方面活動。

在社會保險方面，2007至2014年，市級主管部門和區(qū)縣（自治縣）制定了31個基本醫(yī)療保險方面的規(guī)范性文件2007-2014年，南岸、北碚、永川、梁平、巫山、黔江、大足、銅梁、江北、黔江、江津區(qū)縣制定了城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險的規(guī)范性文件；2006年，巫山出臺了靈活就業(yè)人員醫(yī)療保險的規(guī)范性文件；2010-2011年，巫山、綦江制定了以個人身份參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的規(guī)范性文件；2011年、2012年，綦江、大足制定了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的規(guī)范性文件；2010-2012年，梁平、渝北、彭水制定了關(guān)于調(diào)整醫(yī)療保險有關(guān)政策規(guī)定的規(guī)范性文件；2009年、2011年，梁平、綦江制定了城鎮(zhèn)職工大病補(bǔ)充醫(yī)療保險的規(guī)范性文件；2011年、2012年，人力資源和社會保障局、梁平、潼南制定了醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌實(shí)施辦法及實(shí)施方案；2012年，市人力資源和社會保障局制定了城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險特殊疾病管理、醫(yī)療保險就醫(yī)管理、擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險個人賬戶支付范圍的規(guī)范性文件；2014年，市人力資源和社會保障局制定了醫(yī)療保險單病種結(jié)算暫行辦法。

。2008至2014年，制定了14個養(yǎng)老保險方面的規(guī)范性文件2006年，重慶市勞動和社會保障局制定了關(guān)于參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險若干問題處理意見的規(guī)范性文件；2013-2014年，重慶市人力資源和社會保障局制定了調(diào)整全市失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實(shí)施意見、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的規(guī)范性文件；2011-2015年，重慶市人力資源和社會保障局制定了5個調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金、城鎮(zhèn)超齡人員征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老待遇的規(guī)范性文件；2013年，制定了解決離開我市城鎮(zhèn)各類用人單位人員養(yǎng)老保險有關(guān)問題的處理意見；2008年至2010年，南岸、酉陽、彭水制定了城鄉(xiāng)或農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的規(guī)范性文件。。社會保險是權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合的制度，享有社會保險權(quán)利的前提是履行保險費(fèi)繳納義務(wù)。例如，在養(yǎng)老保險方面，由于服刑對出獄人的養(yǎng)老保險造成了繳納中斷，刑釋后雖然可以恢復(fù)繳納，但受繳納年限的影響，已經(jīng)退休的人員或脫離原單位的人員很難接續(xù)或領(lǐng)取養(yǎng)老金，失業(yè)保險、職工醫(yī)療保險也有同樣的情況。只有在醫(yī)保方面情況稍好，未就業(yè)或就業(yè)但未繳納醫(yī)療保險的出獄人，雖然無法享受城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的待遇，但是如果屬于城鄉(xiāng)低保對象、城市“三無”人員、農(nóng)村五保對象、城鄉(xiāng)重度（一、二級）殘疾人員等政策規(guī)定的特殊困難人員，可以參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險。

在社會救助方面，2005年至2015年，市級主管部門和區(qū)縣（自治縣）制定了59個社會救助、特殊人員救助、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等規(guī)范性文件2010年至2014年，市人民政府出臺了關(guān)于社會救助、保障標(biāo)準(zhǔn)和社會救助基金的規(guī)范性文件；2011年，市財政局、市民政局印發(fā)了自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法；2005-2015年，云陽、忠縣、黔江、北碚、梁平、開縣、酉陽、北部新區(qū)、城口、巫溪、忠縣、璧山、萬盛、榮昌制定了城鄉(xiāng)困難群眾臨時救助的規(guī)范性文件；2014-2015年，渝中、江津制定了社會救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核查認(rèn)定的規(guī)范性文件；2010年，璧山制定了流浪未成年人救助保護(hù)的規(guī)范性文件；2011年，江津、酉陽制定了加快推進(jìn)殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)方面的規(guī)范性文件；2007-2013年，梁平、巫山、武隆、綦江、璧山、萬盛、九龍坡、渝中、大渡口、江北、沙坪壩、北碚、江津、銅梁、璧山、巫山、南川、永川、黔江、榮昌、云陽出臺了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助辦法；2007年、2010年，沙坪壩、璧山分別制定了精神病患者救助的規(guī)范性文件；2014年，涪陵制定了特殊困難家庭肇事肇禍嚴(yán)重精神障礙患者救治救助的規(guī)范性文件；2014年，北部新區(qū)出臺了健全城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的規(guī)范性文件；2015年，九龍坡區(qū)印發(fā)了基本公共衛(wèi)生服務(wù)管理辦法（修訂）的規(guī)范性文件。。與社會保險不同，社會救助義務(wù)是單向的。只要符合相關(guān)的生活困難條件，出獄人無需承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)即可得到救助。按照重慶市相關(guān)規(guī)定，屬于主城區(qū)城鄉(xiāng)低保對象、城市“三無”人員、農(nóng)村五保對象和城市流浪乞討人員的出獄人，每人每月可領(lǐng)取救助金205元到445元，在物價漲幅較大時，可領(lǐng)取價格臨時補(bǔ)貼。但政策和社會經(jīng)濟(jì)形勢對出獄人基本生活水平影響極大，社會救助金標(biāo)準(zhǔn)較低，價格臨時補(bǔ)貼在物價回落時中止發(fā)放，都逆轉(zhuǎn)不了出獄人的貧困狀態(tài)，因而需要通過就業(yè)指導(dǎo)改變其境遇。

