楊京鐘

（黎明職業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，福建 泉州 362000）

國家審計在國家治理中的作用機理、現(xiàn)實困境及路徑選擇

楊京鐘

（黎明職業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，福建 泉州 362000）

為研究國家審計在國家治理中的功能和作用，采用文獻分析和理論分析的方法對國家審計在國家治理中的作用機理、面臨的現(xiàn)實困境及其發(fā)展選擇路徑進行定性研究。由此可以說明，一方面，國家治理與國家審計具有本質(zhì)上的一致性；另一方面，國家審計作為政府的一項日常監(jiān)督機制，可以更好地保證政府受托責任的履行，通過構(gòu)建國家審計促進國家治理的合理路徑，促進國家治理水平的提高。

國家審計；國家治理；作用；困境；路徑

URI：http：//www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20161019.0141.034.html

一、引言

國外針對國家審計與國家治理的相關(guān)研究，主要基于兩方面。一方面專門以國家治理或政府治理研究為著力點。美國著名政治和行政學(xué)家B·蓋伊·彼得斯（B.Guy Peters）（1982）認為國家治理是一個持續(xù)不斷的過程，只要存在國家這一過程就永不停止。英國政治學(xué)家Andrew Heywood（1999）從權(quán)力學(xué)說的視角闡述國家治理，認為所有政治都是關(guān)乎權(quán)力的，政治實踐經(jīng)常被視為權(quán)力的運作，審計活動作為國家治理的重要組成部分，其活動無疑帶有濃厚的政治色彩。加拿大學(xué)者Kooiman（1999）認為，政府治理是公私共同參加者的目的，均是為了創(chuàng)造更多的社會機會，化解經(jīng)濟社會存在的現(xiàn)實問題，并能夠發(fā)揮建設(shè)性作用的一種制度安排。美國行政學(xué)家Kornai（2001）認為，在國家治理結(jié)構(gòu)上要警惕三個謬誤：一是對政府治理的過度迷信；二是對市場矯正的過度迷信；三是對公民社會、非政府組織、非營利機構(gòu)以及社會資本的過度迷信。另一方面以受托經(jīng)濟責任的國家審計治理研究為著力點。國際上最高的INTOSAI審計組織指出，政府受托一個被審計個人或?qū)嶓w的責任，對委托的公共財政資金進行適時監(jiān)管。加拿大國家聯(lián)邦審計公署認為，政府行為責任和報告責任兩大方面審計的內(nèi)容給予相應(yīng)的權(quán)力職責并嚴格履行審計義務(wù)。英國審計學(xué)家戴維·弗林特（1993）指出，民主國家或政府必定存在審計監(jiān)督，政府的受托經(jīng)濟責任關(guān)系是公共審計治理不可或缺的條件。

