田國強

一個有效的市場的必要條件是有限政府而不是有為政府。有限政府和有為政府的本質(zhì)差別就在于，是著眼中長期發(fā)展還是著眼短期發(fā)展，是強調(diào)改革還是不強調(diào)改革，是靠制度還是靠政策，是落腳于國家治理還是不落腳于國家治理

中國經(jīng)濟面臨發(fā)展成就巨大和治理問題嚴重的兩頭冒尖現(xiàn)象，改革由此也進入深水區(qū)和關(guān)鍵期，無論是從理論認知、共識，還是到具體行動，其艱難性和復(fù)雜性空前。如果對導(dǎo)致發(fā)展成就的經(jīng)驗和治理問題的根源認識不清，錯把缺點當成優(yōu)點，把短處當成長處，就會造成理論上的重大分歧和行動上的南轅北轍，中國經(jīng)濟的深層次問題從而不可能得到根治，也不可能實現(xiàn)社會和諧和國家長治久安。所以，明道很重要，改革的方向性問題首先要明確，要形成松綁放權(quán)的經(jīng)濟自由化、市場化和民營化的市場導(dǎo)向改革方向不可動搖的共識。

繼而，在堅持改革開放以來松綁放權(quán)的市場化改革取向下，一個根本性的問題就是：讓中國經(jīng)濟持續(xù)長遠發(fā)展，政治經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動的關(guān)鍵到底主要靠的是，通過市場化的改革來實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，從發(fā)展、全能型政府轉(zhuǎn)向維護、服務(wù)型有限政府，還是采用政府政策繼續(xù)堅持有為政府？也就是，是將政府職能導(dǎo)向定位于有限政府還是有為政府？是靠制度還是靠政策來實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展以及國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化和長治久安？當前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的爭論與上述問題息息相關(guān)，其背后也正是政府的角色和定位的關(guān)鍵性問題。筆者在《對當前中國改革及平穩(wěn)轉(zhuǎn)型意義重大的三個問題》中對以上問題作為文中第二個問題給出大致回答，但沒有進行深入分析，仍然不少人有疑問，本文對以上問題進行詳細分析和給出具體回答，詳細地論述了有為政府提法的內(nèi)在矛盾及其弊端和誤導(dǎo)性。

“有為政府”是林毅夫教授所創(chuàng)導(dǎo)的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)中的一個重要概念和認為是經(jīng)濟發(fā)展的核心因素，林毅夫教授及其學(xué)生、同事及北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)研究中心學(xué)術(shù)副主任王勇對此概念做了大量解釋性陳述，散見于《經(jīng)濟轉(zhuǎn)型離不開“有為政府”》《不要誤解新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的“有為政府”》（《有效市場和有為政府之我見》）《什么是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)中的“有為政府”》《有為政府與中國宏觀政策》等系列文章中。上面提及的這些文章論述中盡管有著許多有價值的經(jīng)濟學(xué)識見，但是有為政府給人的感覺依然是一個定義不清、內(nèi)涵不明的概念，也不乏大量具有誤導(dǎo)性的地方。如下面所詳細分析的那樣，將會導(dǎo)致一系列的問題和造成很多隱患。盡管有為政府的動機是好的，但由于信息和激勵的問題，其結(jié)果往往可能會出現(xiàn)好心辦了錯誤的事情，使之難以處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定、創(chuàng)新、效率及公平之間的相輔相成、互為促進的辯證關(guān)系，從而難以導(dǎo)致好的或有效市場經(jīng)濟。

