黃鶯

摘 要：自2008年以來，景德鎮(zhèn)政府信息公開工作開展了近8年的時(shí)間，它為我市民眾參與政府事務(wù)，了解政府組織、決策及行為提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。根據(jù)景德鎮(zhèn)市政府政務(wù)公開網(wǎng)的信息，我市的政府信息公開包括主動(dòng)和依申請(qǐng)兩方面。培育市民的權(quán)利意識(shí)、構(gòu)建服務(wù)型、透明型政府，完善政府信息公開的法律監(jiān)督機(jī)制應(yīng)是加強(qiáng)我市政府信息公開工作的重要環(huán)節(jié)。通過對(duì)政府信息公開這一法律制度的闡述，結(jié)合我市市情，分析當(dāng)前的不足，提出我市政府信息公開的監(jiān)督機(jī)制與法律保障體系的構(gòu)建模式。

關(guān)鍵詞：景德鎮(zhèn)；政府信息；公開；監(jiān)督機(jī)制；法律保障

信息時(shí)代的到來意味著民眾對(duì)社會(huì)的了解不再限于傳統(tǒng)的方式，政府是作為社會(huì)的管理者，擁有著最為完善的信息資源平臺(tái)，同時(shí)，政府也是社會(huì)的服務(wù)者，應(yīng)將與民眾密切相關(guān)的信息（在不侵犯他人隱私、符合保密法的前提下）公開以便保證公民的知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)及政府的依法行政。

一、政府信息公開法律制度概述

（一）政府信息公開的法律關(guān)系要素

根據(jù)《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）第2條的規(guī)定，政府信息的制作或發(fā)布主體是行政機(jī)關(guān)，一般來說，行政機(jī)關(guān)履行的是管理職能，因此，在履行職責(zé)的過程中，容易記錄和形成一定的內(nèi)容，這個(gè)內(nèi)容就是政府信息。政府信息公開有兩種方式，一是主動(dòng)公開，二是依申請(qǐng)公開。政府信息公開的目的在于保障公民的知情權(quán)以及依法行政，構(gòu)建服務(wù)型政府，促進(jìn)社會(huì)和諧。在政府信息公開的法律關(guān)系中，政府作為信息的制作者理應(yīng)是信息公開的義務(wù)主體；在我國(guó)政府包括三類：一類是各級(jí)人民政府及政府的組成部門；二類是在管理公共事務(wù)方面有專門職能的各類部門，如地震局、氣象局、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等；三類是企事業(yè)單位，這類單位管理與人民群眾的生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的資源，如醫(yī)院、學(xué)校、供電、水、氣部門等。根據(jù)依申請(qǐng)公開原則，任何公民可以根據(jù)自身的需求，（包括自身的生產(chǎn)、生活或研究方面），此時(shí)，有權(quán)申請(qǐng)政府信息公開，即權(quán)利主體；政府信息公開的范圍即客體是指主動(dòng)公開的內(nèi)容，包括了縣級(jí)、設(shè)區(qū)的市一級(jí)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的重點(diǎn)主動(dòng)公開內(nèi)容。此外，《條例》規(guī)定了法定不予公開的信息，主要表現(xiàn)在主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開的內(nèi)容只要涉及到國(guó)家秘密，商業(yè)秘密和個(gè)人隱私都屬于這個(gè)范疇，此外，未經(jīng)第三方同意的不得公開。

（二）政府信息公開的監(jiān)督保障制度

2003 年 3 月 19 日，溫家寶總理在國(guó)務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議上提出要建立一個(gè)“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的政府，這一理念與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，公正透明應(yīng)是現(xiàn)代政府的新標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于什么是透明政府，有學(xué)者認(rèn)為表現(xiàn)在三個(gè)方面：1、政府組織的透明，即公眾有權(quán)知道政府在做什么；2、政府決策的透明，即公眾有權(quán)知道政府為什么要這樣做，政策、法規(guī)為什么這樣制定；3、行政行為的透明，即政府怎么做的問題。[1]透明政府的構(gòu)建是政府信息公開的標(biāo)志，政府信息公開本是為政府依法行政與公民知情權(quán)之間搭建了一個(gè)溝通的橋梁，但是，政府作為權(quán)力的擁有者、信息的制作者，相對(duì)于公民來說，具有一定的優(yōu)勢(shì)地位，因此，公民信息權(quán)利的獲取需要政府信息公開的有效監(jiān)督，在規(guī)定公開范圍與程序的同時(shí)，不應(yīng)忽視監(jiān)督的作用，為保障服務(wù)型、透明型政府的構(gòu)建，維護(hù)公民的參與權(quán)、知情權(quán)，關(guān)于政府信息公開工作的監(jiān)督和保障的內(nèi)容與程序，《條例》做了專門的規(guī)定。制度方面，包括考核、社會(huì)評(píng)議和責(zé)任追究；這些工作的開展是各級(jí)人民政府法定職責(zé)，當(dāng)然這也強(qiáng)調(diào)了定期性，但是《條例》并沒有明確具體時(shí)間。由于行政機(jī)關(guān)有依法履行政府信息公開的義務(wù)，若違反此項(xiàng)義務(wù)，公民、法人或者其他組織有舉報(bào)權(quán)，途徑包括以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)； 收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理。此外，根據(jù)行政法的相關(guān)理論，行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的，被侵犯者可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。[2]