國內(nèi)學(xué)者直接研究國家審計與國家治理關(guān)系作用的研究成果不多，研究時間較短。相關(guān)研究主要有兩類：一類以國家審計和國家治理相互之間的必然聯(lián)系研究為著力點。董大勝（2015）指出，全方位研究國家治理必須綜合考慮國家審計職能，國家治理需求必然決定國家審計監(jiān)督的模式、方法和方向，同時國家治理模式奠定了國家審計的制度形態(tài)［1］3-5。王昊（2006）認為，國家審計在政府公共治理機制中能夠發(fā)揮作用，通過對審計信息證實，減少信息租金，從而促進國家治理激勵機制的建設(shè)。秦榮生（2007）認為，國家審計是一國政府政治管轄下的內(nèi)部治理、糾偏、控制和完善的一系列監(jiān)督活動的政府治理。吳青川（2009）認為，國家審計作為一種特殊的權(quán)力約束機制，亟需加強國家治理下的審計監(jiān)督與績效評價。劉家義總審計長（2010）指出，國家治理結(jié)構(gòu)中迫切需要國家審計這個“免疫系統(tǒng)”適時確保經(jīng)濟和社會可持續(xù)健康運行，這是國家治理的必然選擇與制度安排。另一類以某個單一視角闡述國家審計與國家治理的關(guān)聯(lián)度為研究著力點。楊肅昌，李敬道（2011）基于政治學(xué)認識論證了國家審計是國家治理中的“免疫系統(tǒng)”這一論述，是政治學(xué)與國家審計有機結(jié)合的必然產(chǎn)物［2］。王會金、靳思昌（2015）分別從反腐敗的視角提出國家審計監(jiān)督實質(zhì)是一種法律監(jiān)督、國家監(jiān)督、人民監(jiān)督，通過國家審計監(jiān)督增強國家治理的“免疫系統(tǒng)”功能。張洪浩（2014）基于委托—代理的視角闡述了國家審計與國家治理能力現(xiàn)代化之間的關(guān)聯(lián)度［3］3-6。劉李福、鄧菊香（2015）從政府債務(wù)監(jiān)管的角度剖析了政府債務(wù)既是國家治理的核心內(nèi)容與動因又是國家審計監(jiān)管政府債務(wù)行為的制度設(shè)計，運用審計監(jiān)督防范政府債務(wù)風險［4］118-120。張立民（2014）從信息觀的視角認為國家審計是一種獨特的信息質(zhì)量保障機制，旨在降低國家治理和公共資源分配中的各種信息風險，這是推進國家治理水平和能力提升的基礎(chǔ)要素［5］4-9。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者針對國家審計在國家治理中作用的理論與實踐研究都有成果予以體現(xiàn)，但大多從國家治理或政府治理本身、國家審計與國家治理，受托經(jīng)濟責任、國家審計與民主法治等方面開展研究，僅有的一些學(xué)術(shù)研究，僅是滿足于描述性的論述。研究中描述性、介紹性的文章諸多，且多數(shù)單從某一方面進行研究，因而分析的結(jié)論和提出的針對性措施較為片面、單一。鮮見注重一般結(jié)構(gòu)和基本理論的綜合研究，未能綜合運用國家治理、受托經(jīng)濟責任和公共受托責任等相關(guān)理論探究兩者之間的相互關(guān)系、作用機理和現(xiàn)實困境，沒有構(gòu)建國家治理與國家審計相互關(guān)聯(lián)的合理路徑。基于此，本文抓住當前國家審計與國家治理的關(guān)聯(lián)關(guān)系，運用相關(guān)理論開展具體研究，豐富國家審計在國家治理中的相關(guān)內(nèi)容。

二、國家治理與國家審計關(guān)聯(lián)度的理論基礎(chǔ)與作用機理

（一）國家治理理論

國家治理是一個屬于政治學(xué)范疇的概念，它是通過對國家行政權(quán)力的配置與運作，實現(xiàn)社會事務(wù)的日常監(jiān)管、服務(wù)與控制，以保障一國或地區(qū)行政、經(jīng)濟、文化等的安全，確保社會和諧穩(wěn)定，維護國家和人民的合法權(quán)益?？梢妵抑卫韺嵸|(zhì)是政府—市場—公民社會的互動協(xié)調(diào)過程，其本質(zhì)在于通過其屬性及職能的發(fā)揮，強調(diào)政府、市場與公民對公共事務(wù)的合作管理［6］9。

國家治理理論對政府、市場、公民社會關(guān)系的重新定位，促使政府轉(zhuǎn)變管理理念推進政府行政改革。第一，國家治理的首要目標是實現(xiàn)有效治理，即能以較少的投入獲得較大的經(jīng)濟效益和社會效益；第二，國家治理理念下政府從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變；第三，國家治理理論打破國家與公民社會的二元對立關(guān)系，從而構(gòu)建“分權(quán)政府”；第四，國家治理強調(diào)政府活動的公開和透明，以增加公民對政府的信任，即倡導(dǎo)“透明政府”［7］3-10。鑒于此，國家審計與國家治理的作用機理主要體現(xiàn)在：一是國家審計理論和國家治理理論在性質(zhì)和本質(zhì)上是一致的。國家審計是國家委托審計機構(gòu)對被審計對象的監(jiān)督與管理，是一種受托代理關(guān)系，體現(xiàn)審計機關(guān)對國家和政府的一種受托責任及其監(jiān)督行為的有效履行。國家治理是通過權(quán)力的有效實施，監(jiān)督和控制各種經(jīng)濟社會事務(wù)，同國家審計一樣也是一種受托管理，因而兩者具有相似和根本性的本質(zhì)關(guān)聯(lián)性。二是國家治理需要國家審計的日常監(jiān)督與控制，而國家審計可以有效根除國家治理機制中的各種現(xiàn)實困境。國家審計主要針對政府處理各類社會公共事務(wù)的過程實施日常的跟蹤和監(jiān)督，預(yù)防和矯正對國家治理目標的偏離，解決國家所有者與國家執(zhí)政者之間的信息不對稱問題，以有效監(jiān)督、控制和矯正各類經(jīng)濟行為。三是國家審計自身即是國家治理的重要構(gòu)成部分。國家審計監(jiān)督對政府和國家機關(guān)處理各類公共社會事務(wù)的各種信息實施必要的審核監(jiān)督和信息鑒證，無形中對政府公共行政權(quán)力進行日常的監(jiān)督與行為約束，同時考核政府行政行為的規(guī)范性、合理性、效率性和適當性，評價受托責任。審計經(jīng)濟監(jiān)督作為政府的日常監(jiān)督體制機制，國家審計的實施很好地保證了各級政府受托經(jīng)濟責任的有效履行，進而強有力地促進了國家治理能力和治理水平的顯著提升。

