修波金鴿

摘 要：本文界定了政府購買商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的內(nèi)涵和外延，分析了當(dāng)前政府與保險(xiǎn)業(yè)合作的現(xiàn)狀，指出在政府與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作中存在的主要問題，并對今后完善政府購買保險(xiǎn)服務(wù)的工作提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；商業(yè)保險(xiǎn)；政府采購

政府購買商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)是新型的公共服務(wù)市場化方式，政府通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)以及競爭性談判等形式向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)購買保險(xiǎn)專業(yè)服務(wù)，用以滿足公眾對民生風(fēng)險(xiǎn)保障和公共風(fēng)險(xiǎn)管理等方面需求。在保險(xiǎn)費(fèi)承擔(dān)方面，一部分由財(cái)政部門全額承擔(dān)，一部分由財(cái)政部門和相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體共同承擔(dān)，還有財(cái)政部門、經(jīng)濟(jì)主體和個(gè)人分擔(dān)的方式。這里探討的政府購買保險(xiǎn)服務(wù)不包括由財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的政策性保險(xiǎn)，如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、出口信用保險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)等，也不含類似省、市政府公車保險(xiǎn)招標(biāo)的政府采購項(xiàng)目。

商業(yè)保險(xiǎn)具有轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)、市場融資和社會管理的職能。政府利用商業(yè)保險(xiǎn)公司健全的服務(wù)機(jī)構(gòu)的硬件和軟件，包括具有較強(qiáng)服務(wù)意識和服務(wù)水平的保險(xiǎn)專業(yè)人員，推行不以盈利為目的、旨在承擔(dān)社會責(zé)任的險(xiǎn)種，豐富了政府提供公共服務(wù)的方式，降低了公共服務(wù)成本，提高了財(cái)政資金的使用效率，受益的是廣大民眾。商業(yè)保險(xiǎn)公司在接受政府保險(xiǎn)服務(wù)項(xiàng)目的同時(shí)，也是利用自身優(yōu)勢參與國家建設(shè)多層次社會保障體系、實(shí)現(xiàn)承擔(dān)社會責(zé)任的過程。

一、目前政府購買商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的概況

我國社會保險(xiǎn)主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，險(xiǎn)種較少，線條較粗，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民群眾對人身和財(cái)產(chǎn)保障的需要，所以品種繁多、服務(wù)細(xì)膩的商業(yè)保險(xiǎn)成為整個(gè)社會保障體系的重要組成部分。商業(yè)保險(xiǎn)是由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營的金融產(chǎn)品，難免存在逐利傾向，所以政府有關(guān)部門從大局著想，以穩(wěn)定社會、提高民眾福利、救助弱勢群體為宗旨，以收支平衡和保本微利的原則，參考一些商業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種框架，結(jié)合各省、市、地區(qū)財(cái)政情況，創(chuàng)新了一些保險(xiǎn)險(xiǎn)種，由政府采用招標(biāo)、定向委托、競爭與磋商性談判等方式進(jìn)行實(shí)施。主要涵蓋以下險(xiǎn)種：

（一）醫(yī)療保險(xiǎn)和重大疾病保險(xiǎn)

2013年，政府向商業(yè)保險(xiǎn)公司購買大病保險(xiǎn)服務(wù)開始在局部地區(qū)試點(diǎn)運(yùn)行。2015年8月3日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面落實(shí)城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的意見》，一年來在31個(gè)省開展了大病保險(xiǎn)試點(diǎn)相關(guān)工作，并給予了一些減免稅費(fèi)的優(yōu)惠政策。與政府合作的第一批保險(xiǎn)公司都是實(shí)力較強(qiáng)、分支機(jī)構(gòu)眾多的老牌大公司，其服務(wù)基本覆蓋了所有城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合參保人群，大病患者實(shí)際報(bào)銷比例在基本醫(yī)保報(bào)銷的基礎(chǔ)上提高了10-15個(gè)百分點(diǎn)，有效緩解了群眾因大病致貧的問題。

（二）特種意外傷害保險(xiǎn)

近年來，政府為一些弱勢群體提供了一系列意外傷害綜合保險(xiǎn)，目前涵蓋的弱勢群體有環(huán)衛(wèi)工人、老年人、低保人員、殘疾人等。按照商業(yè)保險(xiǎn)公司的運(yùn)行規(guī)則，一般意外傷害保險(xiǎn)會將老年人排除在外，對工作中風(fēng)險(xiǎn)較大的環(huán)衛(wèi)工人采用較高保險(xiǎn)費(fèi)率，對于殘疾人則根據(jù)不同的殘疾程度，采取限制保險(xiǎn)金額或者直接拒保的風(fēng)險(xiǎn)選擇策略，而享受低保的人員基本不在保險(xiǎn)營銷的目標(biāo)市場范圍。這些弱勢群體只有通過政府購買商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)項(xiàng)目，才能得到充分的意外傷害保險(xiǎn)保障，也體現(xiàn)了政府購買保險(xiǎn)服務(wù)項(xiàng)目在精準(zhǔn)扶貧方面的作用。