二、景德鎮(zhèn)政府信息公開現(xiàn)狀分析

（一）主動(dòng)公開政府信息考察

自《條例》實(shí)施以來，我市市級(jí)各部門及區(qū)級(jí)各部門、縣級(jí)各部門、縣級(jí)市各部門都積極主動(dòng)進(jìn)行政府信息公開工作，通過政府門戶網(wǎng)站、部門網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等方式主動(dòng)公開本部門的政府信息。

根據(jù)《景德鎮(zhèn)市人民政府信息公開指南》的規(guī)定，政府信息主動(dòng)公開應(yīng)涉及概況信息、法規(guī)文件、發(fā)展規(guī)劃、工作動(dòng)態(tài)、人事信息、財(cái)經(jīng)信息、行政執(zhí)法、公共服務(wù)。從景德鎮(zhèn)政務(wù)公開網(wǎng)信息獲知的內(nèi)容看，信息公開內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，主要體現(xiàn)在部門概況的信息介紹、工作動(dòng)態(tài)、定期公布一些與職能相關(guān)的文件等方面，如對(duì)“突發(fā)公共事件”公開的數(shù)量極少，甚至有的部門沒有任何這方面的內(nèi)容?！肮卜?wù)”方面非常少，而這方面的內(nèi)容又與普通百姓的利益密切相關(guān)。

（二）依申請(qǐng)公開政府信息考察

從以上兩個(gè)表可以看出，我市的主動(dòng)公開信息工作數(shù)量上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但是有關(guān)公開的內(nèi)容需要進(jìn)一步完善；此外，與主動(dòng)公開相比較，依申請(qǐng)公開的數(shù)量嚴(yán)重不足，有的地區(qū)連續(xù)幾年“依申請(qǐng)公開”的數(shù)量為零，呈現(xiàn)出以“主動(dòng)公開為主、申請(qǐng)公開為輔”的特點(diǎn)。根據(jù)，景德鎮(zhèn)市政府信息公開網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)，依申請(qǐng)公開的政府信息內(nèi)容主要體現(xiàn)在：職稱認(rèn)定事宜、集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定資格辦法、公積金還貸政策、征地事項(xiàng)、領(lǐng)導(dǎo)信息；干部退休安置政策、公積金還貸政策、績(jī)效工資問題、藥品限價(jià)問題、醫(yī)保政策、道路運(yùn)輸行政許可、低保政策等；事業(yè)單位改革、社保政策、征地事項(xiàng)、農(nóng)村辦學(xué)條件等；財(cái)政預(yù)決算情況、立功人員工資待遇政策、戶口遷移政策等；西瓜洲棚戶區(qū)改造項(xiàng)目補(bǔ)償安置實(shí)施方案、景德鎮(zhèn)市農(nóng)民住房建設(shè)管理辦法、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生醫(yī)療卡報(bào)銷方法和醫(yī)療卡使用記錄查詢等；征求補(bǔ)償、危舊房管理辦法、環(huán)保標(biāo)志委托等。我市依申請(qǐng)公開主要采取當(dāng)面申請(qǐng)、網(wǎng)上申請(qǐng)、傳真申請(qǐng)、信函申請(qǐng)以及電子郵件申請(qǐng)的形式。關(guān)于依申請(qǐng)公開的流程，申請(qǐng)人須提交身份證復(fù)印件，填寫申請(qǐng)表，受理機(jī)關(guān)對(duì)于不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，在登記之日起15個(gè)工作日內(nèi)書面答復(fù)申請(qǐng)人。

