張瑾華+孫志倩+何珊+茅丹鳳

摘 要 環(huán)境保護問題是社會發(fā)展中人類無法回避的問題，環(huán)境污染目前是制約我國經(jīng)濟發(fā)展的主要因素，而環(huán)境污染的重要問題就是農(nóng)村水污染問題。本文從行政角度出發(fā)分析了農(nóng)村水污染的主要原因，并提出了相應(yīng)的解決方案。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 水污染 政府 財政投入

基金項目：公共管理與法學(xué)院2015年“求索”大學(xué)生應(yīng)用創(chuàng)新計劃項目，項目名稱：農(nóng)村水資源防治問題的法律研究，項目編號：QS153515。

作者簡介：張瑾華，遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，本科，研究方向：行政法；孫志倩、何珊、茅丹鳳，遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.390

一、我國農(nóng)村水污染問題的現(xiàn)狀

我國水資源總量豐富，但人均占有量匱乏，僅為世界平均水平的四分之一，是極度缺水的國家之一。在現(xiàn)有水資源缺乏的情況下，我們同時還遭受著嚴重的水污染問題。城市水污染事件的頻發(fā)讓政府逐漸意識到了水污染問題的嚴峻性，有序的加大水污染問題的治理力度，但是就目前來說，農(nóng)村水污染問題卻并沒有得到政府部門的重視。據(jù)不完全統(tǒng)計，中國目前飲用水不安全的農(nóng)村人口高達2.98億，中國很多農(nóng)村水污染甚至超過“臨界點”，重大水污染事件占全國環(huán)境污染事件的一半，廣大老百姓的用水危機迫在眉睫。

而另一方面，政府為追求經(jīng)濟發(fā)展，大量引進工廠使得各類工廠在農(nóng)村邊上建設(shè)起來，但工廠的選址往往安排在村落附近或者是河流上游。大多數(shù)工廠生產(chǎn)工藝差，廢水就直接派往河道，造成河道的直接污染，還有很多工廠排水口極為隱蔽，不易被環(huán)保工作人員發(fā)現(xiàn)。據(jù)當?shù)卮迕穹磻?yīng)，有些工廠為躲避環(huán)保部門檢查，白天鎖著門晚上工作。這些因素使工廠已經(jīng)成為河水污染的最大殺手。

例如，有網(wǎng)民舉報，江西省峽江縣工業(yè)園區(qū)排放污水導(dǎo)致河流下游村莊幾乎變成癌癥村，以佩貝村為例，河水地下水全都受到污染，散發(fā)惡臭。農(nóng)村耕牛已被毒死50余頭，每年莊稼2000余畝盡毀絕收。許多人可能覺得這并不意味著什么，但對于農(nóng)民來說，斷糧等于斷命！糧食是國之根本，解決農(nóng)村水污染問題迫在眉睫。

我們研究的目的就是緩解農(nóng)村飲用水不安全的現(xiàn)狀，保障農(nóng)村人口最基本的飲用水安全以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水安全。

二、存在的原因

（一）政府工作重點有失偏頗

現(xiàn)今，我國大多政府的工作重心都偏向經(jīng)濟而忽略了環(huán)境保護問題，尤其是忽視了水污染方面的問題。政府在市場化改革中的環(huán)境管理中，同樣會出現(xiàn)機制盲目性、滯后性和政府干預(yù)失靈等新問題，嚴重阻礙了社會的可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展，必須加強政府職能。 政府經(jīng)濟職能過分膨脹、公共事務(wù)管理制度建設(shè)中供給職能發(fā)展嚴重滯后、環(huán)境保護教育職能發(fā)揮欠佳，是造成環(huán)境問題中政府失靈的三大原因 。政府在環(huán)境保護問題的不作為，加劇了我國當前生態(tài)環(huán)境問題的嚴峻性，所以政府要處理好經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系，不能走先污染后治理的老路，必須在經(jīng)濟發(fā)展的同時，兼顧環(huán)境保護。

（二）地方政府職能的缺位和錯位

政府在市場監(jiān)管、市場調(diào)節(jié)等方面沒有進行組織性的宏觀調(diào)控，從根本上上說就是沒能夠有效地履行自身的職能。其中顯著表現(xiàn)在上級政府做的很多，下級政府卻沒能及時地履行工作職責(zé)，常常無所作為，不積極行事，導(dǎo)致了政府職能的履行出現(xiàn)了“錯位”問題。同時政府部門在工作上的“缺位”問題致使有利資源無法得到有效配置。地方政府職能的“缺位和錯位”的問題，不僅不利于對水資源污染問題的地域管理，而且還可能導(dǎo)致政府層級之間出現(xiàn)矛盾，也很有可能出現(xiàn)政府之間的“踢皮球”現(xiàn)象。