（三）特殊公眾責(zé)任保險(xiǎn)

政府作為公共管理機(jī)構(gòu)，特別注重對公眾責(zé)任的保護(hù)，在購買保險(xiǎn)服務(wù)方面也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。各省普遍開展了校園責(zé)任保險(xiǎn)、醫(yī)療事故責(zé)任保險(xiǎn)、食品安全責(zé)任保險(xiǎn)、省重大裝備（首臺套）產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)等政保合作項(xiàng)目。這些項(xiàng)目大大提升了政府對公眾利益的保護(hù)水平，也起到了為科技創(chuàng)新保駕護(hù)航的作用。

二、政府在購買保險(xiǎn)服務(wù)中存在的主要問題

（一）政府保險(xiǎn)項(xiàng)目需求不足

我國民眾普遍存在保險(xiǎn)意識低的問題，政府購買商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)起步較晚，宣傳的力度和廣度還有待提高。政府官員對保險(xiǎn)專業(yè)知識知之甚少，多年習(xí)慣于災(zāi)后救助、被動撥款，對于事前防災(zāi)、事前買保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理方式還有個(gè)適應(yīng)過程，很難從頂層設(shè)計(jì)上作出具有前瞻性的科學(xué)安排。即便在具有保險(xiǎn)意識的情況下，由于保險(xiǎn)經(jīng)營的技術(shù)性和復(fù)雜性，也很難判斷出哪些公共服務(wù)項(xiàng)目適合與商業(yè)保險(xiǎn)合作，財(cái)政付出的成本是否劃算，其價(jià)格是否對保險(xiǎn)公司具有吸引力。所以，雖然政府購買商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的維度在逐漸加寬，但仍然不能滿足社會公眾的需要。

（二）保險(xiǎn)公司的承接工作不夠積極

在政府購買保險(xiǎn)服務(wù)的過程中，有些險(xiǎn)種價(jià)值量大、保額高、創(chuàng)新性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)大，缺乏對歷史風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的積累，費(fèi)率厘定不盡合理，容易造成虧損。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)會影響保險(xiǎn)公司參與政府購買保險(xiǎn)服務(wù)項(xiàng)目的積極性，甚至出現(xiàn)搭車銷售和流標(biāo)的情況。需要在項(xiàng)目選擇和設(shè)計(jì)時(shí)，考慮保險(xiǎn)基本原理和經(jīng)營管理技術(shù)，在出現(xiàn)政策性虧損和大量盈余時(shí)有相應(yīng)的調(diào)整辦法。

（三）制度和政策落后于實(shí)際工作

政府購買商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)項(xiàng)目比保險(xiǎn)公司自身經(jīng)營還要復(fù)雜，需要制定諸多相應(yīng)的法律法規(guī)和管理制度。由于信息不對稱，政府在起草招標(biāo)文件時(shí)往往對保險(xiǎn)公司有很多限定條件，致使很多保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)被拒之門外，競爭不夠充分。在招標(biāo)和審批過程中，政府裁量權(quán)較大，容易滋生腐敗，導(dǎo)致暗箱操作。對于承接業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司，如果沒有有效考量和監(jiān)督，也可能出現(xiàn)重承保、輕服務(wù)、低價(jià)中標(biāo)、事后作假、套取財(cái)政資金等問題。政府采購部門往往在項(xiàng)目招標(biāo)工作安排結(jié)束時(shí)就畫上句號，缺乏對項(xiàng)目服務(wù)全程跟蹤和科學(xué)化管理內(nèi)容的相關(guān)工作。