（二）受托經(jīng)濟責任理論

依據(jù)受托經(jīng)濟責任理論，國家監(jiān)督審計之所以對于國家不可缺少，其存在的必要性前提在于受托經(jīng)濟責任及其關(guān)系的客觀存在。國家的政府審計與受托經(jīng)濟責任關(guān)系之間是一種相互依存的關(guān)系，國家審計是緊密聯(lián)系受托經(jīng)濟責任關(guān)系在審計監(jiān)督實踐中必不可少的重要一環(huán)，而且基于國家監(jiān)督審計的受托經(jīng)濟責任具有保全性、合法（規(guī)）性、經(jīng)濟性、效率性、效果性和社會性以及控制性等特征。該理論認為，國家審計產(chǎn)生的基本前提是受托經(jīng)濟責任關(guān)系的確立，受托經(jīng)濟責任是國家監(jiān)督審計的理論基礎(chǔ)，亦是代表國家的政府監(jiān)督審計存在的基礎(chǔ)和前提。政府監(jiān)督審計是受托經(jīng)濟責任這種委托代理國家開展的監(jiān)督活動，實質(zhì)是委托代理關(guān)系的必然產(chǎn)物，其是履行政府受托責任中產(chǎn)生的被審計問題。與此相對應(yīng)，國家治理從受托代理的視角看也是一種政府主體的受托管理。實質(zhì)上，國家審計與國家治理兩者之間存在著必然性的關(guān)聯(lián)度，因而從這個意義上講，國家監(jiān)督審計的目標在于保證和促進受托經(jīng)濟責任全面、有效的履行。具體而言，一是政府通過合法合規(guī)性審計，以解除受托人的保全責任和遵紀守法責任；二是通過實施績效專門審計以解除受托人的節(jié)約責任、效率責任和效果責任；三是通過實施社會責任審計和環(huán)境審計，以解除受托人的社會責任和環(huán)保責任［8］6-11。

（三）公共受托責任理論

公共受托責任理論認為，國家治理的重要措施包括政府監(jiān)督，公共受托責任是政府有效監(jiān)督的重要形式，通過政府有效控制的公共機構(gòu)與公共資源對被監(jiān)督對象實行適時的監(jiān)督和公共治理。國家審計在國家治理過程中起著保證政府公共受托責任履行的重要職能和作用，無形中推進國家公共治理能力的提升［9］6，因而在國家治理體系中發(fā)揮著主要的政治行政功能、經(jīng)濟功能和社會功能。公共受托責任與國家審計、國家治理之間存在監(jiān)督和互動關(guān)系，一方面，政府以全國人民代表大會制度為參政載體代表廣大人民群眾并通過善治來治理國家，但在國家治理過程中由于政府政客權(quán)力的尋租、各級政府之間的不作為等信息不對稱導(dǎo)致的逆向選擇與道德風險，國家審計和國家治理之間客觀上存在與委托人受托責任目標不一致的現(xiàn)象發(fā)生［10］17-19，這就客觀上需要政府強化監(jiān)督，及時糾正錯誤和各種決策失誤。另一方面，代表著國家治理的政府監(jiān)督審計因其獨立性和自身具有的審計監(jiān)督作用，不可避免地成為受托責任在國家審計中實施監(jiān)督履行的治理手段。政府審計作為國家治理中重要的外部監(jiān)督形式，在實施經(jīng)濟監(jiān)督中發(fā)揮著監(jiān)管、事前事中事后控制、評價的客觀功能，以保證政府各部門有效履行其承擔的責任與義務(wù)。由此可見，國家審計是國家治理機制發(fā)揮有效控制和管理國家公共事務(wù)不可或缺的經(jīng)濟手段和監(jiān)督保證，進而能顯著提升政府治理的有效性，同時也能激勵國家審計功能的充分發(fā)揮。

