庹迪

摘 要：由于我國環(huán)境污染狀況的日益嚴(yán)重，有關(guān)環(huán)境公益訴訟的研究日益成為社會各界討論的熱點(diǎn)，其中環(huán)境公益訴訟原告資格問題則是首當(dāng)其沖急要解決的問題。如今不斷擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告資格的范圍是世界各國立法實(shí)踐的趨勢，我國最新《民事訴訟法修正案》和新《環(huán)境法》仍然將公民主體排除在環(huán)境公益訴訟的原告資格之外，因此許多環(huán)境公益訴訟因?yàn)橘Y格不適格而無法正常啟動。誠然，個人提起環(huán)境公益訴訟可能存在濫訴、浪費(fèi)司法資源的現(xiàn)象發(fā)生，然而從我國現(xiàn)訴訟的實(shí)踐來看，賦予公民個人環(huán)境公益訴訟原告資格是利大于弊的，也是大勢所趨。國外主要國家對于環(huán)境公益訴訟原告資格的界定經(jīng)歷了一個歷史過程，對我國環(huán)境經(jīng)濟(jì)公益訴訟原告資格的構(gòu)建具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；原告資格；公民

一、環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)

起因——“公地悲劇”

美國著名學(xué)者哈定于1968年在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了一篇名為《公地的悲劇》的文章。主要論述了曾存在于英國的這樣一種土地制度：封建主在自己私人所有的領(lǐng)地中劃出一片尚未耕種的土地作為牧場（命名為“公地”），無償?shù)南蚰撩耖_放。這本是一件造福于民的好事，但正是由于放牧變成無償?shù)牧?，每個牧民都養(yǎng)了盡可能多的牛羊。伴隨著牛羊數(shù)量的無節(jié)制增加，“公地”牧場最終因?yàn)椤俺d”成為了一片不毛之地，牧民的牛羊最終也以全部餓死的結(jié)局告終。公地悲劇在英國是和著名“圈地運(yùn)動”聯(lián)系在一起的。

公益訴訟法律制度最早產(chǎn)生于古羅馬時期，發(fā)展至今主要包括廣義公益訴訟和狹義公益訴訟這兩種。我國有關(guān)公益訴訟的研究起步晚，這里以最近修改的《民事訴訟法》和《環(huán)境法》為例，分別對環(huán)境公益訴訟的提起主體和提起方式進(jìn)行了新的規(guī)定，為我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展開創(chuàng)了新局面。目前，我國環(huán)境法學(xué)界對環(huán)境公益訴訟的概念和定義尚未有明確的結(jié)論。通說認(rèn)為：環(huán)境公益訴訟是“因?yàn)樽匀蝗恕⒎ㄈ嘶蚱渌M織的違法作為或不作為，在環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許的法人、自然人和社會團(tuán)體為維護(hù)公共利益的需要向人民法院提起訴訟，并請求判令違法者停止侵害行為并依法承擔(dān)賠償責(zé)任的權(quán)利，人民法院有責(zé)任依照法定程序進(jìn)行審判，并最終依法追究違法者的法律責(zé)任?！?/p>

二、我國有關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀

對于訴訟過程中衡量當(dāng)事人適格的標(biāo)準(zhǔn)的確定，我國采用的是傳統(tǒng)的“直接利害關(guān)系原則”。這一原則的主要內(nèi)容要求社會公眾，只有當(dāng)自己的合法權(quán)益受到違法侵害時，才能以自己的名義起訴。

（一）民訴法中的規(guī)定。我國新修訂的《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。

（二）行政法中的規(guī)定。我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依據(jù)行政訴訟法向人民法院提起訴訟”。

（三）環(huán)境法中的規(guī)定。我國新修訂《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會組織和專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的社會組織，可以向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！?/p>

