武雨婷

摘 要：近年，公益訴訟制度在立法領(lǐng)域取得長足進步并日趨完善。新修訂的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》都針對公益訴訟作出了相關(guān)的規(guī)定。2014年12月，我國最高人民法院也針對公益訴訟在司法實踐中存在的不足，相繼兩次作出司法解釋，為公益訴訟案件提供了具體可行的操作規(guī)范。此次發(fā)布的兩解釋明確了法院對公益訴訟案件的管轄權(quán)，同時落實了生態(tài)修復(fù)賠償之訴的可行性。公益訴訟制度近年所取得的發(fā)展十分醒目但所存在的不足也不容忽視。

關(guān)鍵詞：公益訴訟制度；完善；2014年最高法院公益訴訟兩解釋

一、2014年12月最高法院通過的“兩解釋對公益訴訟制度的完善

作為當前法律界的熱點問題，公益訴訟在理論和立法進程上都發(fā)展的十分迅猛。2013年出臺的新《民事訴訟法》，2014年3月15日頒布的新《消費者權(quán)益保護法》，2014年4月24日通過的《環(huán)境保護法修訂案》中都從各自規(guī)范的領(lǐng)域?qū)嬖V訟提出了新的要求。但不可忽視，上述法律條文對公益訴訟的規(guī)范都過于簡略，并沒有詳盡的司法操作規(guī)則。有鑒于此，2014年12月最高法院作出兩次司法解釋，以進一步完善我國公益訴訟制度。這兩條司法解釋大大提高了公益訴訟在實務(wù)領(lǐng)域的可操作性，保障了前文列明的法律條文落實到訴訟實踐中。

（一）明確法院的管轄權(quán)

我國法院管轄權(quán)的一般劃分依據(jù)是地域管轄原則和級別管轄原則。但公益訴訟根本上維護的是國家利益或公共利益，這一根本目的決定了其訴訟客體的特殊性，在司法實踐中難以根據(jù)地域管轄和級別管轄的原則確定公益訴訟下法院的管轄權(quán)。例如，在環(huán)境公益訴訟中，被告破壞的環(huán)境是區(qū)域性的，損害的是一定區(qū)域內(nèi)所有居民的利益。然而，這個區(qū)域與地域管轄上所劃分的區(qū)域往往又是不完全重合的，那么法院管轄權(quán)的歸屬便難以明確。如此，在實務(wù)中將會導(dǎo)致管轄混亂，影響司法效率，破壞法律的權(quán)威。針對這一現(xiàn)象，最高法出臺解釋（一）第六條第一款以及解釋（二）第285條，對此作出詳細規(guī)定。其中包括，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由環(huán)境污染、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄以及公益訴訟案件由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。

（二）確立了生態(tài)修復(fù)賠償之訴

新《環(huán)境保護法》中明確提出保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。但是如何做到保護優(yōu)先，損害擔責，新《環(huán)境保護法》并未提出可踐行的準則。最高法提出的兩解釋恰好解決了這一問題，使得新《環(huán)境保護法》提出的理論有了實際施行的具體標準。解釋（一）第二十條、第二十一條都對生態(tài)修復(fù)賠償之訴有了詳盡的規(guī)定。其中明確指出原告請求恢復(fù)原狀的，人民法院法院可依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)但損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的，可準許采用替代性修復(fù)方式。上述法律條文的核心是生態(tài)修復(fù)可能性的最大化，由此體現(xiàn)出環(huán)境保護法中的環(huán)境利益最大化。

2015年的福建南坪環(huán)境公益訴訟案作為新《環(huán)境保護法》生效后的首例環(huán)境公益訴訟案件，落實了最高法兩解釋中的具體規(guī)定，對日后的生態(tài)修復(fù)賠償之訴有很大的借鑒意義。

二、我國公益訴訟制度中的不足

我國的公益訴訟制度近年發(fā)展突飛猛進，正如上文所述，新《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》以及最高法院針對公益訴訟作出的兩解釋都逐步完善了我國的公益訴訟制度。但不著認為我國的公益訴訟在原告資格的規(guī)定上仍存在明顯的缺陷。理論法學(xué)上，公益訴訟的主體主要包括國家機關(guān)、其他社會團體、個人。下面就這三種原告主體一一敘述。

