摘 要 在我國全面深化改革依法治國的現(xiàn)代化進(jìn)程中，江蘇地方各級人大常委會相繼成立，實(shí)施對地方行政和司法的橫向監(jiān)督。我國的《憲法》中明確規(guī)定了地方各級人大常委會的政府專項(xiàng)工作監(jiān)督職能。然而，地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作的失范矯正作用有限。針對當(dāng)前各級人大常委會監(jiān)督工作的現(xiàn)狀，本文認(rèn)為需要在人大監(jiān)督工作中加強(qiáng)對監(jiān)督實(shí)效的分析。注重具體的監(jiān)督程序，引入民主因素，從而達(dá)到各級人大常委會監(jiān)督約束公權(quán)力、保護(hù)私權(quán)利的價值實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 各級人大常委會 監(jiān)督 政府專項(xiàng)工作

基金項(xiàng)目：江蘇省高校人文社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目：《江蘇省各級人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作研究》（編號：2015SJB204）和江蘇省法學(xué)會科研一般項(xiàng)目：《江蘇省各級人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作研究》（編號：SFH2015D02）的階段性研究成果。

作者簡介：曾凡證，南京審計大學(xué)法學(xué)院講師，博士，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.369

我國的改革開放以來，地方各級人大常委會對地方政府權(quán)力的橫向監(jiān)督正在不斷完善，在實(shí)踐的過程中，摸索出一系列的工作機(jī)制和方法，在《監(jiān)督法》用法律的定義界定了“專項(xiàng)工作”的概念之后，地方各級人大常委會對政府的監(jiān)督也有了法律意義上的規(guī)范稱謂，然而，盡管從法律概念的界定角度上，可以說地方人大的監(jiān)督職能的運(yùn)行是有法可依，卻并不能說明地方各級人大常委會對政府的權(quán)力機(jī)制的約束真實(shí)順暢，在地方各級人大常委會對政府專項(xiàng)工作的案例否決率，寥寥無幾，這種監(jiān)督上的不利有損于政府的公信力，也使地方各級人大對政府監(jiān)督的實(shí)效性缺乏。鑒于這種現(xiàn)狀，本文，以江蘇省為例，對江蘇省各級人大常委會對政府專項(xiàng)工作的監(jiān)督進(jìn)行研究，提升地方人大常委會的監(jiān)督實(shí)效。

一、各級人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作的涵義及范圍

地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作主要指一府兩院接受各級人大常委會監(jiān)督的專項(xiàng)工作報告，還包括人大常委會對專項(xiàng)工作議題的確定、專項(xiàng)工作前期調(diào)研等工作，這項(xiàng)監(jiān)督工作的依據(jù)是我國的《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，在這兩個法律性文件之中，明確了地方各級人大常委會與地方人民政府之間是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，常委會可以對地方政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令進(jìn)行監(jiān)督和撤銷。

地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作的范疇主要從工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩個角度實(shí)現(xiàn)，從工作監(jiān)督的角度而言，地方各級人大常委會對于政府的監(jiān)督主要是監(jiān)督政府是否嚴(yán)格依法辦事，“注重對地方政府工作上的重大原則問題的監(jiān)督，具體的行政執(zhí)行工作問題則由地方政府辦理。從法律監(jiān)督的角度而言”。

二、地方人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作的近況——以江蘇省人大常委會為例

在黨的“十三五”開局之年，江蘇省全面落實(shí)習(xí)近平總書記的系列重要講話精神，“在依法治國為宗旨的黨的領(lǐng)導(dǎo)之下”，全面推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局和“邁上新臺階，建設(shè)新江蘇”的目標(biāo)任務(wù)，在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念引領(lǐng)下，充分發(fā)揮憲法法律賦予人大的各項(xiàng)職權(quán)，為建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇做出新貢獻(xiàn)。具體可以從以下幾個方面的工作進(jìn)行考察：

（一）為了進(jìn)一步加強(qiáng)江蘇的立法工作，江蘇省委堅(jiān)持立法決策與改革決策相融合，于2016年計劃擬定和修改14件法規(guī)，并對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例等18件法規(guī)案進(jìn)行立法調(diào)研

推進(jìn)經(jīng)濟(jì)立法，修改江蘇省的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣辦法，強(qiáng)化社會和生態(tài)立法，完善和健全立法工作機(jī)制，深入推進(jìn)民主科學(xué)立法，健全立法聽證、咨詢、論證制度，整體提升江蘇立法水平。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督工作

