馬丹

摘 要：征收是國(guó)際投資中不可避免的話題，隨著全球經(jīng)濟(jì)格局、投資市場(chǎng)的變化，間接征收逐步進(jìn)入人們的視野，并成為現(xiàn)今的熱門話題，本文旨在從間接征收的發(fā)展出發(fā)，進(jìn)而討論在實(shí)踐中如何更好的平衡好東道國(guó)和投資者之間的利益。

關(guān)鍵詞：國(guó)際投資；間接征收；適當(dāng)補(bǔ)償

全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展趨勢(shì)，使得各國(guó)在制定投資協(xié)定時(shí)不單單要從投資者角度考慮問(wèn)題，同時(shí)也要考慮到東道國(guó)的利益。而征收是與之最為密切的概念，在當(dāng)今社會(huì)，直接征收已經(jīng)少之又少，相反的，間接征收成為了東道國(guó)與投資者之間最大的矛盾沖突。故間接征收的發(fā)展演變、在協(xié)議中的形式以及其合法性要件等問(wèn)題，需要我們?nèi)リP(guān)注并掌握，同時(shí)，伴隨著間接征收，我們還要討論適合其的補(bǔ)償規(guī)則，從而更好的去實(shí)現(xiàn)東道國(guó)與投資者之間的利益平衡。

一、從“征收”到“間接征收”

（一）征收。“征收”指的是“expropriation”，指一國(guó)政府對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的私人財(cái)產(chǎn)征用、沒(méi)收的權(quán)力。其主要表現(xiàn)為“eminent domain”，即征收權(quán)、征用權(quán)。然而有關(guān)國(guó)際投資上的征收，是指東道國(guó)政府利用公權(quán)力對(duì)投資者進(jìn)行限制與剝奪的行為，其剝奪的范圍包括財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)，其中還需考慮到預(yù)期收益。其最早是規(guī)定于聯(lián)合國(guó)《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》第2條第2款第3項(xiàng)。

（二）間接征收。20世紀(jì)80年代，隨著世界總體格局的穩(wěn)定化，國(guó)有化事件呈現(xiàn)顯著下降趨勢(shì)，取而代之的是出現(xiàn)了“間接征收”的概念。由此，征收被分為兩種類型：一種是直接征收（direct expropriation），是指東道國(guó)政府公開地、迅速地、直接地將外資全部或部分地收歸國(guó)有；另一種是“間接征收”（indirect expropriation），是指東道國(guó)政府通過(guò)干預(yù)、限制等手段，對(duì)外國(guó)投資者行使財(cái)產(chǎn)權(quán)的各種管制措施，其實(shí)施的過(guò)程多是循序漸進(jìn)的。雖然這些措施表面上并沒(méi)有對(duì)投資者的所有權(quán)予以否認(rèn)，但是其在實(shí)質(zhì)上對(duì)財(cái)產(chǎn)的不利影響，往往構(gòu)成了對(duì)投資利益的剝奪、對(duì)投資權(quán)利的限制，以及可能使投資價(jià)值遭受實(shí)質(zhì)性的減損。

二、間接征收在協(xié)定中的形式

（一）有關(guān)我國(guó)的協(xié)定

我國(guó)2010年《中國(guó)投資保護(hù)協(xié)定范本》（草案）第6條對(duì)直接征收與間接征收做了詳細(xì)的規(guī)定，其中，在第1款中規(guī)定了構(gòu)成征收的除外條件：公共利益、法律與正當(dāng)程序、非歧視、補(bǔ)償，并簡(jiǎn)單的以“效果等同”對(duì)間接征收進(jìn)行定義；然后在第2款中通過(guò)對(duì)四方面要素的考察來(lái)確定是否構(gòu)成間接征收，即措施的經(jīng)濟(jì)影響、措施的歧視程度、措施對(duì)投資期待的干預(yù)程度以及措施與目的之間的比例關(guān)系。且對(duì)于間接征收的考察要做到以事實(shí)為依據(jù)，實(shí)施逐案審查。最后在第3款中規(guī)定了為了公共利益也有可能構(gòu)成間接征收的情況，即嚴(yán)重超出維護(hù)必要時(shí)。

（二）有關(guān)美國(guó)BIT的規(guī)定

對(duì)于美國(guó)有關(guān)BIT的規(guī)定，最新的可考察范本是2012年BIT范本。其將有關(guān)間接征收的規(guī)定放置于附件B中：“…4.第二種情況是間接征收，指締約一方具有與直接征收相同的效果，但未發(fā)生正式產(chǎn)權(quán)讓渡或公開占領(lǐng)的行為。（a）決定締約一方的行為在一個(gè)具體案件中是否構(gòu)成間接征收應(yīng)當(dāng)逐案分析、以事實(shí)為依據(jù)并考慮一下因素：（i）政府行為的經(jīng)濟(jì)影響。締約一方的行為僅僅對(duì)投資價(jià)值產(chǎn)生負(fù)面影響不能構(gòu)成間接征收；（ii）政府行為對(duì)投資預(yù)期有明顯、合理的影響的程度；（iii）政府管理行為的性質(zhì)。（b）除在特殊情況下，締約一方旨在保護(hù)合法公共利益（如公眾健康、重大安全和自然環(huán)境）的非歧視性規(guī)范措施不構(gòu)成間接征收。”

