高崗倉，張小蘋

（石河子大學(xué)政法學(xué)院，新疆 石河子 832003）

兵團(tuán)社區(qū)自治模式研究

高崗倉，張小蘋

（石河子大學(xué)政法學(xué)院，新疆 石河子 832003）

社區(qū)建設(shè)是兵團(tuán)突破體制局限，促進(jìn)社會發(fā)展和更好履行職能的重要舉措。社區(qū)自治是社區(qū)的基本特征，在兵團(tuán)“黨政軍企合一”體制下，兵團(tuán)社區(qū)承擔(dān)的社會職能更為復(fù)雜，不僅要完成一般社區(qū)的服務(wù)功能，還要承擔(dān)維護(hù)新疆穩(wěn)定和發(fā)展的職能。該文認(rèn)為，兵團(tuán)應(yīng)根據(jù)職能要求和發(fā)展特點，在頂層設(shè)計上構(gòu)建符合兵團(tuán)實際的社區(qū)自治模式，并通過加強(qiáng)制度建設(shè)，提升參與意識，發(fā)展中介組織，拓展資金來源等措施，促進(jìn)兵團(tuán)社區(qū)自治模式建設(shè)。

兵團(tuán)社區(qū)；自治模式；組織架構(gòu)；運作機(jī)制

URI：http：//www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20161019.0131.026.html

伴隨著新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（以下簡稱“兵團(tuán)”）城市化進(jìn)程的加快和兵團(tuán)團(tuán)場體制改革的不斷深入，社區(qū)已經(jīng)成為了兵團(tuán)基層社會的基本組織方式。在已有實踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)兵團(tuán)各師局社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗和不足，發(fā)揮兵團(tuán)體制所具有的高度組織性優(yōu)勢，提出兵團(tuán)社區(qū)自治模式的基本架構(gòu)，是促進(jìn)兵團(tuán)社區(qū)健康發(fā)展的迫切要求。

一、兵團(tuán)社區(qū)自治的必然性

（一）自治是社區(qū)的基本特征?！吧鐓^(qū)”最早是由德國社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯提出來的。他認(rèn)為社區(qū)是指具有共同價值取向的同質(zhì)人口組成的，關(guān)系密切，出入相友，守望相助，疾病相扶，富有人情味的社區(qū)團(tuán)體［1］2。雖然此后人們對社區(qū)的認(rèn)識不斷深入，但是社區(qū)作為人口聚落的承載體，居民共同的社區(qū)意識是一切社區(qū)界定的基礎(chǔ)。受西方國家社會自治傳統(tǒng)影響，建立在這一基礎(chǔ)上的自治特性也就成為了社區(qū)的一個基本特征。如美國的社區(qū)以“政府行為與社區(qū)行為相對分離”為基本特征，各種非營利性組織是社區(qū)發(fā)展的主力軍，政府通過制定各種法律法規(guī)去規(guī)范社區(qū)內(nèi)不同集團(tuán)、組織、家庭和個人的行為，協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)部各種利益關(guān)系并為社區(qū)成員的民主參與提供制度保障［2］67。

國內(nèi)的傳統(tǒng)社區(qū)一般是建立在一定人群長期共同聚集生活基礎(chǔ)上的，隨著20世紀(jì)90年代以來城鎮(zhèn)化大發(fā)展帶來的人口流動而出現(xiàn)的新型城市社區(qū)，雖然人口的同質(zhì)性出現(xiàn)了一定分化，但是從具體實踐角度來看，由于聚集居住帶來的利益共同性和社會治理模式變化帶來的服務(wù)社會化趨勢，城市社區(qū)在組織架構(gòu)和運行機(jī)制上，無一不采用了自治形式。對于城市社區(qū)的自治性界定，學(xué)者們提出了權(quán)利說、權(quán)力說、過程說等多種看法，但是以“強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)自治是一種居民實施自我管理的實踐過程”的過程說，被更多學(xué)者所認(rèn)可［3］9-10。

（二）社區(qū)自治是兵團(tuán)體制改革的基本要求

目前，兵團(tuán)推動了以“政事分開、政社分開、政企分開、政資分開”為基本要求的團(tuán)場改革，這是適應(yīng)社會治理體制改革和社會治理能力提升的要求，通過多元化治理主體建設(shè)，充分發(fā)揮社會和市場在關(guān)系協(xié)調(diào)、資源配置上的積極作用，一定程度上將技術(shù)性、服務(wù)性、社會性事務(wù)從兵團(tuán)管理中剝離出來，消除體制困境，強(qiáng)化體制在職能發(fā)揮、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的宏觀管理功能，使兵團(tuán)管理走向規(guī)范化和科學(xué)化。這一改革在基層社會的落腳點是兵團(tuán)社區(qū)，因而加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化社區(qū)的自治功能，是兵團(tuán)體制改革的要求。