（四）新公共管理理論

20世紀70年代末至80年代初歐美學(xué)者提出了新公共管理理論，認為理想合法的政府應(yīng)該是一個分權(quán)、有限、透明、有效的政府，代表了政府管理改革的新階段。國家審計作為國家治理的重要內(nèi)容，其目標無形中契合與適應(yīng)了國家治理中政府監(jiān)督審計的職能與內(nèi)容。該理論特別對政府績效審計監(jiān)督以及實施國家善治具有實踐上的指導(dǎo)意義和深遠影響。由此可見，國家審計在實施國家善治過程中扮演著有效監(jiān)督手段的重要角色，因而國家審計在國家善治的治理過程中也應(yīng)以此為發(fā)展方向，謀求建立一個法治、廉潔、高效、人本、有限、善治為特征的國家治理體系［11］。并從此意義出發(fā)優(yōu)化國家審計須承擔的義務(wù)和職責，以便有效監(jiān)督政府日常的公共管理服務(wù)，隨著我國政府的公共職能逐步邁向法治化的國家治理進程，國家經(jīng)濟審計作為確保國家機器自身動作有效與穩(wěn)定均衡的機制，通過一系列的政府審計外部監(jiān)督和單位（國有企業(yè)）的內(nèi)部審計監(jiān)督，適時矯正政府行政機構(gòu)公共治理過程中的行為偏差，監(jiān)督和維護政府公共服務(wù)的執(zhí)行力和國家治理能力，進而實現(xiàn)國家善治和政府公共治理的長短期目標。在新公共管理理論視角下，國家審計與國家治理關(guān)系及作用機理如圖1所示：

圖1 新公共管理理論視角下的國家審計與國家治理關(guān)系及作用機理

三、國家審計發(fā)揮國家治理功能的現(xiàn)實困境

（一）我國的審計模式、審計獨立性與國家治理功能不匹配與不適應(yīng)

一方面，我國的國家審計采用行政指導(dǎo)性的政府審計模式，由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)我國的政府審計機關(guān)，中華人民共和國審計署為國務(wù)院組成部門，主管全國的審計監(jiān)督工作，每年向國務(wù)院總理提出政府預(yù)算和財政收支執(zhí)行與實施的審計報告，屬于國務(wù)院所屬的行政審計機構(gòu)，因而其審計模式具有極強的行政性審計特征，這就與國家治理所具有的獨立監(jiān)督功能相違背，其審計行政權(quán)力執(zhí)法和執(zhí)行的獨立性無形中受到制約，這與國家治理的功能嚴重不相匹配。很難徹底代表廣大民眾完全行使對國家和政府的有效監(jiān)督。

另一方面，新中國成立以來中國的國家審計體制實行的是下級審計機關(guān)接受上級審計機關(guān)和本級地方政府管理下的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。在現(xiàn)行審計體制下地方審計機關(guān)履行國家審計監(jiān)督職能，與此相對應(yīng)，其審計監(jiān)督的編制、經(jīng)費、人員、工資、內(nèi)容等都由各級地方政府支配和控制，各級地方審計機關(guān)唯各級地方政府馬首是瞻，導(dǎo)致國家審計的獨立性難以強化和保證，難以客觀公正地有效監(jiān)督各級地方政府的行為，致使扮演的“政府內(nèi)部審計師”監(jiān)督功能與國家治理功能不相適應(yīng)與匹配［12］9-14，無形中制約了國家審計在國家治理中功能和作用的發(fā)揮。再者，我國的《審計法》和現(xiàn)行的審計機制，決定了各級審計機關(guān)對審計出的違法案件只有建議處罰權(quán)，而沒有相應(yīng)的執(zhí)法懲戒權(quán)力，致使政府審計的權(quán)威性和執(zhí)法剛性嚴重弱化。

此外，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會作為國家最高權(quán)力機關(guān)的功能沒有得到充分發(fā)揮，監(jiān)督政府的權(quán)力未能全面履行［13］9-15，在一定程度上被虛擬化了，這與國家審計履行好“公民審計師”的職責存在嚴重的差異和瓶頸制約，致使我國的審計模式與國家治理功能不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)和不匹配，一定程度地削弱了國家審計發(fā)揮國家治理獨立性的內(nèi)在功能。