在促進(jìn)就業(yè)方面，2006年至2015年，區(qū)縣（自治縣）制定了4個促進(jìn)低保人員、就業(yè)困難人員就業(yè)方面的規(guī)范性文件 2006年，北碚區(qū)出臺了建立城市低保與促進(jìn)就業(yè)聯(lián)動機(jī)制的規(guī)范性文件；2009年、2010年，北部新區(qū)制定了促進(jìn)就業(yè)困難人員靈活就業(yè)、促進(jìn)低保人員就業(yè)的規(guī)范性文件；2015年，江津區(qū)制定了小微企業(yè)扶持資金管理的規(guī)范性文件。。按照政府相關(guān)文件，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員中的“4050”人員、殘疾人、三峽庫區(qū)移民、城鎮(zhèn)“低保戶家庭”和“零就業(yè)家庭”人員等屬于實(shí)施促進(jìn)就業(yè)政策的保障對象，出獄人也未被排斥于外。政府對自主創(chuàng)業(yè)的就業(yè)困難人員在財稅、金融、工商等政策措施上放寬準(zhǔn)入條件，簡化辦事程序，采取了多種措施鼓勵各類社會企業(yè)招用這些人員，尤其明確政府投資開發(fā)的公益性崗位應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排這類就業(yè)困難人員。只是，出獄人不同于一般弱勢群體，對他們的政策性扶持不能停留于不在相關(guān)規(guī)范性文件中保留岐視性規(guī)定，而應(yīng)將他們放在明確保護(hù)的位置。這樣才能減緩政府基層工作人員、社區(qū)居民潛在的敵意。

四、強(qiáng)化出獄人社會保護(hù)的現(xiàn)實(shí)選擇

重慶市在出獄人社會保護(hù)中所遇到的問題是國內(nèi)出獄人社會保護(hù)薄弱現(xiàn)狀的一個縮影。出獄人在面臨就業(yè)、入學(xué)、生活困難以及社會的排擠之下重新選擇犯罪，是我們在歷經(jīng)追訴犯罪和耗費(fèi)行刑成本后最不愿意看到的結(jié)果。出獄人在刑期結(jié)束后相對生活困難的時期，如果能夠取得基本的生存保障，進(jìn)而擁有正常的職業(yè)，過上有尊嚴(yán)的生活，即使社區(qū)存在誘發(fā)犯罪的因素，社會本身也會獲得抵御包括犯罪在內(nèi)的各種社會風(fēng)險的能力。質(zhì)言之，對出獄人給予權(quán)利保障既是解決弱勢群體現(xiàn)實(shí)問題并提供保護(hù)的方式，也是激勵出獄人順應(yīng)社會，遏制再次犯罪的有效手段[15]。

規(guī)制出獄人保護(hù)有兩條途徑：一是從法的安定性、最小變動性原理出發(fā)，以現(xiàn)有安置幫教規(guī)章或規(guī)范性文件為依據(jù)，形成出獄人保護(hù)的地方規(guī)范體系；二是出臺出獄人保護(hù)的地方性法規(guī)。重走老路或者去掉原有規(guī)范性文件，如市府128號令中的“勞教”和保留“刑滿釋放人員安置幫教”。所謂“安置幫教”仍無法涵蓋出獄人保護(hù)的重要內(nèi)容，而且規(guī)范性文件效力低，很難與其它位階更高的規(guī)范相匹配，不能整合部門職能和促成基層政府與社區(qū)的良性互動。相反，在缺乏國家層面的出獄人保護(hù)法的背景下，地方立法的先行先試可以起到補(bǔ)充國家立法、促進(jìn)社會管理創(chuàng)新的重要作用。因此，采取第二個方案，以地方出臺《出獄人社會保護(hù)條例》為核心帶動相關(guān)出獄人保護(hù)的規(guī)范性文件的出臺，更具合理性和可行性。