一

有為政府的行為邊界是游離不定的，乃至是無限和無界的;而有限政府的行為邊界更為清晰，是有限和有界的。

根據(jù)王勇最近發(fā)表在第一財經(jīng)日報的《不要誤解新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的“有為政府”》一文中的說法，“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)中的‘有為，是在所有可為的選項集合中，除去‘不作為與‘亂為之后剩下的補集?！眴栴}是，“可為”、“亂為”的定義又是什么？是事前、事中還是事后亂為？沒有給出定義。只能幫助作者猜測：“有為”應(yīng)意味著“好心”，由此亂為應(yīng)該排除“事前亂為”而指的是“事后亂為”。根據(jù)王文，一方面“有為”是“亂為”的補集，從而有為政府排除的是“事后亂為”。但文中又說了：“有為政府事前的選擇也許在事后被證明是失敗的、無效的，但從事先給定的信息的角度，有為政府所做的選擇應(yīng)該是正確的、理性的?！边@又好像說的是，有為政府排除“事前亂為”，但允許“事后亂為”。那么，有為政府的定義到底是允許還是排除事后亂為呢？這樣，王文所給出的有為政府定義根本就是自相矛盾的！排除到底是事前還是事后亂為呢？根本就不清楚。你可以說需要具體問題具體分析，但是如果對于政府的職能沒有一個基本的限定，這個邊界顯然會是游離不定的，無限和無界的，并且有很大誤導(dǎo)性。當此政府在經(jīng)濟活動中已經(jīng)出現(xiàn)大量過位、在維護市場秩序和提供公共服務(wù)方面缺位并存的情況下，仍強調(diào)這種通過政府干預(yù)經(jīng)濟活動、用政策手段尤其是產(chǎn)業(yè)政策手段來解決短期發(fā)展問題，仍然鼓吹積極參與經(jīng)濟活動和制定產(chǎn)業(yè)政策的有為政府，有可能會造成誤導(dǎo)，將中國經(jīng)濟帶入“重政府輕市場、重國富輕民富、重發(fā)展輕服務(wù)”的舊模式和無限邊界的有為政府，甚至可能走向全能型政府。

并且，“不作為”，也就是“不為”，就總是或一定是壞事嗎？由于資源是有限的，時間和精力是有限的，往往需要進行權(quán)衡取舍的選擇，特別是涉及到戰(zhàn)略性、方向性的選擇方面，往往需要有所為、有所不為地權(quán)衡取舍。這樣，怎么“不為”就一定非要排除掉，認為是不好的選擇呢？

實際上，2001年，時任福建省長的習(xí)近平就曾在福建省非公有制經(jīng)濟論壇上提出，“今后政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是做到有所為有所不為，使政府成為‘有限政府，更多地向社會提供‘公共服務(wù)。”這一思路在他調(diào)任浙江和上海期間，也得到了延續(xù)。十八屆三中全會以來，中央所實行的簡政放權(quán)改革也體現(xiàn)了這一點。

事實上，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的追隨者對于建立有限政府的必要性也是有所認知的，如王勇在《有為政府與中國宏觀政策》一文中指出，有為政府的“有為”不僅“包括伸出手去拯救市場失靈，還包括政府下定決心把不該管的手縮回來”。這里，要政府把不該管的手縮回來難道不就是要政府不為嗎？但是，這種有為政府的定義，卻是一方面從定義始就將“不為”排除，另一方面又將“有為”和“不為”放在一起定義為“有為”，這讓定義含混不清，邏輯上說不過去不說，至少是在語義引起歧義。政府當然應(yīng)該有所為而有所不為，然而單純以有為政府一言蔽之，容易使人誤讀。這正如在一些學(xué)術(shù)討論群有群友認為的那樣，如將“有為政府”的概念和建議直接說給一般政府官員聽，他們最自然的理解就是要我們有為，不要無作為，從而成為他們錯位亂為和肆意妄為的借口。

相較而言，聚焦于維護和公共服務(wù)的、與市場保持一臂之距的有限政府的行為邊界則更為清晰。所謂有限政府指的是，只要市場能做的，就應(yīng)讓市場發(fā)揮作用，只有市場不能做或失靈時，政府才應(yīng)發(fā)揮作用，從而才可能導(dǎo)致好的市場經(jīng)濟和有效市場。對于政府與社會的關(guān)系處理，也大致是如此，社會能夠自組織、自治理、自服務(wù)的，就放權(quán)給社會，政府不必大包大攬。美國歷史上最偉大的總統(tǒng)之一林肯對政府職能的界定概括得非常精辟：政府存在的合法目的，是為人民去做他們所需要做的事，去做人民根本做不到或者以其各自能力不能做好的事;而對于人民自己能夠做得很好的事，政府不應(yīng)當干涉。

二

有為政府將目標和過程混為一談的結(jié)果必定會導(dǎo)致忽視市場化改革的必要性，從而為政府更多干預(yù)市場提供借口，且容易導(dǎo)致政府尋租和貪污腐敗，而強調(diào)有限政府正好相反，目標和過程清清楚楚，從而表明市場化改革的必要性，通過市場化的改革逐步不斷地減少政府的干預(yù)，不斷向有限政府逼近，這也從制度上不斷減少政府尋租和貪污腐敗的機會，從而有限政府與市場化制度改革的導(dǎo)向是相容、不可分割的。