江蘇省委圍繞改革發(fā)展大局展開監(jiān)督工作，結(jié)合審議組織二次專題詢問，對物業(yè)管理?xiàng)l例展開了四次執(zhí)法檢查，聽取和審議計劃、預(yù)算、審計方面五項(xiàng)報告。并關(guān)注人民群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題，積極回應(yīng)，并聽取和審議“一府兩院”七個專項(xiàng)工作報告、審議計劃、預(yù)算、審計等方面的專項(xiàng)報告，“強(qiáng)化了對經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和轉(zhuǎn)型升級的監(jiān)督，注重以改善民生工作保障和生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督，并強(qiáng)化人大代表的主體作用，開展專項(xiàng)督查，在加強(qiáng)自身建設(shè)的過程中，不斷提高依法履職能力，提升江蘇省人大工作的整體水平”。

在江蘇地方人大常委會專項(xiàng)工作模式不斷實(shí)踐發(fā)展的過程中，不斷趨于成熟，專項(xiàng)工作監(jiān)督成為了普遍性的、常態(tài)化的、有計劃的監(jiān)督方式，在多年的監(jiān)督實(shí)踐中，形成了經(jīng)常性監(jiān)督、例行監(jiān)督、特殊情況啟動的監(jiān)督三種不同監(jiān)督方式，這就使地方人大常委會監(jiān)督處于隨時可能監(jiān)督的狀態(tài)，具有一種威懾力。同時，地方專項(xiàng)工作監(jiān)督的操作性更強(qiáng)，更有利于政府權(quán)力的監(jiān)督。

（三）充分發(fā)揮代表主體作用

擴(kuò)大代表對常委會活動的參與，主要在立法調(diào)研、執(zhí)法檢查、重點(diǎn)督辦代表建議時，采用小組聯(lián)組、上下聯(lián)動的方式，推動常委會聯(lián)系代表聯(lián)系群眾工作，并辦好代表議案建議，在更為完善的全省代表履職服務(wù)平臺上，增強(qiáng)代表的履職意識。

三、江蘇地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作存在的問題分析

江蘇省地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作，在規(guī)范和實(shí)踐的層面上正在趨于完善和成熟，然而，這其中也存在一些瑕疵和缺憾，還需要全面、細(xì)致地加以分析：

（一）監(jiān)督制度設(shè)計的偏向還存在一定的問題

在江蘇地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作內(nèi)容中，還存在監(jiān)督制度設(shè)計的偏向問題，具體表現(xiàn)為：

1.對于審議意見的法律性質(zhì)還不夠明確。對于監(jiān)督的審議意見的法律效力，官方的解釋為：審議意見的性質(zhì)并不具有法律約束力；部分學(xué)者的觀點(diǎn)則認(rèn)為這是不準(zhǔn)確的，學(xué)者認(rèn)為監(jiān)督法對“一府兩院”對審議意見的研究處理，是具有法律效力的，而不是議議而已。從這些不同的意見可以說明一個問題，即監(jiān)督法的法律效力性質(zhì)并未完全確定，不是一種硬性約束機(jī)制，而有相互協(xié)商溝通在成分，這使得審議意見喪失了基本的“剛性”約束。

2.專項(xiàng)工作決議啟動的條件還不清晰。監(jiān)督法并沒有對專項(xiàng)工作報告的“必要性”進(jìn)行規(guī)定，由于人大常委會對審議意見的方式無法引起后續(xù)的決議監(jiān)督方式，也無法對決議作出的“必要性”作合理的解釋，因而，監(jiān)督舉措過于偏軟。

（二）民生的社會關(guān)注問題還沒有成為監(jiān)督的強(qiáng)制性范疇

隨著人們生活質(zhì)量水平的不斷提升，社會關(guān)注的民生問題成為日益突顯的問題，在當(dāng)代社會事件頻發(fā)的現(xiàn)象之中，我們可以看到涉及民生的公權(quán)力執(zhí)法等問題的存在，而對這些政府公權(quán)力進(jìn)行約束的機(jī)關(guān)大多為上級政府，人大常委會似乎不參與其中，盡管人大常委會對于政府專項(xiàng)工作的監(jiān)督屬于事前監(jiān)督，然而，當(dāng)社會民生問題頻發(fā)、屬于事先無法避免的問題出現(xiàn)時，人大常委會卻也沒有實(shí)施事后監(jiān)督手段。