首先，論述國家機關(guān)作為公益訴訟原告的情況。新《民事訴訟法》中明確指出，法律規(guī)定的相關(guān)機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，最高人民法院的兩解釋中也對此進行了強調(diào)。但哪些才是法律規(guī)定的相關(guān)機關(guān)呢？對于這個問題始終沒有給出明確的答復(fù)，這必然會導(dǎo)致主體責任不清等相關(guān)問題。當國家利益或公眾利益受到損害，國家機關(guān)無法明確其責任，到底由誰承擔提起公益訴訟的責任？對于原告主體規(guī)定的不明確，可能導(dǎo)致起訴資格的相互爭奪，使得司法效率低下。同時也有可能會導(dǎo)致行政機關(guān)之間的相互推諉，沒有行政主體主動維護公眾利益，提起公益訴訟，這將導(dǎo)致公眾利益損害的進一步擴大也會影響司法機關(guān)和政府的公信力。

其次，社會團體作為原告參與到公益訴訟之中確有其優(yōu)越性，但現(xiàn)有法律未促進社會團體發(fā)揮其應(yīng)有的作用，主要表現(xiàn)為法律對參與到公益訴訟中的其他社會組織的資質(zhì)要求過于嚴格。新《民事訴訟法》第55條中賦予其他社會組織提起公益訴訟的權(quán)利，其中并沒有對參與公益訴訟中的社會組織的資質(zhì)提出詳盡的要求。但在新出臺的《環(huán)境保護法》中就嚴格的規(guī)定了社會組織參與到公益訴訟中所應(yīng)當具備的資格。此處并沒有區(qū)分社會組織所得利益的性質(zhì)，在禁止社會組織濫用訴權(quán)牟取非法利益的同時也籠統(tǒng)的禁止了社會組織在參與訴訟的過程中獲得合法收益。合法收益竟然也要被禁止，這顯然極不合理。長此以往，社會組織將缺少必要的利益驅(qū)動力，甚至喪失資金支持，無法發(fā)揮其在公益訴訟領(lǐng)域的重要作用。

最后，筆者認為個人應(yīng)當有資格獨立提起公益訴訟。理論上，利益的直接相關(guān)人當然有權(quán)利參與到訴訟中，由此可得，與案件有直接利益關(guān)系的個人應(yīng)當有提起公益訴訟的權(quán)利。但新《民事訴訟法》中并未將個人列入公益訴訟的主體之中，也就是說如果公民個人沒有提起公益訴訟的權(quán)利。若個人提起公益訴訟，法院將會以主體不符合起訴條件不予受理。這項規(guī)定顯然是不合理的，公益訴訟是一種特殊的訴訟類型，確實應(yīng)當特殊對待，但是如果最直接的利害關(guān)系人卻無法提起訴訟，難免有違法律保護權(quán)利不受侵犯的初衷。

三、完善我國公益訴訟制度的建議

前文已對我國公益訴訟制度的發(fā)展及現(xiàn)今仍存在的問題做出了簡單的敘述，下面就公益訴訟主體存在的不足，提出三點建議。

第一，明確各級檢察機關(guān)在公益訴訟中的主體地位。新《民事訴訟法》已明確規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟。筆者認為，相比較于法院對公益訴訟管轄權(quán)的具體劃分，檢察機關(guān)對于公益訴訟起訴權(quán)的劃分卻十分含糊。立法應(yīng)當借鑒法院管轄權(quán)的劃分，明確各級人民檢察院的起訴權(quán)。

第二，公益訴訟中社會組織的勝訴獎勵制度。新《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》、《消費者權(quán)益保護法》中都在明確規(guī)定社會組織是公益訴訟的主體的同時命令禁止社會組織在公益訴訟中謀取利益。這無疑使社會組織陷入尷尬境地，法律一方面鼓勵社會組織提起公益訴訟，另一方面又否定了社會組織的生存來源。筆者認為，可以采用勝訴獎勵制度，折中的解決這個問題。對于勝訴的社會組織予以經(jīng)濟獎勵，在不違背現(xiàn)行法律的同時，保障了社會組織的利益來源，極大地調(diào)動了社會組織參與到公益訴訟中的積極性，從側(cè)面推動了公益訴訟的發(fā)展。

第三，將個人納入公益訴訟的主體之中。筆者認為，未將個人納入公益訴訟的主體之中是我國公益訴訟制度目前最大的弊病。雖然公益訴訟表面上是維護的是國家或者公眾利益，但個人才是最直接的利害關(guān)系者。個人無法直接參與到公益訴訟中，這不僅損害了個人的利益，也不利于公益訴訟的普遍開展。只有讓公眾參與到公益訴訟中，發(fā)揮其監(jiān)督作用，才能最大程度的維護國家和公眾利益。唯有這樣，公益訴訟才能真正實現(xiàn)其目標。

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