目前環(huán)境保護的監(jiān)督工作落實不到位，政府作為環(huán)境保護的主要監(jiān)督者和主要負責(zé)人，在環(huán)保工作中起著至關(guān)重要的作用。政府應(yīng)積極發(fā)揮監(jiān)督保護職能，而這就必然離不開政府內(nèi)部各部門之間的協(xié)調(diào)配合。只有各部門協(xié)調(diào)配合好了，監(jiān)督工作才能順利進行。

（三）工作人員素質(zhì)有待提高

經(jīng)我組人員的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，我國環(huán)保部門有相當一部分公職人員的工作內(nèi)容與所學(xué)專業(yè)不對口，專業(yè)素養(yǎng)較低，處理公務(wù)能力較弱。從招聘公務(wù)員的角度來看，招聘條件不嚴格，導(dǎo)致公務(wù)員群體膨脹。但是環(huán)保職能部門人員配置結(jié)構(gòu)卻極不合理，反而出現(xiàn)了“缺位”或“不到位”的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在社會保障、環(huán)保和安全等與民生有直接關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域。就環(huán)保部門舉例來說，在財政投入、機構(gòu)、編制等幾方面都存在一定問題。在我國廣大區(qū)域的各個地方，存在著最廣大的人民群眾，有著復(fù)雜的事物，這就需要地方政府要擁有充足的人力資源來保障大量工作任務(wù)的完成，而人少肯定解決不了問題。就浙江省舉例來說，2006年浙江省環(huán)保機構(gòu)共421個，包括環(huán)保局、監(jiān)測站、監(jiān)理所、科研所等，人員編制共5396人，其中科技人員有2835人，大致每萬人中只有一個環(huán)保人員。但在美國，其環(huán)境保護署的工作人員就多達1.78萬人，相較而言，其他國家和地區(qū)的環(huán)保工作人員的配置規(guī)模就足夠大了。而在這方面，中國在配置比例上與其他國家仍有較大差距，對于環(huán)境保護的相關(guān)領(lǐng)域應(yīng)當盡可能地傾斜并充實公務(wù)員數(shù)量，從而有效地監(jiān)管環(huán)境問題。

（四）水污染治理資金不足

據(jù)統(tǒng)計，2013年中央公共財政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)顯示：農(nóng)林水事務(wù)占所有支出的8.7%，其中對水資源污染防治問題的投入更是微乎其微。同比上一年農(nóng)林水事務(wù)支出呈下降趨勢。所以，這提醒政府應(yīng)該加大對農(nóng)林水事務(wù)的財政投入，尤其是對水資源污染防治這一方面的投入。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，只有把財政投入到位，才能保證政府水污染防治工作的順利進行。

2015年武漢湖泊（微博賬號）發(fā)布消息：湖泊治理需要金融支持，突破資金瓶頸是每個面臨湖泊治理任務(wù)的城市都需應(yīng)對的問題，武漢也不例外。據(jù)測算，“十二五”期間，武漢市水污染綜合治理需資金800億元，其中已經(jīng)獲批復(fù)的治理項目的投入約360億元，除財政資金以外，存在約140億元的資金缺口需要社會資金參與。另外，雖然國家近年來對水污染有較大的財政投入，但是很多財政資金未能得到有效使用。

2015年6月29日，審計署發(fā)布本年度第十號審計公告。公告顯示：用于水污染防治的財政資金中，有176.21億元財政資金未能有效使用。審計發(fā)現(xiàn)主要問題有：區(qū)域性水環(huán)境保護壓力較大、預(yù)算分配與專項規(guī)劃銜接不夠、有397個水污染防治項目沒有達到預(yù)期效果、一些地區(qū)環(huán)境執(zhí)法不嚴格、有176.21億元財政資金沒能有效使用。在審計報告中，還提及昆明市滇池投資有限責(zé)任公司閑置資金10421.93萬元，昆明市主城區(qū)城市污水處理廠污泥處理處置工程項目浪費2.26億元。以上數(shù)據(jù)說明，對于水污染治理的財政資金仍應(yīng)加大投入，投入的資金為應(yīng)當有效的利用于治理工作。