（二）審計人力資源與國家治理功能不匹配，制約了國家審計功能的發(fā)揮

長期以來，我國審計干部和審計人員無論是在思想素質(zhì)、人員配備、職業(yè)素養(yǎng)還是在審計模式、審計能力、審計創(chuàng)新等諸方面均與國家治理具有的揭示、預(yù)防、評價和監(jiān)督功能不相匹配，客觀上制約了國家審計更好地發(fā)揮在國家治理中的功能和作用。再者，與繁重、復(fù)雜的審計任務(wù)相比，我國的國家審計力量相對薄弱。具體而言，一方面，政府審計機關(guān)的一些審計人員自身素質(zhì)不高，專業(yè)理論知識和審計技能缺乏和不足，審計監(jiān)督仍然停留在表面上的查賬、事項說明的初級階段，而對審計對象的經(jīng)濟責任監(jiān)督不到位，致使審計監(jiān)督工作的結(jié)論和審計意見缺乏預(yù)警性、監(jiān)督性和宏觀性，制約了審計監(jiān)督質(zhì)量的提高和國家審計自身存在的“免疫”功能的有效發(fā)揮。另一方面，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷提高，計算機互聯(lián)互通審計作為國家經(jīng)濟監(jiān)督審計的輔助審計方式，能夠很好地為審計提供充分的信息資源，從而幫助審計人員揭示被審計主體在生產(chǎn)經(jīng)營和服務(wù)中的各種經(jīng)濟違法違規(guī)問題，增強國家經(jīng)濟社會的“免疫力”。然而，由于政府審計人員素質(zhì)總體不高，特別是政府基層審計人員的素質(zhì)低下，其結(jié)果是審計質(zhì)量不高，可見審計力量的局限性制約了國家審計功能的有力發(fā)揮。

（三）政府審計結(jié)果與國家治理功能不匹配，監(jiān)督的利用率不高制約著國家審計功能的發(fā)揮

我們知道，國家審計的主要目的是政府審計機關(guān)實施審計以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟責任主體之間存在違反國家法律法規(guī)的問題并探尋其成因，從而發(fā)現(xiàn)國家治理中的體制機制障礙、制度本身的漏洞和自身的固有缺陷，以有效發(fā)揮審計經(jīng)濟監(jiān)督的建設(shè)性作用，正本清源，最終達到國家審計“預(yù)防、揭示、抵御、清除”功能［14］22-27。然而，我國國家治理下的政府審計結(jié)果存在諸多的實踐問題，一是政府審計結(jié)果缺少法律上的“硬約束”，存在公開程序缺乏規(guī)范性、公開與保密之間尺度難以衡量、信息反饋機制弱化等問題。二是一些被審計責任主體對審計中查處的問題及其整改意見不重視、不采納，認為政府審計就是找麻煩，思想上本身就存在僥幸、漠視審計違規(guī)問題而不思悔改，屢查屢犯，被審計責任主體的不作為致使審計監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮，嚴重削弱了政府審計監(jiān)督的權(quán)威性、嚴肅性。三是當前的政府審計監(jiān)督工作未能與上級或者同級的組織、反貪、財政、紀檢、人事等相關(guān)部門形成統(tǒng)一而強有力的合力，未能做到審計監(jiān)督的信息資源共通、共聯(lián)、共享，致使審計機關(guān)的審計監(jiān)督成果渠道不暢，審計監(jiān)督信息利用率低下，從而制約了國家審計監(jiān)督功能的充分發(fā)揮。

四、國家審計推進國家治理的實現(xiàn)路徑

（一）在國家治理視閾下構(gòu)建中國特色的國家審計治理體系

國家治理的最終目標是善治，這需要國家通過法治在“效能政府”與“有限政府”的環(huán)境下需要有效的治理手段和方式支撐，最終實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。國家審計要推動國家治理現(xiàn)代化目標的成功實現(xiàn)，需要契合國家治理的精神價值，推進國家審計充分發(fā)揮國家治理作用的制度執(zhí)行運行機制、反饋控制機制［15］26-27，這就客觀上要求構(gòu)建具有中國特色和適合中國國情的國家審計治理體系，促進國家治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。具體而言，構(gòu)建國家審計治理體系須從治理的決策系統(tǒng)、治理的反饋系統(tǒng)和治理的執(zhí)行系統(tǒng)三方面建設(shè)（見圖2）。