有為政府一方面如王勇所言是“理想狀態(tài)的概念”，是作為終極目標存在的，“未見得都已經(jīng)是現(xiàn)實”，另一方面又說其具體含義是“隨著發(fā)展階段的不同發(fā)生變化的”，從而又被作為一種過渡性制度安排來指導(dǎo)甚至主導(dǎo)現(xiàn)實實踐。我這里是十分迷惑了，既然是目標，怎么又會不斷變化呢？王勇經(jīng)常在微信群中批評強調(diào)市場化和有限政府的人將目標和過程混淆。到底是誰將目標和過程混淆？其實恰恰相反，從王勇以上對有為政府的解釋，是王勇將有為政府既看成是目標，同時也看成是過程，是“隨著發(fā)展階段的不同發(fā)生變化的”，從而是混為一談的。并且更嚴重的，目標與過程的混淆自然就導(dǎo)不出市場化制度改革的必要性（當然，王文也說了：“有為政府本身都是具有改革含義的”，但這種稱之為改革的所謂改革很難稱之為是市場化的改革），政府就會有理由和借口通過這樣那樣的政策去更多地干預(yù)市場經(jīng)濟活動，那么怎么可能實現(xiàn)市場在資源的配置中發(fā)揮決定性作用呢？

而有限政府的建立只是目標，都知道這是一個理想狀態(tài)，是基準點、參照系，從而一定是不變的，一定不是過程。由于中國目前離有限政府的目標還差得很遠，但正是因為存在這樣的差距才使得市場化改革成為必要，使得改革有了方向感，中國絕大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家強調(diào)的是通過漸進式改革方式和建立各種過渡性制度和規(guī)則來誘導(dǎo)經(jīng)濟人的行為而盡量減少直接干預(yù)經(jīng)濟活動的現(xiàn)象。并且，也只能通過市場化改革來不斷地逼近有限政府這一種理想狀態(tài)，盡管在現(xiàn)實中不可能完全達到，不可能做到最好，但可以做到更好，再更好。惟其如此，才能不斷向目標逼近。

政府干預(yù)經(jīng)濟活動過多，融規(guī)則制定者、裁判和最大的經(jīng)濟人于一體，帶來的一個后果就是尋租空間巨大、貪污腐敗盛行。例如，特定產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟主體通過向政府官員進行非法和不透明的私人利益輸送來影響相關(guān)行業(yè)的法律、規(guī)則、政令和規(guī)制等的形成，往往會使得該主體可以不經(jīng)由市場環(huán)境下的自由競爭就將自身的相關(guān)偏好轉(zhuǎn)化成整個經(jīng)濟博弈規(guī)則的基礎(chǔ)，同時成為一些政府主導(dǎo)的相關(guān)工程建設(shè)的“自然”供給方，從而形成大量的能夠為特定個體產(chǎn)生高度壟斷利益的政策安排。這種現(xiàn)象比比皆是，比如中國高鐵發(fā)展中的劉志軍和丁書苗案就是一個典型案例。這也使得政商關(guān)系難以真正做到“親”和“清”，利益糾纏不清，政府應(yīng)有的中立性和公正性怎么可能得到保證？

三

以事前理性的有為政府來指導(dǎo)事中的經(jīng)濟實踐，不能帶來事后的有效市場，既不充分也不必要，并且會帶來很大的結(jié)果差異，從而弄不好會帶來很大的整體風(fēng)險。而有限政府是（事后）有效市場的必要條件。也就是說，只要不能形成有限政府，由于有為政府不是有效市場的必要條件，如此推崇有為政府，中國就不可能有一個有效市場。