除了上述規(guī)定外，我國其他法律也對環(huán)境公益訴訟做出了嘗試性探索，這些法律賦予了公民對污染和破壞環(huán)境的單位和個人有權(quán)檢舉和控告；然而無論在民訴法還是行訴法中都沒有相關(guān)內(nèi)容，這些規(guī)定就相當(dāng)于空中樓閣、海市蜃樓般的景象可見而不可觸碰。

因此，我國現(xiàn)行法律只賦予了一些特定的機(jī)關(guān)和組織提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，公民個人不能成為環(huán)境公益訴訟的直接原告。

三、我國環(huán)境公益訴訟的困境

（一）有資格提起環(huán)境公益訴訟的“其他組織”的數(shù)量有限。新的《環(huán)保法》對環(huán)境公益訴訟的訴訟主體的范圍有所放寬，社會組織只需滿足三個基本條件即可提起環(huán)境公益訴訟：第一，在市級以上民政部門登記——程序要件；第二，有5年以上環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)——實(shí)體要件；第三，無違法記錄——誠信要件。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，符合新環(huán)保法58條規(guī)定內(nèi)容的社會組織共有300多家。①而截至2013年12月，我國的民間環(huán)保組織高達(dá)7881個。②這便意味著只有不到5%的普通社會組織能夠提起環(huán)境公益訴訟。其中一部分是官方創(chuàng)辦或者支持的，典型代表作為環(huán)境公益訴訟主力軍的“中華環(huán)保聯(lián)合會”就是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、民政部注冊、環(huán)保部主管的官辦社會組織。一旦訴訟活動可能危及政府權(quán)利時，這些組織必然會不同程度的受到來自各方勢力的行政干預(yù)；再將視線放到商辦的那部分社會組織上，以“NPP公益伙伴”等為例，屬于非政府組織，由一些企業(yè)或私人進(jìn)行投資創(chuàng)辦，當(dāng)這些組織的會員如麥肯錫公司、摩托羅拉等面對某些公益訴訟與其自身利益相沖突時，難免會使這類組織進(jìn)行公益訴訟的積極性大打折扣；最后的一部分是民間性的草根組織，以民間環(huán)保組織“自然之友”為例，取證困難成為最大的挑戰(zhàn)。在“福建按南平生態(tài)破壞案”中，“自然之友”的代表葛楓女士這樣說：“調(diào)查取證對于一個民間組織來說，的確是一個挑戰(zhàn)。因?yàn)檎{(diào)查涉及到一些法律方面的專業(yè)知識，同時也涉及到環(huán)境科學(xué)和監(jiān)測方面的技術(shù)，這些都是很困難的。……面臨的最重要的兩個難題，一個是鑒定機(jī)構(gòu)資質(zhì)的問題，另一個就是資金，最低的報(bào)價都是百萬級別。對于我們這樣的民間環(huán)保組織是非常昂貴的?！庇纱丝梢钥闯觯耖g草根環(huán)保組織由于其先天的缺陷加上后天訴訟環(huán)境的困難，要想通過環(huán)境公益訴訟的方式保護(hù)環(huán)境公益難度非常大。

（二）“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”范圍不明確。新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟?！睏l文僅籠統(tǒng)的提出了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”兩個概念，對于什么是“有關(guān)組織”？“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是哪些機(jī)關(guān)？分別履行什么職責(zé)？均語焉不詳。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)能否提起環(huán)境公益訴訟依然是一個未知數(shù)。通過以往經(jīng)驗(yàn)可以知道，環(huán)境公益訴訟中的被告一般都具有雄厚的資金實(shí)力和雄厚的社會背景，兩者的社會地位和法律地位本來就處于一種失衡狀態(tài)的；再加之環(huán)境公益訴訟本身就是一種專業(yè)性非常強(qiáng)的訴訟類型，更加訴訟雙方權(quán)利義務(wù)的不對等性。所有這些客觀存在的事實(shí)都讓普通的公民和社會組織根本沒有能力勝任原告這一重要的訴訟角色。與之不同的是“檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟相比于一般的訴訟主體具有人力、物力和財(cái)力資源的優(yōu)勢，而且檢察機(jī)關(guān)與其他社團(tuán)、公民原告相比更能發(fā)揮權(quán)力制衡的作用?！雹垡虼擞斜匾M(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位問題。