（三）社區(qū)自治是兵團(tuán)基層民主政治建設(shè)的必要條件

基層民主政治建設(shè)是社會主義民主政治建設(shè)的重要組成部分，是保障人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公共事業(yè)，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑。在城市社區(qū)自治的發(fā)展實踐中，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，逐步培養(yǎng)公民的民主技能、熟悉民主規(guī)則、積累民主經(jīng)驗、提高民主意識，形成民主生活習(xí)慣，能夠為整個社會的民主政治建設(shè)提供合格的公民［4］147。由傳統(tǒng)上兵、師、團(tuán)、連的組織架構(gòu)決定，兵團(tuán)在基層政權(quán)建設(shè)上具有十分強(qiáng)大的優(yōu)勢，并由于兵團(tuán)普遍建立了工會制度，因而基層民主政治建設(shè)效果明顯。但是隨著近年來城鎮(zhèn)化的加快，人口流動加劇，特別是隨著原連隊居民區(qū)向“作業(yè)點”轉(zhuǎn)化進(jìn)程的加快，原有的組織體系出現(xiàn)了分化和裂變，在團(tuán)場試點改革過程中，這一特點尤為明顯，這不僅影響到了兵團(tuán)組織體系的完整性，削弱了兵團(tuán)的社會控制能力，而且嚴(yán)重制約了兵團(tuán)職能的發(fā)揮，影響到了兵團(tuán)生存發(fā)展的基礎(chǔ)。通過發(fā)揮社區(qū)在基層民主政治建設(shè)方面的積極作用，有利于保持和增強(qiáng)兵團(tuán)原有組織和動員優(yōu)勢，更好地發(fā)揮穩(wěn)定器、大熔爐、示范區(qū)作用。

（四）社區(qū)自治是促進(jìn)兵團(tuán)社會和諧的重要途徑

社區(qū)是居民生活的基本場所和取得社會服務(wù)的第一單位，居民的各種利益訴求都會在社區(qū)中表現(xiàn)出來，這使社區(qū)在掌握民情，調(diào)和社會利益，緩解社會矛盾等方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。社區(qū)自治是各種利益相關(guān)者通過社區(qū)決策機(jī)制來合作治理社區(qū)公共事務(wù)的過程，其根本是通過組織和協(xié)商，實現(xiàn)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。兵團(tuán)城鎮(zhèn)發(fā)展的特點是基層人口的向上運動，具體表現(xiàn)為連隊人口向團(tuán)場流動，團(tuán)場人口向城鎮(zhèn)流動，小城鎮(zhèn)人口向城市流動。伴隨著這一過程的是以農(nóng)業(yè)為中心的生產(chǎn)生活方式向城市生產(chǎn)生活方式的改變，是從連隊管理向社區(qū)管理的轉(zhuǎn)變，由此帶來的生活不適應(yīng)、組織協(xié)調(diào)不適應(yīng)、服務(wù)不適應(yīng)等時有發(fā)生。如一些地方社區(qū)管理中出現(xiàn)的將農(nóng)業(yè)機(jī)械停放在居民樓區(qū)，在住宅樓前后草坪里種植蔬菜，在社區(qū)活動中心不服從管理等等問題，這些都有待于通過社區(qū)自治建設(shè)，在發(fā)揮社區(qū)居民自治功能的基礎(chǔ)上得以解決。

二、兵團(tuán)社區(qū)自治模式的基本架構(gòu)

社區(qū)建設(shè)是兵團(tuán)突破體制局限，促進(jìn)社會發(fā)展和更好履行職能的重要舉措。由兵團(tuán)體制特點決定，兵團(tuán)的社區(qū)建設(shè)道路不能簡單地模仿其他地區(qū)先試行、后總結(jié)提升的路子。另外，近年來兵團(tuán)體制改革的推動，特別是試點團(tuán)場改革力度的加大，要求盡快總結(jié)已有發(fā)展經(jīng)驗，從頂層設(shè)計上，為兵團(tuán)社區(qū)自治建設(shè)搭好框架。根據(jù)這一狀況，兵團(tuán)社區(qū)自治模式應(yīng)該堅持三個方面的基本原則：一是社區(qū)組織架構(gòu)的高度組織化，以利于承接原有組織優(yōu)勢；二是社區(qū)建設(shè)框架的開放性，以便于兵團(tuán)多種職能的充分展開；三是社區(qū)工作機(jī)制的適應(yīng)性，以滿足兵團(tuán)多種社會形式運行的需要。