同時，從監(jiān)督議題的法律來源層面來看，社會民生問題納入監(jiān)督的強(qiáng)制性范疇有多重阻礙，首先由于監(jiān)督議題內(nèi)容較多，要進(jìn)行輕重緩急區(qū)分的時候，民生社會議題未必能夠被確定；其次，民生社會問題要實(shí)現(xiàn)由選題到監(jiān)督議題的轉(zhuǎn)變，還需要地方人大常委會主任會議通過，然而審議不具備法律效力；最后，社會民生問題作為議題還要受到反映渠道、反映數(shù)量的限制，一些社會民生問題是否能夠進(jìn)入監(jiān)督范疇還需要相應(yīng)的民意基礎(chǔ)，這就顯現(xiàn)出目的性權(quán)力和手段性權(quán)力之間的差距，反映了社會總體法權(quán)的失衡狀態(tài)，由權(quán)利損害而產(chǎn)生的社會糾紛便難以遏止。

事實(shí)顯示，人大常委會在對政府專項(xiàng)工作的監(jiān)督權(quán)運(yùn)作過程中，呈現(xiàn)“偏軟”的狀態(tài)，其運(yùn)行狀態(tài)顯示出以支持為主、監(jiān)督為輔的問題，這使人大常委會監(jiān)督政府的專項(xiàng)工作沒有起到應(yīng)有的剛性程度，導(dǎo)致政府部門對于人大常委會的監(jiān)督出現(xiàn)敷衍，使人大的監(jiān)督權(quán)趨于弱化。人大常委會監(jiān)督權(quán)剛性不足的問題原因，主要可以從以下幾個方面進(jìn)行分析：

1.《監(jiān)督法》對專項(xiàng)工作審議意見的法律性質(zhì)模糊。在《監(jiān)督法》中對人大審議意見的法律效力存在爭議，一些觀點(diǎn)認(rèn)為審議意見的實(shí)質(zhì)不是人大常委會正式通過的文件，因而不應(yīng)當(dāng)具備法律約束力，這就顯現(xiàn)出人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作的剛性缺失，它既不是硬性約束，也不是毫無效力，而是一種溝通和協(xié)商之后的結(jié)果，顯示出中國政治制度的特征，也喪失了最為基本的法律“剛性”約束。

2.對專項(xiàng)工作報告實(shí)施決議的啟動前提沒有明確的界定。在人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作報告的監(jiān)督過程中，要對專項(xiàng)工作報告作出決議，這本是無可厚非的剛性監(jiān)督方式，“然而，在《監(jiān)督法》中卻對決議的必要啟動前提存在疑惑，相關(guān)法律并沒有對‘必要性做出明確的規(guī)定”。

3.在政府專項(xiàng)工作被人大否決后，沒有要求其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在實(shí)踐之中，“述職評議”的方式落實(shí)到了個人，可以起到良好的監(jiān)督效果，然而，在立法過程中，卻沒有對“述職評議”進(jìn)行規(guī)范，而只是將“述職評議”融入“工作評議”之中，使人大常委會對政府干部的監(jiān)督權(quán)淪為形式。

4.人大常委會的審議、決議結(jié)果并沒有對責(zé)任主體進(jìn)行明確。人大對政府專項(xiàng)工作的審議結(jié)果的最后歸責(zé)，還留有法律上的空白，它并沒有真正表現(xiàn)出一種監(jiān)督，而是一種支持，這就使專項(xiàng)工作報告機(jī)關(guān)無須有過多的擔(dān)憂，因?yàn)檫@些審議、決議最終不會到達(dá)追責(zé)層面，不會影響到專項(xiàng)工作負(fù)責(zé)人本人。

5.對于監(jiān)督的時限要求缺乏規(guī)則保障。人大常委會對政府專項(xiàng)工作監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)有期限和實(shí)效，然而，在實(shí)踐中這些時限卻成為形式，違反時限規(guī)定也不會帶來任何法律后果，這就使監(jiān)督的時限要求成為了一種口號性的宣誓。

四、提升各級人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作的實(shí)效舉措

（一）要將民主因素融入專項(xiàng)工作監(jiān)督之中，提升實(shí)效性

1. 確定人大常委會的職責(zé)不能由主任會議替代的意識。在對《監(jiān)督法》的理解出現(xiàn)偏差之后，我們首先需要明確人大常委會的職責(zé)不能由主任會議替代，這是對《監(jiān)督法》進(jìn)行正本清源的首要觀念。在人大常委會審議過程中，主任會議只是參與主體，它不能擁有獨(dú)立的審議權(quán)和否決權(quán)，這是我國政治制度的民主性所決定的，因?yàn)樗鼤蓴_審議的民意基礎(chǔ)，“而演變?yōu)椴糠秩藢φ畬ｍ?xiàng)工作的監(jiān)督，這就會產(chǎn)生權(quán)力的過度集中，使監(jiān)督實(shí)效掌控在部分人的覺悟和修養(yǎng)之中，并由隱藏在背后的身份級別的主任所決定，這無法顯現(xiàn)出專項(xiàng)工作的民主性”。