圖2 國家治理下的國家審計治理體系

一是治理的決策系統(tǒng)包括審計決策、審計咨詢和審計顧問服務(wù)。美國著名管理學(xué)家赫伯特·西蒙指出管理就是決策。因此，審計決策作為審計機關(guān)實施國家治理的重要手段須滿足客觀、科學(xué)、公正、民主的要求，對各種非對稱的審計監(jiān)督信息進行篩選，依據(jù)審計的專業(yè)判斷作出科學(xué)的決斷以提高審計監(jiān)督的質(zhì)量，同時也為政府和黨委提供咨詢顧問服務(wù)，最終提升審計決策的科學(xué)性和客觀性。二是治理的反饋系統(tǒng)涵蓋動態(tài)反饋、治理調(diào)整、反饋監(jiān)督三方面。國家治理和國家審計均需要準確及時的反饋機制支撐。在國家審計過程中需要將政府監(jiān)督、政策法規(guī)和制度實施的情況反饋給執(zhí)行者和被監(jiān)督者，這就需要多主體、雙向溝通參與審計的動態(tài)反饋機制建設(shè)。根據(jù)環(huán)境和審計法規(guī)的變化對受托履行責任審計的單位和個人履職情況開展動態(tài)的項目跟蹤審計、責任審計與績效評價，保證國家審計監(jiān)督的實效性和公正性。三是治理的執(zhí)行系統(tǒng)由執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)、審計執(zhí)行能力和審計執(zhí)行流程三方面構(gòu)成。國家審計的常規(guī)目標重點是對國家法律法規(guī)、政策實施和執(zhí)行情況的績效如何，其行為有無違法違規(guī)現(xiàn)象等，這就要求國家審計具有高效有序的執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)，精明強干的審計人員執(zhí)行能力以及科學(xué)合理、精簡優(yōu)化的審計執(zhí)行流程來推進國家治理，具體表現(xiàn)在國家審計對國家法律法規(guī)、制度政策的執(zhí)行能力，約束力和激勵機制等方面，從而完善和創(chuàng)新國家審計治理體系。

（二）推動國家審計機關(guān)的監(jiān)督獨立性，促進和提升國家治理水平

鑒于我國的國家審計是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的政府雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，導(dǎo)致國家審計的獨立性和權(quán)威性弱化［16］23-24，客觀上亟需強化國家治理下的國家審計機關(guān)的獨立性建設(shè)。筆者認為，一方面由目前國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制調(diào)整、改革，由全國人大及其常委會實施管理的審計體制機制，專門對國家審計機關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，可以在全國人民代表大會及其常委會成立國家審計監(jiān)督委員會，專門領(lǐng)導(dǎo)國家審計署開展對全國的審計監(jiān)督工作，依據(jù)《審計法》定期或不定期就中央預(yù)決算草案和國家重大投資項目向全國人大及其常委會報告國家審計監(jiān)督工作。與此同時，國家審計署在國家審計監(jiān)督委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展政府日常審計工作并定期報告，以便更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的職能。另一方面為完善民眾監(jiān)督，國家應(yīng)制定相關(guān)監(jiān)督法，審計監(jiān)督在社會民眾日常監(jiān)督中應(yīng)具有獨立性、重要性、權(quán)威性的法律地位。此外，充分發(fā)揮全國人民代表大會及其常委會的立法和監(jiān)督兩大職能，尤其是強化提升其監(jiān)督職能，隸屬于全國人大常委會的國家審計委員會才能更好地發(fā)揮監(jiān)督政府的職責，才能更好地促進國家治理水平的提升，從而更好地保障我國國家審計機關(guān)及審計業(yè)務(wù)的獨立性和權(quán)威性，從根本上維護廣大人民群眾的根本利益。