三、完善政府購買商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)工作的建議

（一）大力宣傳保險(xiǎn)知識，增加保險(xiǎn)服務(wù)需求

政府相關(guān)部門應(yīng)定期進(jìn)行保險(xiǎn)知識培訓(xùn)，多與保險(xiǎn)專家和保險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)行交流，提高保險(xiǎn)意識，增加保險(xiǎn)知識儲備。根據(jù)“新國十條”的意見，國家非常重視與公眾利益密切相關(guān)的事情，所以政府應(yīng)與保險(xiǎn)專家合作，利用深入市場調(diào)研、統(tǒng)計(jì)分析等方法了解公眾真實(shí)需求。在大病保險(xiǎn)普及保險(xiǎn)專業(yè)服務(wù)同時(shí)，積極開展城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的精耕細(xì)作。還要盡快研制涵蓋環(huán)境污染、食品安全、公共場所方面的責(zé)任保險(xiǎn)、信用保證保險(xiǎn)。加強(qiáng)支持“三農(nóng)”保險(xiǎn)產(chǎn)品的研發(fā)，不滿足于現(xiàn)有的農(nóng)作物、農(nóng)房保險(xiǎn)，還要增加農(nóng)村小額信貸信用保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)機(jī)具財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等普惠保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。利用保險(xiǎn)業(yè)積累的大數(shù)據(jù)和精算人才，設(shè)計(jì)更多適合市場需要的保險(xiǎn)產(chǎn)品，與財(cái)政政策保持一致條件下共同推廣，不排除將一部分險(xiǎn)種晉升為強(qiáng)制保險(xiǎn)，以更好地支持農(nóng)業(yè)、支持創(chuàng)新和保障公眾利益。

（二）加快保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自身建設(shè)，增加保險(xiǎn)服務(wù)供給

保險(xiǎn)公司畢竟是企業(yè)，其目的是盈利，同時(shí)保險(xiǎn)公司也承擔(dān)著較大社會責(zé)任，提倡微利經(jīng)營、永續(xù)經(jīng)營。政府購買保險(xiǎn)服務(wù)的項(xiàng)目，具有保險(xiǎn)責(zé)任寬泛、除外責(zé)任較少、賠付率較高的特點(diǎn)，很多已經(jīng)運(yùn)作的項(xiàng)目都是虧損的，在一定程度上挫傷了保險(xiǎn)公司參與的積極性。所以應(yīng)允許保險(xiǎn)公司在技術(shù)上運(yùn)用“可回溯型保險(xiǎn)”的原理，對幾年來一直虧損的險(xiǎn)種提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，甚至彌補(bǔ)以前虧空，達(dá)到收支平衡。這就需要政府出臺相應(yīng)規(guī)定予以政策扶持，對于出現(xiàn)暫時(shí)盈余的資金不予劃轉(zhuǎn)回財(cái)政部門，而是專戶存儲、專項(xiàng)管理，以備異常情況，既保證了保險(xiǎn)服務(wù)的科學(xué)性，又能提高保險(xiǎn)公司的積極性和服務(wù)質(zhì)量。保險(xiǎn)公司方面也應(yīng)主動采取共同保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)等措施，積極分散自身風(fēng)險(xiǎn)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提升保險(xiǎn)專業(yè)服務(wù)能力，多為社會做貢獻(xiàn)。

（三）加強(qiáng)立法和制度建設(shè)，推動實(shí)施過程監(jiān)管

目前我國政府購買保險(xiǎn)服務(wù)還在試點(diǎn)和探索階段，對于這種新型服務(wù)形式還缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的評價(jià)體系，法律法規(guī)不健全，內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)督并不完善。

首先要建立科學(xué)合理的市場準(zhǔn)入準(zhǔn)出制度，讓有意愿、有條件的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都能參與到與民生密切相關(guān)的保險(xiǎn)服務(wù)項(xiàng)目中來。政府在招標(biāo)文件的起草和招投標(biāo)過程中，都應(yīng)把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為必要流程，健全公開透明的招標(biāo)機(jī)制。其次，加強(qiáng)合同管理，強(qiáng)化對合同的簽訂、履行、績效評價(jià)等環(huán)節(jié)的管理，明確政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和受益公眾的權(quán)利和義務(wù)，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提高合作效率。最后，財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察和保監(jiān)部門應(yīng)加強(qiáng)工作交流，建立信息共享平臺，形成監(jiān)管合力，對違法違規(guī)行為嚴(yán)加懲處，保護(hù)公眾權(quán)益。

早在上個(gè)世紀(jì)60年代，西方國家就已開始運(yùn)作政府購買服務(wù)，政府購買商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)也是其中一部分重要內(nèi)容，這已然成為了一種國際趨勢，并且對社會服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生了深刻影響。隨著我國地震、臺風(fēng)、洪水、干旱等靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)頻繁發(fā)生，同時(shí)環(huán)境污染、水污染、社會安全等動態(tài)風(fēng)險(xiǎn)迅速上升，政府防范和管理公共風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)更加艱巨，改善政府公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、創(chuàng)新政府風(fēng)險(xiǎn)保障服務(wù)方式顯得尤為重要，這預(yù)示著政府與保險(xiǎn)公司之間將有更廣闊的合作空間。（作者單位：1.哈爾濱金融學(xué)院；2.哈爾濱商業(yè)大學(xué)）

黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“均等化視角下農(nóng)村公共服務(wù)體系研究”，項(xiàng)目編號為14E015

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