根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)或其政府信息的應(yīng)采用書面形式，提交申請(qǐng)書（申請(qǐng)人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；政府信息的內(nèi)容描述與形式要求）；而我市在網(wǎng)站上公布的“依法申請(qǐng)公開”申請(qǐng)表另外要求必須提供申請(qǐng)用途，這一硬性規(guī)定加大了申請(qǐng)人提出申請(qǐng)的難度。此外，在處理“依申請(qǐng)公開”的結(jié)果公示方面，過于簡(jiǎn)單，如：辦理狀態(tài)——已辦結(jié)，辦理意見——已電話回復(fù)申請(qǐng)人；甚至有的部門根本沒有這方面的任何信息。當(dāng)然，造成政府信息公開工作難以開展的因素有很多，主要是政府的服務(wù)理念與公民的參與意識(shí)。

三、景德鎮(zhèn)政府信息公開的監(jiān)督機(jī)制與法律保障體系的構(gòu)建

（一）樹立政府的服務(wù)理念，構(gòu)建和諧、法治政府

一個(gè)城市的民主程度取決于政府的服務(wù)意識(shí)，服務(wù)型政府的構(gòu)建離不開對(duì)市民民情的了解。由于我國(guó)特有的歷史文化，各地區(qū)民眾對(duì)政府一直都保有敬畏之情，對(duì)民眾來說，政府的所有行為具有命令性、約束性，服從政府的決策是民眾的義務(wù)。但是隨著民眾文化程度的提高，特別是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的來臨，民眾對(duì)于政府的行為提出了一定的要求，比如：城市發(fā)展的規(guī)劃，社會(huì)福利的變化，醫(yī)療條件的改善，教育資源的利用等等，這就意味著政府的行政模式應(yīng)由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。對(duì)于何為服務(wù)型政府，有學(xué)者把服務(wù)型政府界定為：“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！盵3]這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了以人為本的理念，界定了政府的服務(wù)角色，它明確了服務(wù)型政府的“服務(wù)”體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)公民利益，而不是政府自身利益，也就是說政府的工作以實(shí)現(xiàn)公民利益為出發(fā)點(diǎn)，以服務(wù)公民為宗旨。在信息公開方面，政府也應(yīng)體現(xiàn)服務(wù)意識(shí)，將政府信息公開認(rèn)定為應(yīng)該履行的一項(xiàng)義務(wù)與職責(zé)。首先，工作人員要轉(zhuǎn)變思想，政府的工作不再是“管”他人，而應(yīng)是“服務(wù)”他人。其次，政府要主動(dòng)公開應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，重視民眾的參與權(quán)、知情權(quán)，形成政府與民眾的良性互動(dòng)。最后，與人民群眾切身利益密切相關(guān)的問題，是他們尤為關(guān)心的，因此，政府信息公開應(yīng)以此類信息為重點(diǎn)內(nèi)容，比如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、房屋拆遷、社會(huì)保障、稅收等。政府信息的公開程度體現(xiàn)了政府的服務(wù)程度，公開的信息內(nèi)容應(yīng)反映出握群眾的所思所想，真正做到服務(wù)于民。

（二）培育我市市民的權(quán)利意識(shí)，完善依申請(qǐng)公開的程序

民眾的權(quán)利意識(shí)是促進(jìn)政府信息公開的內(nèi)在動(dòng)因，主要表現(xiàn)為自我權(quán)利、自我尊嚴(yán)的維護(hù)和對(duì)他人利益的關(guān)注。這種意識(shí)一旦形成并發(fā)展就會(huì)形成對(duì)國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任感，現(xiàn)代法治社會(huì)需要這樣的權(quán)利意識(shí)，民主政治也需要民眾權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)來維護(hù)與維持。從某種意義上說，構(gòu)建服務(wù)型政府需要兩方面的條件，一是政府的服務(wù)理念，二是民眾的權(quán)利意識(shí)與法律意識(shí)，我市政府信息公開工作的開展必須以市民權(quán)利意識(shí)的形成與法制為前提，沒有市民參與的意識(shí)，就沒有政府信息的需求。因此，我市應(yīng)當(dāng)加大提升市民權(quán)利意識(shí)的培育，積極支持市民依法行使知情權(quán)、參與權(quán)，給予他們行使權(quán)利的便利條件，加強(qiáng)政府信息公開方面知識(shí)的宣傳，讓公民的基本權(quán)利融入市民心中，真正了解什么是政府信息公開，同時(shí)讓市民體會(huì)到通過參與政治事務(wù)，能夠保障和實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益。