（一）兵團(tuán)社區(qū)自治的組織架構(gòu)

1.社區(qū)黨組織

社區(qū)黨組織是社區(qū)自治的管理核心，主要負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)黨建等應(yīng)由黨組織負(fù)責(zé)的事務(wù)。社區(qū)黨組織向上一級黨組織負(fù)責(zé)，協(xié)助社區(qū)居民委員會工作。

2.社區(qū)居民代表大會

社區(qū)居民代表大會是社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。在有完全政府權(quán)限的城鎮(zhèn)社區(qū)，居民代表根據(jù)選舉法產(chǎn)生；在沒有完全政府權(quán)限的團(tuán)場社區(qū)，居民代表由社區(qū)內(nèi)職工選舉產(chǎn)生，并在一定程度上吸收其他駐地單位代表和群眾代表。居民代表大會設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理居民代表大會休會期間的事務(wù)。居民代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該注意吸收各種社會利益群體的參與。

3.社區(qū)居民委員會

社區(qū)居民委員會是社區(qū)群眾自治管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。社區(qū)居民委員會由社區(qū)居民代表大會選舉產(chǎn)生，居民委員會對社區(qū)內(nèi)的各項事務(wù)負(fù)有完全責(zé)任，向社區(qū)居民代表大會負(fù)責(zé)。

4.社區(qū)工作站

社區(qū)工作站是社區(qū)承接政府職能轉(zhuǎn)移，為社區(qū)居民提供各項必要服務(wù)的機(jī)構(gòu)。社區(qū)工作站受社區(qū)居民委員會的領(lǐng)導(dǎo)。

5.社區(qū)社會組織服務(wù)中心

社區(qū)社會組織服務(wù)中心是社區(qū)內(nèi)各種社會組織活動的服務(wù)機(jī)構(gòu)，在社區(qū)居委會的領(lǐng)導(dǎo)下工作。

6.社區(qū)志愿者服務(wù)中心

社區(qū)志愿者服務(wù)中心受社區(qū)居民委員會的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)招募、組織各種志愿活動，為社區(qū)志愿者活動提供幫助。兵團(tuán)社區(qū)自治的這一組織架構(gòu)，如圖1所示。

圖1 兵團(tuán)社區(qū)自治的組織架構(gòu)

（二）兵團(tuán)社區(qū)自治的運作機(jī)制

1.社區(qū)居民委員會與社區(qū)工作站的關(guān)系

社區(qū)居民委員會將承接的上一級政府組織轉(zhuǎn)移的行政性事務(wù)，以二次購買服務(wù)的形式轉(zhuǎn)由社區(qū)工作站執(zhí)行。社區(qū)工作站在執(zhí)行過程中，可以通過授權(quán)等形式獲得部分行政執(zhí)法權(quán)的事務(wù)，由工作站自主負(fù)責(zé)；對于不能通過授權(quán)獲得行政權(quán)力，通過提供服務(wù)場地等形式承接。

2.社區(qū)居民委員會與社區(qū)社會組織服務(wù)中心的關(guān)系

社區(qū)社會組織服務(wù)中心在社區(qū)居民委員會的領(lǐng)導(dǎo)下工作，承接由社區(qū)居民委員會安排的工作，并以服務(wù)分包等形式，由社會組織購買相關(guān)社區(qū)服務(wù)。目前，在一些社區(qū)出現(xiàn)的由相應(yīng)協(xié)會負(fù)責(zé)社區(qū)相關(guān)活動室管理服務(wù)就是這一形式的具體表現(xiàn)。

3.社區(qū)居民委員會與社區(qū)志愿者服務(wù)中心的關(guān)系

社區(qū)志愿者服務(wù)中心在社區(qū)居民委員會的領(lǐng)導(dǎo)下工作，承接由社區(qū)居民委員會安排的工作，為志愿者提供幫助，并以必要的形式向志愿者購買相關(guān)社區(qū)服務(wù)。

三、兵團(tuán)社區(qū)自治模式的實現(xiàn)途徑

兵團(tuán)社區(qū)承擔(dān)的社會職能復(fù)雜，不僅要完成一般社區(qū)的服務(wù)功能，還要承擔(dān)兵團(tuán)維護(hù)新疆穩(wěn)定和發(fā)展的職能，因而促進(jìn)兵團(tuán)社區(qū)自治模式建設(shè)，要面臨更多的困難。