（三）實施國家審計治理的全覆蓋，推進國家治理的有效性

中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會立足于依法治國的理念提出了實施國家審計治理全覆蓋，推進國家治理的有效性的目標。國家審計作為國家治理的重要組成部分，其監(jiān)督目標和范圍自始至終依國家治理目標和需求而設(shè)定［17］6-10。由此可見，與時俱進地推進國家審計治理的全覆蓋不僅是黨對國家審計監(jiān)督的時代要求，而且也契合了國家治理的目標和需求。鑒于此，國家審計治理的全覆蓋主要對涉及政府公共財政資金、國有資源和國有資產(chǎn)的單位和個人全方位、全范圍的實施審計監(jiān)督。由圖3可知，一是公共資金是通過財政稅收的收入與支出獲取的不需政府償還且可進行分配的政府性資金（公共財政資金和社會公共資金），它取之于民、用之于民，因而更需要對惠及民生的重要財政資金實施過程性的國家審計，使之透明公開用好國家財政資金。二是國有資源是包括城市和區(qū)位公共資源在內(nèi)的各種自然資源（海域、礦產(chǎn)、水、土地等），鑒于我國是以公有制為主體的社會主義國家，以及國有資源的有限性，決定了國有資源必須有償使用和有償轉(zhuǎn)讓，而國家資源的使用和轉(zhuǎn)讓過程和環(huán)節(jié)客觀上需要國家審計實施監(jiān)督，以減少國有資源的巧取豪奪和浪費。三是國有資產(chǎn)主要包括國有財產(chǎn)權(quán)益和企業(yè)國有資產(chǎn)兩大類，它應(yīng)涵蓋國家擁有且可支配的所有財產(chǎn)的總和。為避免國有資產(chǎn)的流失和消亡，依據(jù)受托經(jīng)濟責任理論須對在中國境內(nèi)外所屬的權(quán)益性資產(chǎn)進行國家審計，監(jiān)督和確保國有資產(chǎn)的保值增值?？傊?，通過國家審計治理的全覆蓋最終推進國家治理的有效性。

圖3 國家審計治理全覆蓋的內(nèi)容

（四）構(gòu)建完善的國家審計監(jiān)督機制，提升國家治理中國家審計的執(zhí)行效率

首先，構(gòu)建具有中國國情的“審計委員會+國家審計署”的審計模式。這是因為隨著我國經(jīng)濟社會的長足發(fā)展和民主法律進程的持續(xù)推進，我國長期以來國家治理下實施的行政型國家審計模式存在的弊端日益顯現(xiàn)，因此，必須改革和構(gòu)建具有中國國情與中國特色的國家審計模式。國家可借鑒《公司法》中公司治理的經(jīng)濟模式，構(gòu)建“國家審計委員會+審計署”的審計模式。在此模式下，國家審計署在國務(wù)院行政型領(lǐng)導(dǎo)體制下開展國家審計［18］23-25。在全國人民代表大會設(shè)立國家審計委員會，由審計委員會以國家權(quán)力機關(guān)的身份任命國家審計長，同時中央和地方審計機關(guān)的運轉(zhuǎn)經(jīng)費由中央財政預(yù)算和地方財政預(yù)算給予保障，既能夠保障國家審計的獨立性，又能夠確保國家審計經(jīng)費在經(jīng)濟監(jiān)督中不被弱化。

其次，實施多元審計監(jiān)控，提升審計效率。一方面加強對民生財政的日常審計經(jīng)濟監(jiān)督，因為政府作為公共資源和提供人民大眾公共服務(wù)的受托者，公共財政是政府履行改善民生與強化對民生財政支出的經(jīng)濟監(jiān)督的重要途徑［19］3-9，因此，政府要對關(guān)系到老百姓切身利益的醫(yī)療、教育、就業(yè)、環(huán)保、保障性住房、三公經(jīng)費、社會福利等民生項目進行跟蹤審計，確保政府的財政支出有成效，公共財政才能真正起到改善民生、穩(wěn)定社會和為人民服務(wù)的積極作用。另一方面在國家治理過程中必須強化政府績效審計，尤其是對被審計單位經(jīng)營主體或國家重大審計項目的經(jīng)濟性、實效性開展鑒證、監(jiān)督、評價，提高國家審計的績效性，這既能對國家民生政策的有效性進行審計，又能對政策執(zhí)行的有效性進行審計，從而提高國家治理的有效性。

最后，實施完善的審計結(jié)果公告制度。國家審計具有獨立性和權(quán)威性決定了審計結(jié)果是國家審計的內(nèi)在要求，也是民主政治的基本要求，更是對公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的肯定和保護。基于此，國家審計結(jié)果須在“陽光下”公告，可以減少廣大民眾與政府之間的信息不對稱，避免民眾的誤判和誤解，減少民怨，改善民生。而且政府審計的透明性越高，越有利于擴大政府影響，更好地接受廣大民眾的社會監(jiān)督。