根據(jù)我市目前依申請(qǐng)公開的情況來看，呈現(xiàn)出“數(shù)量少，程序單一”的特點(diǎn)，造成這一情況的原因主要是民眾的參與意識(shí)薄弱以及政府及其各部門對(duì)依申請(qǐng)公開方面重視不夠。筆者認(rèn)為，除了加大宣傳力度之外，還應(yīng)將依申請(qǐng)公開的程序進(jìn)一步完善，比如，明確依申請(qǐng)公開的途徑，可以是提交紙質(zhì)材料也可以是網(wǎng)絡(luò)提交電子版材料，以提高接收效率；再次，進(jìn)一步規(guī)范申請(qǐng)、受理、登記、辦理、答復(fù)等程序，特別對(duì)于不予受理的申請(qǐng)要說明原因，材料不足的，一次性告知補(bǔ)足；此外，還應(yīng)重視對(duì)依申請(qǐng)公開內(nèi)容的回復(fù)，可以進(jìn)行分類答復(fù)，以便申請(qǐng)者能進(jìn)一步了解情況。

（三）強(qiáng)化責(zé)任追究制度、明確救濟(jì)途徑

根據(jù)我市市政府及其各部門每年公布的政府信息公開工作年度報(bào)告，主要內(nèi)容包括：概述、主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開類別情況；信息公開的收費(fèi)及減免、因政府信息公開而申請(qǐng)行政復(fù)議、或者提起行政訴訟的數(shù)量情況、在公開工作中發(fā)現(xiàn)的主要問題及改進(jìn)情況及其他事項(xiàng)。此外，《條例》還規(guī)定，政府信息公開工作考核、社會(huì)評(píng)議和責(zé)任追究制度應(yīng)在各級(jí)政府逐步建立，且定期對(duì)此類公開工作進(jìn)行考察，評(píng)價(jià)。根據(jù)這一規(guī)定，我市建立了“景德鎮(zhèn)市政務(wù)公開工作督查制度”，明確了督查機(jī)構(gòu)、督查內(nèi)容和督促辦法。雖然，我市關(guān)于政府信息公開方面建立了政府信息公開評(píng)議，但是存在一些不足，主要體現(xiàn)在：一是作為評(píng)議主體的公眾不了解程序，對(duì)公開評(píng)議的參與度不高；二是政府信息公開社會(huì)評(píng)議過程中，重形式輕結(jié)果，其結(jié)果可能無人知曉；三是政府信息公開社會(huì)評(píng)議大多由政府牽頭和組織，參與評(píng)議的人員的選擇和評(píng)議規(guī)則都是政府自己決定，其客觀性會(huì)受到質(zhì)疑。針對(duì)以上不足，筆者認(rèn)為，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)本市市民對(duì)政府信息公開評(píng)議的重要作用，建立一個(gè)完整合理的政府信息公開評(píng)議程序與體系，并使得這一評(píng)議結(jié)構(gòu)常態(tài)化，具有持續(xù)性，對(duì)這類評(píng)議結(jié)果要及時(shí)、準(zhǔn)確地回復(fù)，提高處理效率。關(guān)于，政府信息公開的責(zé)任追究制度，我市制定了《景德鎮(zhèn)市違反政務(wù)公開規(guī)定行為的責(zé)任追究辦法》，該《辦法》規(guī)定的內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，如“責(zé)任追究主體”是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、上級(jí)負(fù)責(zé)政務(wù)公開的主管部門，甚至還包括了行為人所在單位，這一主體的確定固然符合《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定，但由于這種追究責(zé)任的制度容易形成“官官相互”的局面，其實(shí)際的監(jiān)督效果會(huì)大打折扣，因此，筆者認(rèn)為注入強(qiáng)新聞媒體與公眾的監(jiān)督力量，形成獨(dú)立于政府的責(zé)任追究機(jī)構(gòu)，發(fā)揮民間組織的監(jiān)督作用。此外，在責(zé)任追究對(duì)象方面，目前的規(guī)定是“對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予通報(bào)批評(píng)或行政處分”，其實(shí)這是一種模糊對(duì)象的表述。根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，從公平的角度考慮，權(quán)利和責(zé)任應(yīng)該統(tǒng)一，因此，明確責(zé)任對(duì)象，一定要責(zé)任到人，才能使得監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四、結(jié)語(yǔ)

政府信息公開監(jiān)督機(jī)制與法律保障制度的建立必然要依賴于公民法律意識(shí)的增強(qiáng)，同時(shí)政府服務(wù)理念的更新也先得尤為重要。理念的變化決定了服務(wù)的方式與程序，政府應(yīng)從單一的“管”轉(zhuǎn)向多角度的”服務(wù)”，只有這樣才能真正做到為民謀利，為民謀福。景德鎮(zhèn)市擁有陶瓷特色，在構(gòu)建文明、旅游城市的主題下，我市政府信息公開工作也應(yīng)依法進(jìn)行，為我市的發(fā)展與市民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)架起溝通的橋梁。

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