（一）制定頒布《出獄人社會保護(hù)條例》

目前，國家層面沒有制定出獄人社會保護(hù)法，個別地方出臺的“安置幫教辦法”明顯不能適應(yīng)需要。就重慶情況而言，市府第128號令曾經(jīng)對刑釋人員安置幫教起到積極作用，如2012年，渝北區(qū)對本行政區(qū)內(nèi)刑釋人員的全年在冊幫教率達(dá)到98%，重新犯罪率控制在了2%以內(nèi)，南岸區(qū)甚至建立了類似江蘇等地“中途之家”的安置基地，探索解決出獄人就業(yè)謀生等問題。但市府128號令廢止后，推進(jìn)出獄人保護(hù)缺乏有力的法律依據(jù)。盡管針對普通困難群眾提供低保、住房、就業(yè)、醫(yī)療等基本保障和救助的制度，并未明確排除出獄人保護(hù)，但能否落實(shí)到出獄人保護(hù)的層面是不夠確定的，行政管理部門只需動用相應(yīng)解釋權(quán)，他們很容易被排除于外。采取地方立法最高形式制定專門《條例》，可以促使政府部門按照《條例》規(guī)定落實(shí)出獄人保護(hù)，真正消除社會福利惠及全民的最后一個死角。

（二） 以積極保護(hù)真正替代消極幫扶

《條例》明確保護(hù)對象范圍、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)期限、保護(hù)機(jī)構(gòu)、保護(hù)方式、保護(hù)內(nèi)容、實(shí)施程序、保護(hù)經(jīng)費(fèi)和罰則等，能夠明確傳達(dá)出以下信息：第一，以積極的“社會保護(hù)”替代消極的“安置幫教”的基本取向。目前，安置幫教多少帶有行刑慣性，即強(qiáng)調(diào)防范性管束[16]。定位于保護(hù)既確認(rèn)了出獄人的普通公民身份，又表明即便須對其教育管理也須首先解決其生存困難。第二，輸血性救濟(jì)與造血性幫扶相結(jié)合。出獄人在不能從其家庭獲得援助或者不能從普通的公共救助制度得到基本保護(hù)時，地方政府或相關(guān)組織對其緊急救助幫助其度過困難，防止出獄人以再犯罪方式尋求自力救濟(jì)。第三，運(yùn)用法律杠桿，動用社會資源幫扶特殊人員，政府、民間團(tuán)體與志愿人員合作打造和諧社區(qū)。

（三）由最薄弱環(huán)節(jié)入手完善社會保障制度

出獄人是社會福利政策最難關(guān)照到的人群。這類人的權(quán)利保護(hù)所涉權(quán)利事項(xiàng)眾多，對象弱瘠性與危險性并存。從這個最薄弱的保護(hù)環(huán)節(jié)入手，以地方法規(guī)帶動建立、統(tǒng)合相關(guān)社會領(lǐng)域的社會福利保障制度，功在千秋、利在當(dāng)下。具體思路是：第一，以《條例》為核心法規(guī)，聯(lián)通生活、醫(yī)療基本保障與救助制度。質(zhì)言之，《條例》制定后，具體保障措施應(yīng)當(dāng)植入新立的相關(guān)社會保障、救助規(guī)范性文件中，以低位法補(bǔ)充高位法的方式，實(shí)現(xiàn)出獄人保護(hù)制度的接續(xù)、延展和跟進(jìn)。第二，根據(jù)《條例》清理相應(yīng)的規(guī)范性文件，落實(shí)部門職能。重慶市目前可能涉及出獄人保護(hù)內(nèi)容的規(guī)范性文件較為繁雜，各種涉及底層成員福利保障的規(guī)范性文件存在制定主體和效力層級多、數(shù)量較大、重復(fù)率高等問題。比如，2010年至2014年，全市12個區(qū)縣（自治縣）制定的《城鄉(xiāng)困難群眾臨時救助辦法》達(dá)13個之多，內(nèi)容要么照抄上一級立法、文件，要么區(qū)縣相互交流借鑒，內(nèi)容雷同，細(xì)化條文和因地制宜的操作性條文少。運(yùn)用立法后評估、規(guī)范性文件清理機(jī)制，督促落實(shí)相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行情況，減少背離出獄人保護(hù)理念的制度設(shè)計，可以整體提升地方立法水平。第三、創(chuàng)新出獄人社會保障制度措施。出獄人社會保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)化的社會工程，它的高效運(yùn)轉(zhuǎn)需要充分調(diào)動各種社會力量。在《條例》的保護(hù)宗旨下，可以在實(shí)踐層面探索出獄人保護(hù)的新措施新方法，參照國外更生保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)[17]，引入民間社會力量，發(fā)展民間組織、慈善團(tuán)體參與出獄人社會保護(hù)，為出獄人提供更多的物質(zhì)幫助，增加社會與出獄人的互動和理解。

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