同樣在《不要誤解新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的“有為政府”》一文中，王勇指出“‘有為政府會不會犯錯誤呢？有可能。當存在不確定性的時候，有為政府事前的選擇也許在事后被證明是失敗的、無效的，但從事先給定的信息的角度，有為政府所做的選擇應(yīng)該是正確的、理性的?！笨吹竭@段輕描淡寫的描述，筆者立即感到一種極度的擔(dān)憂，甚至是恐懼，因為對一個國家來說，如鄧小平所說，發(fā)展是硬道理，壓倒一切的是穩(wěn)定。學(xué)過經(jīng)濟學(xué)的人知道，信息結(jié)構(gòu)，從而事件所導(dǎo)致的結(jié)果可分為事前（ex ante）、事中（interim）還是事后（expost），其差距、差別極大！要知道，政府政策和決策具有很大的正負外部性。不像醫(yī)生，醫(yī)術(shù)不好，受損或醫(yī)死只是個別人。而政府政策如果制定得不恰當，會導(dǎo)致巨大風(fēng)險和政治經(jīng)濟社會的不穩(wěn)定，弄不好影響和危及的不僅是個體，甚至是經(jīng)濟社會的各個方面，是整個國家層面的經(jīng)濟和社會發(fā)展。怎能輕描淡寫地說，有為政府是好心，所做的選擇事前是正確的、理性的，但是有可能好心辦了錯事，而不評估風(fēng)險的后果，就如此推崇和提倡有為政府呢？

由于政府很難也沒有多大激勵去掌握市場和經(jīng)濟人的具體信息，只能是基于非常有限信息作出事先的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃和措施，其平均期望可能還可以（期望就是事前的內(nèi)涵結(jié)果），但是方差卻可能會很大（比如，一個是極好的產(chǎn)業(yè)政策，另外一個卻是極壞的產(chǎn)業(yè)政策，盡管其平均可能不差，但相差很大），也就是說，盡管這個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還不錯，但那個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展卻很糟糕，我們能說導(dǎo)致這樣結(jié)果的有為政府是我們需要的、提倡的？

此外，在中國現(xiàn)有的政府行政體制環(huán)境下，還存在一個特有的現(xiàn)象就是，中央政府出臺某個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃之后，地方政府會依葫蘆畫瓢地競相推出類似乃至基本一樣的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，由此就導(dǎo)致一哄而上、惡性競爭、產(chǎn)能過剩、庫存過多等一系列后果，從而導(dǎo)致了資源的極度無效率配置。林毅夫教授在《經(jīng)濟轉(zhuǎn)型離不開“有為政府”》中曾言，“資金、資源如何避免盲目性，制度如何完善”要靠“強有力的政府來協(xié)調(diào)、支持”。在筆者看來，正是由于政府對市場和經(jīng)濟人信息的極度不對稱和經(jīng)濟人的激勵問題，恐怕結(jié)果恰恰相反，政府干預(yù)過多才是導(dǎo)致資金和資源盲目配置、制度無法臻于完善的關(guān)鍵因素。

其實，這樣的類似觀點，我們在上世紀二三十年代社會主義大論戰(zhàn)時期洛桑學(xué)派的蘭格等人的文章中也可以看到。由于忽視了經(jīng)濟人私人信息的極度不對稱和激勵問題的客觀存在，在他們看來，中央計劃機構(gòu)是可以做到完全理性的，是能夠通過試錯模擬市場的，能夠有效處理信息問題的，從而計劃經(jīng)濟是可行的。當時，蘇聯(lián)等國在工業(yè)化方面的進步似乎證明了他們的正確性。但是，所謂風(fēng)物長宜放眼量，計劃經(jīng)濟在各國實踐的相繼失敗表明，蘭格等經(jīng)濟學(xué)家的那套東西是行不通的，而米塞斯、哈耶克所揭示的集中計劃經(jīng)濟核算的不可行性得到了證明。即使在計算機技術(shù)日新月異、云計算和大數(shù)據(jù)方興未艾的今天，米塞斯和哈耶克所說的信息收集和信息計算的問題依然存在，因為信息不對稱、不完全和個體通常逐利（從而弄不好會導(dǎo)致很大的激勵扭曲問題）是政府在制定制度或政策時必須要考慮的兩個最大的客觀現(xiàn)實，從而直接干預(yù)經(jīng)濟活動往往導(dǎo)致資源的無效率配置，從而需要采用信息分散化，所需信息最少的市場機制在資源的配置和經(jīng)濟活動中發(fā)揮基礎(chǔ)和決定性的作用，而這又靠不斷接近和逼近有限政府的市場化改革才能實現(xiàn)。