（一）加強(qiáng)社區(qū)自治的制度建設(shè)

為了促進(jìn)社區(qū)建設(shè)，兵團(tuán)先后下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新疆兵團(tuán)屯墾戍邊新型團(tuán)場社區(qū)建設(shè)的意見》（新兵發(fā)〔2006〕44號）、《新疆兵團(tuán)社區(qū)管理辦法（實行）》（新兵發(fā)〔2007〕40號）等文件，構(gòu)成了早期兵團(tuán)社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)性文件，極大地促進(jìn)了兵團(tuán)社區(qū)的發(fā)展。第二次中央新疆工作座談會后，國家提出了在新疆建設(shè)“嵌入式社區(qū)”的號召。兵團(tuán)雖然在這一方面進(jìn)行了多種有益的探索，但是最終并沒有形成可供執(zhí)行的基本制度。近年來，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加速帶來的城鎮(zhèn)社區(qū)大發(fā)展，兵團(tuán)體制改革帶來的職能分化，迫使兵團(tuán)基層加快了社區(qū)建設(shè)的創(chuàng)新探索，這對進(jìn)一步出臺符合兵團(tuán)實際，能夠有效指導(dǎo)兵團(tuán)社區(qū)建設(shè)的制度設(shè)計提出了迫切要求。在此情況下，建立和完善兵團(tuán)社區(qū)自治的制度體系，顯得尤為重要。

（二）提升居民的參與意識

居民參與不足是國內(nèi)社區(qū)建設(shè)的一個通病。就兵團(tuán)來看，居民參與不足。一是表現(xiàn)為廣大范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)社區(qū)，尤其是團(tuán)場社區(qū)還處于初建時期，人們對原有團(tuán)、連的管理體制具有路徑依賴性；二是傳統(tǒng)的社會保障由職工所屬單位提供，雖然改變居住地后職工到了城鎮(zhèn)，但組織關(guān)系、社會福利和社會保障等仍然由原單位提供；三是團(tuán)場社區(qū)雖然已經(jīng)形成，但是職工生產(chǎn)方式并沒有隨著生活方式的改變而改變，職工的生活來源以及生產(chǎn)組織，仍然在原連隊。改變這一狀況，有待于兵團(tuán)體制改革的深化和加快兵團(tuán)社會保障社會化進(jìn)程，需要一個較長的時期。從目前來看，短期內(nèi)可以通過提供社會服務(wù)等方式引導(dǎo)鼓勵居民參與社會發(fā)展，提高社區(qū)居民參與的積極性，培養(yǎng)社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感為城市社區(qū)自治打下堅實的群眾基礎(chǔ)。

（三）大力發(fā)展社區(qū)中介組織

社區(qū)中介組織是指以社區(qū)居民為成員、以社區(qū)地域為活動范圍、以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的、由居民自主成立或參加、介于社區(qū)主體組織（社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會）和居民個體之間的組織［5］21。社區(qū)中介組織的存在對社區(qū)自治有著重要意義，但是當(dāng)前兵團(tuán)社區(qū)中介組織類型較為單一，發(fā)展速度較為緩慢，發(fā)展層次較低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前兵團(tuán)社區(qū)中存在的中介組織主要是各種不同形式的書畫協(xié)會、手工協(xié)會、體育愛好者協(xié)會，他們一般參與人群較小，活動內(nèi)容較為單一，長期發(fā)展的持續(xù)性保障不足。另外，與社區(qū)老齡化密切相關(guān)的老年服務(wù)中介組織，與學(xué)齡期兒童密切相關(guān)的教育服務(wù)中介組織缺乏，與人民群眾生活密切相關(guān)的生活性中介服務(wù)組織缺乏。促進(jìn)兵團(tuán)社區(qū)中介組織建設(shè)，一是要大力培養(yǎng)社區(qū)活動的骨干分子；二是要積極拓展社區(qū)活動和服務(wù)內(nèi)容，使具有不同利益訴求的人群能夠得到滿足；三是要積極組織、扶持和引導(dǎo)具有共同愛好和需求的人們組成各種形式的中介組織。

（四）提高社區(qū)工作者素質(zhì)