2.人大常委會的議題要由民主決定。我們認(rèn)為，人大是我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民主權(quán)和民意，人大常委會的議題也應(yīng)當(dāng)由民主決定，它對于集中的權(quán)力的監(jiān)督要體現(xiàn)出民主性，并主要由三個層面體現(xiàn)出人大常委會的監(jiān)督權(quán)：監(jiān)督權(quán)的啟動的民主性、監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的民主性、監(jiān)督權(quán)決議的民主性。監(jiān)督權(quán)的計劃制定是啟動的關(guān)鍵前提，要體現(xiàn)出監(jiān)督權(quán)的民主性，對于議題的確定可以由人大常委會提案決定，可以將具有社會重大影響的問題形成各項(xiàng)議題，“在人大常委會會議表決之后通過，進(jìn)入翌年的監(jiān)督計劃，同時要明確這些通過計劃的參與政府部門，用連帶責(zé)任的方式對參與政府部門實(shí)施歸責(zé)”。

（二）細(xì)化人大常委會監(jiān)督公開的方式

1.所有的專項(xiàng)工作監(jiān)督都應(yīng)當(dāng)公開。在《監(jiān)督法》之中，對于公開的原則進(jìn)行了規(guī)定，并將年度計劃作為了公布的最基本要求，然而，這似乎與社會意見征集無關(guān)，依照法律規(guī)定，專項(xiàng)工作的每一項(xiàng)監(jiān)督都應(yīng)當(dāng)公開征求意見，這項(xiàng)工作的關(guān)鍵在于專項(xiàng)工作涉及的對象是否能夠得知，它相較于公民信訪、群體性事件的實(shí)情反映而言，可以讓公民主動地參與到監(jiān)督中來，在公開的方式下，公民可以通過直接的渠道反映意見，并真正檢驗(yàn)出政府專項(xiàng)工作是否與民眾利益相聯(lián)，是否脫離了民眾，這就使監(jiān)督權(quán)得到了更多的表達(dá)，也才更有可能防止權(quán)力被規(guī)制、制衡的現(xiàn)象，防止權(quán)力過度集中的現(xiàn)象。

2要有針對性地選擇公開方式，拓寬民眾信息反饋路徑。在現(xiàn)代媒體紛繁復(fù)雜的情境下，公開方式的選擇也至關(guān)重要，可以通過新聞發(fā)布或公告發(fā)布的方式，為民眾提升和拓寬信息反饋的渠道，可以開通熱線電話、專題網(wǎng)頁、專題媒體討論等形式，反映民眾的意見。另外，還可以通過地方實(shí)踐總結(jié)的方式，直接就某一個議題進(jìn)行探討和互動，聽取公民的意見。

（三）增添各級人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作的“剛性”成分

1. 實(shí)施民主前提下的專項(xiàng)工作“剛性”監(jiān)督的“票決制”。在民主的前提下，人大常委會可以實(shí)施對政府專項(xiàng)工作的“剛性”監(jiān)督，由于人大的公權(quán)力從規(guī)范而言，是一種有限度的委托，它是民主作出決定和民主決策的要求，它對政府專項(xiàng)工作的監(jiān)督，是民主決策的過程，只有在民主的過程之下才能體現(xiàn)其效力，因而，可以說，民主是人大實(shí)施“剛性”監(jiān)督的起點(diǎn)。

就各級人大常委會和政府之間的關(guān)系而言，兩者之間是一種政治關(guān)系，從責(zé)任來說，也僅僅是一種政治責(zé)任，而不是法律責(zé)任，這就使一些專項(xiàng)工作監(jiān)督流于形式，沒有實(shí)質(zhì)性的效果，對于專項(xiàng)工作中發(fā)現(xiàn)的問題，也通常采用協(xié)商的方式解決，沒有進(jìn)行表決和決議，這就降低了人大的監(jiān)督實(shí)效性。因而，要提倡實(shí)施“票決制”，要增加對專項(xiàng)工作的表決和決議，要將這種政治責(zé)任轉(zhuǎn)化為法律責(zé)任，增加其“剛性”化的內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。