除美國(guó)2012年BIT范本將間接征收單獨(dú)規(guī)定外，國(guó)際投資協(xié)定通常將直接征收和間接征收規(guī)定在相同的征收條款中。

三、間接征收的合法性要件

對(duì)于國(guó)家征收權(quán)的四個(gè)普遍認(rèn)可的限制條件，即公共利益、法律或正當(dāng)程序、非歧視以及支付賠償，晚近時(shí)期，有學(xué)者將前三個(gè)條件合稱為行為要件（Conduct Requirements），而將第四個(gè)要件視為賠償要件（Compensation Requirement）。有的學(xué)者認(rèn)為，間接征收的合法性要件不應(yīng)等同于直接征收的合法性要件：若東道國(guó)間接征收行為違反了“行為要件”中的任一要件，而無(wú)論其是否違反“賠償要件”，均可以認(rèn)定東道國(guó)間接征收行為的非法性。但是若東道國(guó)的行為滿足“行為要件”，卻違反了“賠償要件”，并不能因此認(rèn)定東道國(guó)的行為必然非法。但筆者認(rèn)為，無(wú)論是違反了“行為要件”，還是“賠償要件”，均影響東道國(guó)征收行為的合法性，并不因其具有可補(bǔ)救性而認(rèn)定東道國(guó)的行為不必然非法，不支付賠償將會(huì)影響征收行為的合法性。

四、間接征收的損害補(bǔ)償制度變革

（一）間接征收損害補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)及問(wèn)題

有關(guān)間接征收的補(bǔ)償問(wèn)題，現(xiàn)存的協(xié)定中一般只是簡(jiǎn)單地將之視為與直接征收相同的制度，籠統(tǒng)地以征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)加以說(shuō)明。建立在“要么全有，要么全無(wú)”哲學(xué)基礎(chǔ)之上的“充分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”也許對(duì)直接征收是適用的，但對(duì)間接征收卻非如此。由于這種模式的運(yùn)作過(guò)度保護(hù)了外國(guó)投資者，因此，徐崇利教授認(rèn)為，應(yīng)在間接征收補(bǔ)償問(wèn)題上廢除現(xiàn)行做法，主張改采“或全有，或部分有，或全無(wú)”的新方法。其從賠償目的出發(fā)，將間接征收分為三個(gè)類型：不構(gòu)成間接征收的正常管制行為、合法間接征收以及非法間接征收。間接征收與直接征收的主要區(qū)別之一在于加入了東道國(guó)方面的考慮因素。從東道國(guó)政府角度看，東道國(guó)政府不是將外國(guó)投資者財(cái)產(chǎn)據(jù)為己有，可能只是正當(dāng)?shù)墓芾泶胧p害了外國(guó)投資者的利益。而僵硬的“充分補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)保護(hù)外國(guó)投資者私人利益與維護(hù)東道國(guó)公共利益的平衡。

（二）間接征收“適當(dāng)補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)的引入

為了平衡外國(guó)投資者私人利益和東道國(guó)公共利益，對(duì)于間接征收，應(yīng)當(dāng)引入具有彈性的“適當(dāng)補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)，取代現(xiàn)行僵硬的“充分補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)，“適當(dāng)補(bǔ)償”即全部補(bǔ)償或部分補(bǔ)償。由于現(xiàn)在的間接征收案件的類型已呈現(xiàn)更加多樣化的趨勢(shì)，從以往的東道國(guó)政府蓄意針對(duì)特定外國(guó)投資的非法損害行為，發(fā)展為現(xiàn)在東道國(guó)政府以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的非歧視性合法管理行為。投資自由化的過(guò)度強(qiáng)調(diào)以及單方面保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的投資協(xié)定，可能對(duì)于東道國(guó)的管理環(huán)境、公共衛(wèi)生以及其他公共利益領(lǐng)域造成不利影響，甚至?xí)拗频交救藱?quán)的維護(hù)。對(duì)于間接征收構(gòu)成的規(guī)定，晚近的國(guó)際投資協(xié)定已脫離與直接征收相混同的舊制，發(fā)展出了自身的具有彈性的法律框架，體現(xiàn)出了利益平衡政策。進(jìn)而利益平衡的政策沒(méi)有理由不從間接征收的認(rèn)定層面延伸至補(bǔ)償層面，即理應(yīng)采取與之相匹配的“適當(dāng)補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn)：

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