建立一支職業(yè)化、高素質(zhì)的社區(qū)工作者隊伍是實現(xiàn)社區(qū)良性發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的人才條件。目前兵團(tuán)社區(qū)的工作者呈現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象，一是中老年人居多，他們比較穩(wěn)定，但是學(xué)歷層次普遍不高，專業(yè)化水平較低；二是近年來通過各種途徑招錄的新進(jìn)人才，他們普遍年輕、具有較高學(xué)歷，有一些人也受到過相應(yīng)的社區(qū)工作訓(xùn)練，但是工作不穩(wěn)定，人員流動大。解決這一問題，一是要加強(qiáng)對現(xiàn)有社區(qū)工作人員的培訓(xùn)，培養(yǎng)他們從事社區(qū)工作的專業(yè)素質(zhì)，提高他們的工作能力；二是要嚴(yán)把社區(qū)工作者入口關(guān)，即使從事社區(qū)工作成為團(tuán)場體制改革過程中干部的分流點，也要從嚴(yán)審核，不能使社區(qū)成為干部分流的出口；三是要繼續(xù)發(fā)揚兵團(tuán)傳統(tǒng)優(yōu)勢，思想教育留人，工作業(yè)績留人、干部成長留人；四是要形成互幫互學(xué)，相互借鑒，共同進(jìn)步的社區(qū)工作氛圍。

（五）推展社區(qū)資金來源

資金困難是處于發(fā)展成長期的兵團(tuán)社區(qū)面臨的巨大難題。兵團(tuán)本級財務(wù)困難，非建制鎮(zhèn)沒有政府資金供給，社區(qū)建設(shè)的費用不足，社區(qū)工作者收入較低，社區(qū)條件得不到改善，成為了兵團(tuán)團(tuán)場的通病。破解這一難題，一是要求團(tuán)場繼續(xù)深化改革，堅持“權(quán)隨責(zé)走、費隨責(zé)轉(zhuǎn)”的原則，將從團(tuán)場原有管理體制中剝離出來進(jìn)入社區(qū)的社會服務(wù)經(jīng)費足額劃撥社區(qū)使用；二是完善購買服務(wù)制度，建立團(tuán)場和社區(qū)之間的購買服務(wù)運作機(jī)制和監(jiān)督考核機(jī)制，使社區(qū)有事可做，有錢做事，服務(wù)與績效收入掛鉤；三是積極吸引民間投資，充分利用市場機(jī)制，將適合于市場化運營的服務(wù)內(nèi)容和項目交給市場；四是積極培育社區(qū)志愿者工作隊伍，將社會閑散的勞動力資源和智力資源調(diào)動起來，為社區(qū)建設(shè)提供新的活力。

［1］朱新林，田旭.西藏城鎮(zhèn)社區(qū)治理［M］.西安：陜西師范大學(xué)出版社，2014.

［2］婁成武，孫萍.社區(qū)管理學(xué)［M］.北京：高等教育出版社，2006.

［3］張平.中國城市居民社區(qū)自治行為研究［M］.沈陽：東北大學(xué)出版社，2013.

［4］董歡.和諧社會視野中的我國城市社區(qū)建設(shè)研究［D］.北京：中共中央黨校，2009.

［5］王時浩，楊巧贊.探析社區(qū)中介組織［J］.中國民政，2003，（3）.

（責(zé)任編輯：李平）

Study onCommunity Autonomy Mode ofXPCC

GAO Gang-cang，ZHANG Xiao-ping

（Institute of Politics and Law，Shihezi University，Shihezi832003，Xinjiang，China）

Community building is an important measure of the Xinjiang Production and Construction Corps（XPCC）to break through the limitations of the system，promote social development and better carry out their functions.Community autonomy is the basic characteristics of the community in Xinjiang Corps military and political level-one system，Corps Community undertake social function is more complex，not only to complete the community service functions in general，but also bear Xinjiang Corps to maintain stability and development in Xinjiang functions.Xinjiang Corps how to combine functional requirements and development characteristics，in line with the top-level design level Construction Corps in Xinjiang actual Community Self，Xinjiang Corps is to promote community health development must first solve the problem.This paper demonstrates the inevitability of Xinjiang Corps community autonomy，puts forward a way to achieve the basic framework and Community Self Xinjiang Corps community autonomy.

Community of XPCC；autonomous mode；organizational structure；operation mechanism

D669.3

A

1671-0304（2016）05-0095-04

2015-04-19

時間］2016-10-19 1：31

兵團(tuán)社科基金項目“兵團(tuán)社會管理的實踐與創(chuàng)新研究”（13TB11）。

高崗倉，男，陜西渭南人，石河子大學(xué)政法學(xué)院副教授，主要從事邊疆治理與社會發(fā)展研究。