有為政府除了沒有邊界或難以界定適應(yīng)邊界之外（比如計劃經(jīng)濟制度下政府的行為都可以稱之有為，因為計劃往往都是出于好心的），更多的是著眼短期，強調(diào)通過政府干預(yù)經(jīng)濟活動、用政策手段尤其是產(chǎn)業(yè)政策手段來解決短期發(fā)展問題，但是卻遺留很多隱患，很可能會由于信息和激勵的問題，盡管動機不壞，但其結(jié)果往往可能會出現(xiàn)好心辦了不正確的事情，使之難以導(dǎo)致好的或有效市場經(jīng)濟。

而有限政府則是形成有效市場的必要條件，如果政府過多干預(yù)經(jīng)濟，其與市場的邊界將始終處于不清晰、不合理的狀態(tài)，無法帶來有效市場。因此，有效市場的必要條件是有限政府，市場化改革的目的就是要建立有限政府，以此合理界定和理清政府與市場、政府與社會的治理邊界問題。只有這樣，才有可能建立有效市場和有效政府，才能讓市場在資源配置和經(jīng)濟活動中發(fā)揮決定性的作用，以及讓政府主要在維護和提供公共服務(wù)方面發(fā)揮好的作用。

所以，整體上，由于信息不對稱，對經(jīng)濟人和市場的規(guī)制應(yīng)該是宜粗不宜細，就是應(yīng)給人們更多的經(jīng)濟上的選擇自由空間，而不是靠政府直接干預(yù)的政策。今年獲得諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的哈特的不完全合約理論也告訴我們，在微觀層面同樣要認識到不完全合約是必然和經(jīng)常存在的，當合約不完全時，讓市場發(fā)揮決定性的作用，民營企業(yè)在創(chuàng)新驅(qū)動中發(fā)揮主體作用，將剩余控制權(quán)配置給投資決策相對重要的一方將會更有效率。這為政府向市場、社會的放權(quán)和分權(quán)，提供了重要的理論基礎(chǔ)。

從風(fēng)險控制的角度，也應(yīng)是有限政府而不是有為政府。最近，國務(wù)院發(fā)展研究中心的魏加寧研究員在一個演講中講道，民企的風(fēng)險由市場和個人承擔(dān)，但國企的風(fēng)險卻由政府承擔(dān)。筆者在今年6月的文章《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點和難點——關(guān)鍵是建立有效市場和維護服務(wù)型有限政府》中有過類似闡述：“如果什么都是由政府和國企兜著，中間沒有隔離帶和防火墻，一旦經(jīng)濟出事，責(zé)任自然就在政府、在國企，從而矛盾立刻就集中在政府身上，這將會對中國政治、經(jīng)濟和社會穩(wěn)定造成很大的風(fēng)險?！逼渲械牡览矸浅Ｇ宄髁?。這是由于，根據(jù)不完全合約理論，政府管得越多，在得到越多的剩余決策權(quán)和剩余獲取權(quán)的同時，也將伴隨著更大的剩余風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任。

有為政府的產(chǎn)業(yè)政策治標不治本，市場化制度改革才是實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動和中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的有力保障。

還有，由于政策的內(nèi)生性，政府基于事先給定的有限信息作出的政策安排，很可能會被事中的理性預(yù)期的經(jīng)濟人通過調(diào)整預(yù)期和改變行為方式而削弱或抵消政策的作用。這也就是人們常說的，上有政策下有對策。這是理性預(yù)期學(xué)派的基本觀點，在某種意義上它接近道家無為而治的思想，核心是強調(diào)經(jīng)濟自由的根本重要性及政府直接干預(yù)經(jīng)濟活動的無效性。那么，是不是就完全不要任何產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)制了呢？當然也不是這樣，現(xiàn)代市場制度不是完全放任自由的，發(fā)展經(jīng)濟激勵機制和約束機制缺一不可。但是，這個約束機制不是靠政府干預(yù)，更多應(yīng)該是靠規(guī)則和制度讓每個經(jīng)濟決策者對自己的決策后果負責(zé)來實現(xiàn)的。

四

與此同時，建立有限政府也是富民強國的必然要求?；跉v史上國內(nèi)外幾千年的強國實踐，結(jié)合現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)理論，富民強國的內(nèi)在邏輯也必然要求一個有限政府，即欲強國，必先富民;欲富民，必賦私權(quán);保私權(quán)，必限公權(quán)。