綜上所述，以受托經(jīng)濟責任為基礎(chǔ)的國家審計，是確保國家治理水平和效果的根本前提。國家審計發(fā)揮經(jīng)濟權(quán)力制約、公共資金監(jiān)督、經(jīng)濟運行平穩(wěn)、制度和政策完善、行政管理改進、金融穩(wěn)定等促進作用，國家審計結(jié)果所體現(xiàn)的是國家治理水平的提高。隨著國家經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，國家治理對國家審計的時代要求也不斷深化，這需要國家審計不斷地開拓創(chuàng)新，積極進取，與時俱進，有效地服務(wù)國家治理。

［1］董大勝.以國家治理理論為基礎(chǔ)深化審計理論研究［J］.審計研究，2015，（4）.

［2］楊肅昌，李敬道.從政治學(xué)視角論國家審計是國家治理中的“免疫系統(tǒng)”［J］.審計研究，2011，（6）.

［3］張洪浩.國家審計推動完善國家治理的路徑研究［J］.武漢冶金管理干部學(xué)院學(xué)報，2014，（4）.

［4］劉李福，鄧菊香.國家審計與國家治理：基于政府債務(wù)監(jiān)管的視角［J］.會計之友，2015，（19）.

［5］張立民.國家治理視角下的國家審計信息觀［J］.會計之友，2014，（36）.

［6］周亞榮.政府治理視角下的中國政府績效審計研究［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2010.

［7］蔡春，蔡利.國家審計理論研究的新發(fā)展——基于國家治理視角的初步思考［J］.審計與經(jīng)濟研究，2012，（2）.

［8］蔡春，朱榮，蔡利.國家審計服務(wù)國家治理的理論分析與實現(xiàn)路徑探討——基于受托經(jīng)濟責任觀的視角［J］.審計研究，2012，（1）.

［9］陳春常.轉(zhuǎn)型中的中國國家治理研究［D］.上海：華東師范大學(xué)，2010.

［10］崔振龍，王鴻.國家審計有效參與國家治理相關(guān)問題辨析［J］.中國審計.2012，（1）.

［11］任慧莉，江金滿.國家審計實現(xiàn)國家治理目標的路徑選擇——基于“新公共管理”理論視角［EB/OL］.http：//www. audit.gov.cn.

［12］伊平，戚振東.國家治理視角下的中國政府審計特征研究［J］.審計與經(jīng)濟研究，2010，（5）.

［13］張惠君，景維民.國家治理模式構(gòu)建及應(yīng)注意的若干問題［J］.社會科學(xué).2009，（10）.

［14］陳駿，吳青川.政府職能轉(zhuǎn)型背景下的國家審計治理功能［J］.審計與經(jīng)濟研究，2009，（1）.

［15］劉曉靖.國家治理現(xiàn)代化進程中的國家審計思辨［J］.中國審計，2015，（18）.

［16］李健.基于制度的國家治理與國家審計［J］.中國審計，2011，（11）.

［17］徐薇.國家審計監(jiān)督全覆蓋的實現(xiàn)路徑研究［J］.審計研究，2015，（4）.

［18］張柄功.國家審計在國家治理中發(fā)揮建設(shè)性作用的思考［J］.中國審計，2011，（24）.

［19］秦榮生.深化政府審計監(jiān)督完善政府治理機制［J］.審計研究，2007，（1）.

（責任編輯：趙旭國）

Function Mechanism，Actual Dilemmas and Route Choice of State Audit in State Governance

YANG Jing-zhong

（College of Economy Administration of Liming Vocational University，Quanzhou 362000，F(xiàn)ujian，China）

In order to study the function and role of national audit in national governance，this paper studies the function mechanism，actual dilemmas and developing path choice of state audit in state governance by the method of document analysis and theoretical analysis.It shows that:on one hand，national governance is essentially consistent with state audit；On the other hand，as one of the government’s daily supervision mechanisms，state audit can better ensure the performance of government accountability.We can promote the improvement of the level of national governance through the construction of state audit to promote national governance.

state audit；national governance；function；dilemma；path

F239.44

A

1671-0304（2016）05-0055-07

2015-02-01

時間］2016-10-19 1：41

福建省審計廳、福建省審計學(xué)會審計科研招標規(guī)劃課題（MSK1201）；黎明職業(yè)大學(xué)科研團隊專項經(jīng)費資助（LMTD2014109）。

楊京鐘，男，湖北京山人，黎明職業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授，主要從事審計理論與政策方面的研究。