（三）環(huán)境行政公益訴訟實(shí)施難度大。對于環(huán)境民事公益訴訟而言，其擁有《民事訴訟法》第55條在法律上的支撐。剩下的環(huán)境行政公益訴訟則沒有如此幸運(yùn)，至少在最新公布的《行政訴訟法修正案（草案）》中未見其身影。只有有效的規(guī)制了行政行為對公共環(huán)境的損害，才能從源頭杜絕地方企業(yè)、工廠侵害環(huán)境的行為。

（四）政府負(fù)責(zé)制。重大環(huán)境污染事件后，若涉事企業(yè)面需要進(jìn)行巨額的賠償，自身賠償能力不足時，破產(chǎn)是較好的處理方法。但一些地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，不得不以承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任為代價挽救地方企業(yè)。就算企業(yè)實(shí)行破產(chǎn)前地方政府未出手相救，企業(yè)按照相應(yīng)流程完成了破產(chǎn)程序，最后的賠償資金最后依然大多數(shù)來自來于政府財(cái)政。造成這種局面的根本原因是在我國沒有相應(yīng)的環(huán)境污染保險制度，因此要想徹底解決“企業(yè)污染，政府買單”的頑固性問題，當(dāng)務(wù)之急是在我國建立健全環(huán)境污染保險制度?！碍h(huán)境污染保險制度可以適當(dāng)轉(zhuǎn)移和分散這種污染賠償責(zé)任，從而即使污染受害人能夠得到補(bǔ)償，也確保生產(chǎn)單位的經(jīng)營活動能夠繼續(xù)進(jìn)行。”④

（五）受案率低。據(jù)最高人民法院公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，2000-2013年這十三年期間，全國范圍內(nèi)受理的環(huán)境公益訴訟案件居然不足60件。⑤各地方環(huán)保法庭中“低受案率”現(xiàn)象則更為明顯，以昆明中院為例，自2008年正式成立環(huán)保法庭，其主要目的是把原來分散的環(huán)境案件集中起來由一個統(tǒng)一的法庭審理，6年過去了，該法庭雖然審理了很多環(huán)境類型的案件，然而環(huán)境公益訴訟的案件只有6件，平均下來一年只辦理了一起環(huán)境公益訴訟案件。⑥

四、外國有關(guān)環(huán)境公益訴訟原告的規(guī)定

（一）美國。美國環(huán)境法上的公民訴訟（citizen suit）制度初見于1970年的《清潔空氣法》（Clean Air Act of 1970），該法第304條規(guī)定：任何人都可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機(jī)關(guān)、公司以及個人）就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟。在其之后，又陸續(xù)頒布多部法律，這些法律都對公民訴訟的權(quán)利義務(wù)作出了相應(yīng)規(guī)定。

（二）印度。印度作為一個典型的發(fā)展中國家，其環(huán)境公益訴訟制度興起于上個世紀(jì)70年代末和80年代初，印度的公益訴訟制度主要是通過判例的形式得以確立的。直值得注意的是在印度司法實(shí)踐中，并未區(qū)分代表人原告資格與公民原告資格，原告資格擴(kuò)張的這兩種類型已經(jīng)被印度環(huán)境法融合成單一的公益訴訟原告資格。⑦

五、公民原告資格的合理性

（一）環(huán)境公益涉及公民直接利益。公民是社會的有機(jī)組成部分，公民個人利益和社會公共利益是相互影響相互聯(lián)系的，一旦公共利益受到侵害，個人利益也勢必會受到影響，由于個體公民的天然弱勢性，其遭受侵害往往也是最嚴(yán)重的。從這個角度說，個體公民有權(quán)獲得環(huán)境公益訴訟的起訴的權(quán)利，公民有權(quán)對損害自身合法權(quán)益的行為用法律武器進(jìn)行反抗，這也是我國憲法賦予公民的基本權(quán)利。