欲強國，必先富民。自1840年鴉片戰(zhàn)爭以來，中國先后經(jīng)歷了洋務(wù)運動、民主革命、計劃經(jīng)濟等三次變革圖強嘗試的失敗，其根本原因就是在尋求富國、強國的過程中忽略了富民這一環(huán)節(jié)，國家機器的財富創(chuàng)造和財富積累被賦予了優(yōu)先地位，而民間投資處于被忽視的地位，一味追求國家的強大而忽視民富，最后無一不以失敗告終。反之，只有把富民放在首位，給予個人追求和創(chuàng)造財富的機會與激勵，國家才能富強，無論是中國漢代文景之治、清代康乾盛世或當下的改革開放，還是美國的強國實踐都不同程度地說明了此點，這一歷史結(jié)論有其必然的內(nèi)在經(jīng)濟學(xué)邏輯。遍覽古今中外，我們找不到一個忽視富民卻取得國家富強的成功例子，比如蘇俄、東歐的計劃經(jīng)濟體制實踐，中國近代的洋務(wù)運動，這些以國家作為投資主體，而民間投資處于被忽視的地位，一味追求國家的強大而忽視民富，最后無一不以失敗告終。

欲富民，必賦私權(quán)。富民是強國的基礎(chǔ)。由于受到個體逐利的約束、資源的約束、信息非對稱的約束，一個經(jīng)濟社會要實現(xiàn)富民，首先要賦予公民基本的私權(quán)，最核心的是基本生存權(quán)、經(jīng)濟自由選擇權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)。而要真正確保公民能夠履行這三種權(quán)利，則要求限制公權(quán)，一方面要求政府向市場放權(quán)、政府向社會放權(quán)，另一方面要求對政府權(quán)力施加約束與限制。需要指出的是，從長期均衡來看，民富和國強是基于公平、正義和個人幸福等價值元素之上的，否則不可能有長期的、持續(xù)性的民富，因而也不可能有長期的國富。

保私權(quán)，必限公權(quán)。個人的生存權(quán)、經(jīng)濟自由選擇權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)的真正落實，市場經(jīng)濟的有效運行，不是單靠簡單的放任自由，也不是單靠簡單的民主政治。要確保個人擁有真正的自由以及產(chǎn)權(quán)和契約得到強力保護，必須要有一個有效的政府，它具有維持基本的法律秩序、社會秩序和經(jīng)濟秩序方面的權(quán)威和國家能力，可以防止無政府主義的無限放任，防止外來的侵略，維護國家的安全和穩(wěn)定，并且有相應(yīng)激勵履行自己的職責(zé)。要成為一個有效的政府，必須是一個定位恰當?shù)挠邢拚?。建立有限政府，關(guān)鍵是要讓公共權(quán)力的行使受到法律的約束和民眾的監(jiān)督，以預(yù)先制定的規(guī)則來劃分政府和個人的權(quán)利范圍及政府與市場、政府與社會的治理邊界。

中國過去近40年改革開放實踐所取得的巨大成就，也正是源自遵循了這一基本內(nèi)在邏輯，而發(fā)展過程中出現(xiàn)的種種問題恰恰是源自對內(nèi)在邏輯的違背。從這個角度而言，中國經(jīng)濟奇跡的創(chuàng)造并沒有特殊性和例外性。根據(jù)這一邏輯，對中國過去30多年的改革實踐進行解讀，也可以進一步推演出政府職能轉(zhuǎn)變和深化市場化改革的結(jié)論。

五

有為政府的產(chǎn)業(yè)政策治標不治本，市場化制度改革才是實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動和中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的有力保障。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵就是要建立有效市場和維護服務(wù)型有限政府。

如前所述，由于政策內(nèi)生性、個體（包括國家層面及地方政府、單位企業(yè)、政府官員、家庭及個人）逐利性和信息不對稱，政府直接干預(yù)經(jīng)濟活動或制定的直接干預(yù)經(jīng)濟活動的政策，短期或者在局部是有用的，但是其邊際效用會遞減，而且往往中長期的弊端大于短期好處。政府推動、一擁而上的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向一定會造成資源的無效率配置。此外，由于信息和激勵的問題，政府官員能否勝任在具體產(chǎn)業(yè)方向選擇和協(xié)調(diào)中的作用，恐怕答案也基本是否定的。除非政府官員有很高的市場敏感度，或本身即高度嵌入市場發(fā)展中，否則他們可能會由于缺乏足夠的必要信息和動力，而難以作出明智的產(chǎn)業(yè)發(fā)展抉擇。