“票決制”的監(jiān)督實(shí)施方式，可以采用舉手表決的方式，也可以采用“無記名投票”的方式，并且還可以引入電子表決器的方式實(shí)施。

2.各級人大常委會對政府專項(xiàng)工作的監(jiān)督要落實(shí)到法律責(zé)任。在各級人大常委會和政府之間由政治責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)榉韶?zé)任之后，這就牽涉到是否應(yīng)當(dāng)歸責(zé)、具體歸責(zé)的路徑、歸責(zé)的主體及承擔(dān)方式等問題，下面進(jìn)行詳細(xì)的說明：

（1）首先，應(yīng)當(dāng)確定人大對政府專項(xiàng)工作的監(jiān)督肯定要實(shí)施歸責(zé)。現(xiàn)有的《監(jiān)督法》對于人大的監(jiān)督責(zé)任沒有明確其法律責(zé)任，那么，人大對政府的專項(xiàng)工作的監(jiān)督是否應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任，我們認(rèn)為，回答是必然的，就其實(shí)質(zhì)而言，人大對政府專項(xiàng)工作的監(jiān)督，是最高權(quán)力對行政權(quán)的監(jiān)督，這種公權(quán)力應(yīng)當(dāng)以承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任為法理基礎(chǔ)和前提，在公權(quán)力范圍之內(nèi)的被認(rèn)定為合法，而違反法規(guī)的行為，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（2）責(zé)任承擔(dān)的主體。對違反法規(guī)的行為，要追究其法律責(zé)任，然而，如何理解責(zé)任承擔(dān)的主體，在一些采用地方性法規(guī)體例的省市，將法律責(zé)任承擔(dān)的主體統(tǒng)稱為“工作人員”，如果是部門則稱為“部門負(fù)責(zé)人”，他們由于地位的特殊性，只需要承擔(dān)公法上的責(zé)任，這是不合適的。要將撤職和質(zhì)詢作為對責(zé)任承擔(dān)主體的否定性評價，與專項(xiàng)工作的監(jiān)督合并使用，這將在實(shí)踐中取得良好的監(jiān)督效果。

（3）設(shè)置具體可操作的追責(zé)條款。要用具體、可操作的追責(zé)條款，主要有：一是通報批評；二是責(zé)令書面檢查；三是責(zé)令限期整改；對于負(fù)責(zé)人，則還可以設(shè)置撤銷職務(wù)和提請罷免案。對于上述方式經(jīng)過表決之后，形成的審議意見和決議，是實(shí)體性的責(zé)任，在第一次審議結(jié)束之后，無須對負(fù)責(zé)人進(jìn)行歸責(zé)，然而進(jìn)入到第二次表決時，就要引發(fā)負(fù)責(zé)人的承擔(dān)，啟動撤銷職務(wù)的處罰。對于審議意見的處理書面報告，人大常委會也要進(jìn)行表決，如果表決不通過，則可以對工作機(jī)關(guān)作出決議，這樣，就可以將對行政機(jī)關(guān)的支持和工作監(jiān)督相統(tǒng)一，也才能夠增強(qiáng)人大常委會監(jiān)督的“剛性”作用。

（四）增強(qiáng)和完善人大常委會對政府專項(xiàng)工作的審議流程

要不斷完善人大常委會對政府專項(xiàng)工作的審議流程，具體包括：

1.召開主任會議。人大常委會聽取和審議政府專項(xiàng)工作報告內(nèi)容和要求，并對實(shí)地調(diào)研活動進(jìn)行安排和部署，進(jìn)入審議流程的程序化軌道。

2.規(guī)范會議報告。對政府三個部門的專項(xiàng)工作報告，要進(jìn)行格式規(guī)范、文字簡練的敘述，體現(xiàn)出合法性和嚴(yán)肅性。

3.審前調(diào)研。對于政府專項(xiàng)工作報告的內(nèi)容，要進(jìn)行集體的審前調(diào)研，深入現(xiàn)場進(jìn)行察看，遴選出適合的調(diào)研項(xiàng)目，并撰寫調(diào)研報告，要注重對社會關(guān)注的民生問題，進(jìn)行仔細(xì)而全面深入的分析。

五、結(jié)語

總而言之，各級人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作是一種橫向監(jiān)督的機(jī)制，在改革開放的進(jìn)程中，人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作的職能正在不斷完善，然而，我們要正視其中存在的問題，從法規(guī)制度和體系建設(shè)等方面加以完善，增強(qiáng)人大常委會監(jiān)督政府專項(xiàng)工作的剛性，提升人大常委會監(jiān)督權(quán)的實(shí)效性。

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