（二）可以增強(qiáng)個體公民的維權(quán)意識。我國現(xiàn)行法律主要將環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)賦予了特定的機(jī)關(guān)和相關(guān)組織，由于這兩個主體的天然的社會屬性，很難受到環(huán)境公益的直接損害，直接影響了他們提起環(huán)境公益訴訟的積極性。與之相反的個體公民作為公共環(huán)境的直接承受主體，他們解決問題的意愿和積極性肯定高于法定的機(jī)關(guān)和組織，更有利于監(jiān)督和實(shí)行環(huán)境公益訴訟。

（三）公民個人動機(jī)單純。法律規(guī)定的有資格提起公益訴訟的社會團(tuán)體，因其結(jié)構(gòu)的完整性和只能得全面性，有利于其在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮積極作用。但不容忽視的是，社會團(tuán)體作為一個具有層級劃分的機(jī)構(gòu)，極容易在具體訴訟過程中受到各方面勢力的干擾，任何干擾都足以使其偏離公平正義的基線。個體公民在這方面則更具優(yōu)勢性，其意愿非常簡單——排除環(huán)境污染或損害。

六、對公民作為原告的建議

由于個體公民數(shù)量巨大，不加限制的環(huán)境公益訴訟必定會造成濫訴的結(jié)果，損害司法權(quán)威和公民參與的積極性。筆者認(rèn)為需從一下幾點(diǎn)進(jìn)行限制。

（一）有條件的起訴權(quán)。鑒于個體公民數(shù)量巨大，遭受環(huán)境公益損害的公民數(shù)量必定不在少數(shù)，因此環(huán)境公益訴訟中公民的起訴權(quán)限制可以借鑒參照民訴中的代表人訴訟進(jìn)行。

（二）審查機(jī)制。任何不加限制的權(quán)利都將導(dǎo)致不利后果，對于個體公民的環(huán)境公益起訴權(quán)更是如此。實(shí)踐中，應(yīng)根據(jù)各地發(fā)展?fàn)顩r設(shè)置靈活具體的環(huán)境公益訴訟審查機(jī)制和起訴標(biāo)準(zhǔn)，避免濫訴。

（三）公益費(fèi)用制度。因環(huán)境公益訴訟涉案標(biāo)的高昂，一般訴訟費(fèi)用不菲。個體公民顯然承擔(dān)不了高額的訴訟費(fèi)用，為解決這一困境，可以嘗試設(shè)立法律援助制度對此類案件進(jìn)行公益援助，以期達(dá)到良好的法律效果和社會效果。

注釋：

① 王燦發(fā)，程多威.新 《 環(huán)境保護(hù)法》規(guī)范下環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建[J].環(huán)境保護(hù)，2014，（ 10）.

② 郄建榮.法院受理環(huán)境公益訴訟 53 起[N].法制日報(bào)，2013，（ 12）.

③ 廖柏明.檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的思考和建議[J].法學(xué)雜志，2011，（ 6）.

④ 熊英，別濤，等.中國環(huán)境污染責(zé)任保險制度的構(gòu)想[J].現(xiàn)代法學(xué)，2007，（ 1）.

⑤ 倪元錦，鄧華，等.環(huán)境公益訴訟亟待推進(jìn)[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2014-6-23.

⑥ 劉百軍，徐向良.昆明中院環(huán)保法庭 6 年僅收環(huán)境公益訴訟案 6 件[N].法制日報(bào)，2014-4-8.

⑦ Regulation（EC）N01376/2006 oftheEuropeanParliament andoftheCouncilof6 Septemb日2006 onthe applicationofthe provisions0f the Arhus Convention 011 Access to Information.Public Participation in Decision-making andAccess to Justice in Environmental Matters tOCommunitv institutions and bodi∞.