但是，這樣就會有向任用親信和腐敗方向發(fā)展的傾向。雖然林毅夫教授將有為政府的因勢利導(dǎo)作用限定在提供和完善硬的基礎(chǔ)設(shè)施和軟的制度環(huán)境，補償產(chǎn)業(yè)升級先行者，降低生產(chǎn)交易成本，但是在其“增長甄別和因勢利導(dǎo)框架”六步法中第一步就還是選擇優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

2008年推出的四萬億元經(jīng)濟刺激計劃及其有關(guān)產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，其對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的扭曲效應(yīng)（包括有關(guān)行業(yè)的一哄而上，造成嚴重產(chǎn)能過剩;部分行業(yè)管制下國有企業(yè)的大規(guī)模擴張和貪污腐敗叢生），至今還沒有完全消除。對于一個轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體而言，創(chuàng)造一個合理的競爭性市場制度環(huán)境，要遠比制定實施“精準”的財政政策、貨幣政策或具體的產(chǎn)業(yè)政策來得更為重要。關(guān)于當前討論較多的產(chǎn)業(yè)政策制定，其根本著眼點還是應(yīng)該在于激勵企業(yè)家精神，讓市場在資源配置中充分發(fā)揮決定性作用。

與市場相比，政府在產(chǎn)業(yè)及其技術(shù)的精確遴選上是缺乏知識和敏感度的。很多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府在其中較難做到先知先覺，很多時候是后知后覺，甚至是不知不覺。改革開放以來，如沒有非國有經(jīng)濟，特別是民營經(jīng)濟的發(fā)展，中國經(jīng)濟怎么能大發(fā)展，經(jīng)濟、政治及社會怎么可能這么穩(wěn)定，怎么會取得舉世矚目的成就呢？顯然，改革開放以前的實踐已表明，計劃經(jīng)濟條件下完全靠國有企業(yè)并沒有很好地滿足人民的需求，恰恰是改革開放后民營經(jīng)濟的大發(fā)展才使得人民的需求得到極大滿足。

并且，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的有力保障不是靠有為政府、靠國企，而是靠市場、靠民企。所謂創(chuàng)新，首先就意味著打破循規(guī)蹈矩，這就必然蘊含高風(fēng)險，尤其高科技創(chuàng)新更具有高風(fēng)險特征，創(chuàng)投成功的比例非常低，不到5%，但一旦成功，就會有相當可觀的盈利回報，從而能吸引更多的資金前赴后繼地往里投。但對國企而言，由于先天缺乏承擔(dān)風(fēng)險的激勵機制，是不可能去冒這樣的高風(fēng)險。而對于民營經(jīng)濟，由于追求自身利益的強烈動機，是最敢于冒風(fēng)險的，從而最具有創(chuàng)新意識和創(chuàng)新力。

因此，從各國來看，企業(yè)創(chuàng)新（非基礎(chǔ)性科學(xué)研究）的主體都是民營企業(yè)。國內(nèi)公認最具有創(chuàng)新性的阿里巴巴、騰訊、華為等企業(yè)，也都是民企。余額寶等互聯(lián)網(wǎng)金融的出現(xiàn)是不讓民營經(jīng)濟進入金融行業(yè)倒逼的結(jié)果，是死地而后生導(dǎo)致的結(jié)果。

當然，并不是說完全不要產(chǎn)業(yè)政策，完全不要國有企業(yè)，但產(chǎn)業(yè)政策要慎用，要有一個度。國企存在的必要性主要是基于國家經(jīng)濟安全和政治方面的考慮，而不是基于效率的角度，從而也必定有一個度，比重不能過高。所以，無論產(chǎn)業(yè)政策還是國有企業(yè)，都不能過度強調(diào)它的作用。一個沒有效率，經(jīng)濟不能有大的發(fā)展的社會是不可能長久穩(wěn)定的。簡而言之，有限政府的主要職責(zé)就是維護和提供公共服務(wù)。中國離有限政府的定位還很遠，因而需要通過市場化制度改革取向來建立有限政府和現(xiàn)代市場制度，以此合理界定和理清政府與市場、政府與社會的治理邊界，解決中長期的發(fā)展和治理問題，以實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和長治久安。