三、完善農(nóng)村水污染治理的措施

（一）轉(zhuǎn)變政府工作重心

正如王立德先生所說，國家應(yīng)該像以前對待經(jīng)濟增長和獨生子女問題那樣，將環(huán)境保護提升到執(zhí)政黨和政府核心優(yōu)先政策的高度。只有政府將工作重心從“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”向環(huán)境保護尤其是水污染治理方面相傾斜，才能夠保證在水污染治理方面政府職責(zé)的切實履行。對此，政府可以鼓勵更多的新興企業(yè)的發(fā)展，代替重污染企業(yè)，走可持續(xù)發(fā)展道路，引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展模式從粗獷型轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型經(jīng)濟發(fā)展模式的道路上來，提高整個城市的經(jīng)濟發(fā)展能力，促進形成經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護平衡的良性發(fā)展模式。鼓勵城市形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。

（二）引入社會力量

建立健全“排污付費、第三方治理、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督”的污染治理機制，形成規(guī)范有序的三方治理的市場。建立健全制約和監(jiān)督政府機制，一靠民主二靠法制。當然，推動綠色發(fā)展不能只靠政府唱獨角戲，還需要企業(yè)社會共同行動。民眾應(yīng)自覺監(jiān)督政府的環(huán)保工作，保護自身的合法權(quán)益。全國人民代表大會建立健全法律，起到良好的監(jiān)督作用。

（三）提高工作人員素質(zhì)

國家在選拔公職人員時，應(yīng)秉承“公開、平等、擇優(yōu)、競爭”的原則，面向全社會公開招聘。進一步優(yōu)化干部結(jié)構(gòu)、合理配置重組人力資源，建立具有生機和活力、有利于干部施展才能的用人機制，增強干部團隊意識、責(zé)任意識和創(chuàng)新意識，造就一支想干事、能干事、會干事、干成事的干部隊伍。公務(wù)員“官多兵少”，導(dǎo)致的人員不合理配置，大量的實際工作恰恰是由那些“兵”（包括基層的一些小事物官員）硬扛著。這些兵有名無權(quán)，無法有效治理水污染問題。所以，基層工作者往往才是真正解決問題的關(guān)鍵，應(yīng)該更加重視基層工作者的工作內(nèi)容和工作成效。

（四）切實解決部門財政問題

積極財政政策要增加公共支出，加大降稅清費力度。建立健全財政與涉農(nóng)部門之間的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌安排機制、溝通協(xié)調(diào)機制和信息共享機制。完善財政部門內(nèi)部聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌安排資金，提升資金使用效益，尤其提升對農(nóng)村水污染資金的使用效益。

（五）優(yōu)化工廠布局

應(yīng)加強規(guī)劃、合理安排企業(yè)布局， 調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，加快推動工業(yè)清潔生產(chǎn)和生態(tài)農(nóng)業(yè)的進程，把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)同小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來。在農(nóng)村，政府可以依靠自身的強制力和公信力，整合工廠資源，合理布局工業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)、工廠的鏈條式發(fā)展，彼此利用資源，實現(xiàn)企業(yè)的良性發(fā)展。至于一些小型企業(yè)為了自身利益而不愿意增加保護環(huán)境的成本投入，政府可以提供優(yōu)惠政策，引導(dǎo)其遷入工業(yè)園區(qū)，從而整合整個園區(qū)的資源，分擔(dān)凈化環(huán)境的相關(guān)費用，緩和政府和企業(yè)之間矛盾，企業(yè)和村民的矛盾，實現(xiàn)政府、企業(yè)、居民的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

目前，我國農(nóng)村水污染治理的狀況不容樂觀。為此，我國政府、公民和企業(yè)必須重視起來。只要切實解決好農(nóng)村水污染這一問題，農(nóng)民的生活水平才會得到保障，農(nóng)村環(huán)境才會得到改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才會得以順利進行，才能保障國家基本物質(zhì)原料的戰(zhàn)略安全，實現(xiàn)經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

劉曉峰.市場經(jīng)濟下政府對環(huán)境保護的干預(yù).行政與法.2003（3）.1.

張創(chuàng)新、李雙金.中國地方政府職能部門管理前沿問題專題研究.長春：吉林大學(xué)出版社.2012.