六

政策制定需要放置于政府、市場和社會三位一體的綜合治理框架下通盤考量。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，需要政府扭轉(zhuǎn)在提供公共服務(wù)上的缺位，同時扭轉(zhuǎn)在經(jīng)濟活動中的越位和錯位，逐步逼近一個增進市場的有限政府，以此解決好改革、發(fā)展、穩(wěn)定、創(chuàng)新、效率及公平之間的相輔相成、互為促進的問題。

過去近40年，中國經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大成就，但由于治理沒有相應(yīng)跟上，也出現(xiàn)許多嚴重問題，如經(jīng)濟粗放發(fā)展、貪腐猖獗、貧富差距過大、社會公平正義不足、政府公共服務(wù)不到位等問題。其中一個重要原因就是政府角色越位、錯位和缺位并存，未能將政府職能放到一個綜合治理的框架下通盤考慮，政策制定科學(xué)化水平有待提升。

如同印度總理首席經(jīng)濟顧問、世界銀行首席經(jīng)濟學(xué)家考?？恕ぐ吞K在《政策制定的藝術(shù)》中所說，政策制定是一門需要兼顧市場反應(yīng)、政治決策、社會規(guī)范和國際權(quán)衡的藝術(shù)。拋開國際權(quán)衡的因素不談，與制度改革一樣，政策制定也需要正確處理政府、市場與社會的關(guān)系，合理劃分各自的治理邊界。市場是會失靈，需要政府在公共品、信息非對稱、壟斷和外部性等地方發(fā)揮作用。

但是，這個作用不是完全替代和直接干預(yù)經(jīng)濟活動，而應(yīng)該是一種部分替代或補充，如一些公共產(chǎn)品的具體生產(chǎn)還是可以通過市場合約交由私人部門來完成，政府最重要的還是建立規(guī)則和維護規(guī)則。

如果將人口再生產(chǎn)也視作一個家庭單位的經(jīng)濟活動的話，中國的人口政策從某種意義上也是一種直接經(jīng)濟干預(yù)，計劃經(jīng)濟的思維成分十分濃厚。有人曾對過去30年主流媒體的人口與養(yǎng)老政策宣傳做過比對，發(fā)現(xiàn)政策的極度不穩(wěn)定性。1985年提倡的是“只生一個好，政府來養(yǎng)老”，1995年成為“只生一個好，政府幫養(yǎng)老”，但到了2005年又成為了“養(yǎng)老不能靠政府”，而2012年的口號卻是政府基本不管：“推遲退休好，自己來養(yǎng)老”。顯然，由于政策缺乏前瞻性、科學(xué)性，中國人口結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老體系當前正面臨著很大的困境，也對中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展形成了嚴重的制約影響。這也從一個側(cè)面說明了政策制定不能只看局部要看全局，不能只看當下要看長遠，要有一般均衡和綜合治理的思維。

最后總結(jié)一下本文觀點，一個有效的市場的必要條件是有限政府而不是有為政府。雖是一字之差，但是差別重大，甚至是天壤之別的本質(zhì)差別。有限政府和有為政府的本質(zhì)差別就在于，是著眼中長期發(fā)展還是著眼短期發(fā)展，是強調(diào)改革還是不強調(diào)改革，是靠制度還是靠政策，是落腳于國家治理還是不落腳于國家治理。

之所以要讓市場制度在資源配置和經(jīng)濟活動中發(fā)揮決定性的作用，讓政府發(fā)揮有限從而好的作用，是由于市場制度的信息有效性、激勵相容性和資源配置的最優(yōu)性所決定的，并且根據(jù)不完全合約理論，政府由于信息對經(jīng)濟人信息極度不對稱而不應(yīng)將剩余控制權(quán)牢牢控制在自己的手里。從而，由于在個體（無論是國家層面還是部門、企業(yè)及個人層面）通常情況下為自身考慮，再加上個體之間的信息往往是不對稱的使之即使清官也難斷家務(wù)事，這樣兩個最大客觀現(xiàn)實約束條件下，現(xiàn)代有效市場制度至少在現(xiàn)階段是不可替代的，需要市場在資源配置和經(jīng)濟活動中發(fā)揮決定性作用，同時政府要在維護和服務(wù)方面發(fā)揮好的作用，而不是在經(jīng)濟活動中發(fā)揮過多的作用。

作者為上海財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長，編輯：許瑤