文/敬乂嘉

中國政府的社會組織發(fā)展策略

文/敬乂嘉

法團主義被廣泛用于分析中國的國家社會關(guān)系。該模型突出了國家對體制外社會組織的敵視態(tài)度，強調(diào)了國家與在不同程度上作為行政機關(guān)延伸的社會組織之間的共生關(guān)系。該體制的一般政策要求是限制公民社會的自主性，使其保持為行政機關(guān)的附屬部分。自20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)濟市場化和社會重構(gòu)帶來了中國法團主義實踐的新變化。首先，多元社會和混合價值體系的出現(xiàn)，削弱了國家作為社會合法性的壟斷擁有者的地位。同時，面對日益增加的社會問題和公共服務(wù)需求，國家也自覺地放棄了全能政府的角色，而轉(zhuǎn)向市場的、社會的和混合性的沖突解決和服務(wù)提供方式。

盡管如此，中國的政府與社會組織關(guān)系仍然主要是通過政府行為來塑造的，不論是單向的還是多少基于共識的行為。盡管政府希望維持對社會組織的有效控制，新的實用需要、資源約束、行政改革和外部學(xué)習(xí)都使得政府的社會組織發(fā)展策略更加復(fù)雜化，任何單一維度的政策取向都變得不切實際。

控制與賦權(quán)：新變化與政府策略

政府對社會組織的態(tài)度正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。除了對社會組織政治立場的一貫重視，政府愈發(fā)需要它們的信息、知識、資源甚至合法性，官方文件中對社會組織的定調(diào)也變得越來越積極和鼓勵。雖然政策文件與其實際貫徹之間存在差距，但這些政治話語的變化無疑反映了一個重要趨勢：政府的社會組織發(fā)展策略正轉(zhuǎn)向更加柔性和激勵導(dǎo)向的控制，以及更加實用的賦權(quán)。換言之，可以通過非強制性的手段來避免政府與社會組織間的政治對抗性；而在雙方具有共同利益的領(lǐng)域，可以投入真實的熱情和努力來構(gòu)建政府與社會組織的補充與互補關(guān)系。這些變化使中國的社會體制更加多元，正試圖形成一種國家領(lǐng)導(dǎo)下的社會組織繁榮。

有關(guān)政府的社會組織策略的現(xiàn)有文獻只是部分注意到了這些變化，這些現(xiàn)有研究因為一些新條件的出現(xiàn)而需要顯著擴展。首先，中國國家能力的增強，使得其權(quán)變性的社會組織發(fā)展框架更具微妙和包容的特征。增長的國家能力使得政府可以超越“分類控制”的策略而補之以更為柔性的方法，例如對社會信譽的審慎分配，以及基于信任的資源分享等吸納策略。第二個重要因素是社會組織合法性的提升。官員以及社會大眾對社會組織的認(rèn)知不足，限制了中國官員采用其他備選策略的傾向和熱情。這一情況隨著中國的全球化、網(wǎng)絡(luò)普及和社會組織增長的影響而得到改變。第三個因素是對有能力的社會組織合作者的現(xiàn)實需求。對專業(yè)化和有能力的社會組織的現(xiàn)實需求，使得政府對體制外社會組織的態(tài)度由消極轉(zhuǎn)向積極，“宏觀支持、微觀控制”的政策難以為繼。最后，公共部門的制度改革也促使中國政府調(diào)整社會組織策略。中國公共行政正快速現(xiàn)代化，基于理性和規(guī)則的管理正在修正傳統(tǒng)的基于偏愛和非正式互動的政府與社會組織關(guān)系。

1.豐富化的控制策略

控制指政府采取措施確保社會組織遵循現(xiàn)有政治和法律體制。在理想情況下，控制策略帶來社會組織對政府的政治權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)力的積極擁護；最低限度則是避免后者致力于與政府的政治爭議和沖突，尤其對前者的公開政治挑戰(zhàn)。對政府控制策略的分類存在兩個維度，即資源（合法性資源和財政資源）和控制方式（強制和引導(dǎo)）。政府正更多使用財政和引導(dǎo)的手段。

控制策略I結(jié)合了強制手段與合法性資源，是最為傳統(tǒng)但缺乏彈性的政治和組織控制。通過登記注冊限制、業(yè)務(wù)監(jiān)控和法律制裁的方法，政府直接決定社會組織的法律地位。典型案例為社會組織的雙重管理制度?？刂撇呗訧I結(jié)合了強制手段與財政資源，代表政府對社會組織的資金來源和管理進行監(jiān)管。政府決定社會組織的稅收豁免待遇和向使用者進行服務(wù)收費的資格。政府也可通過給予或收回稅收減免政策來影響公民和企業(yè)向社會組織的捐款。典型案例為公益捐贈稅前扣除與社會組織免稅政策?？刂撇呗訧II結(jié)合了引導(dǎo)手段與合法性資源，代表政府與社會組織分享合法性資源。政府通過社會組織排名、評優(yōu)、咨詢、聯(lián)席會議、試點項目以及其他正式和非正式的活動，實現(xiàn)對后者的吸納和引導(dǎo)。典型案例是目前政府對社會組織的柔性吸納策略。控制策略IV結(jié)合了引導(dǎo)手段與財政資源，代表對于社會組織的財政資源支持。財政資源可以被直接用于維護政治穩(wěn)定，也可被用于實現(xiàn)與社會組織的共識和目標(biāo)整合。典型案例是政府購買服務(wù)。

2.演進中的賦權(quán)策略

賦權(quán)指政府采取措施推動社會組織成長和能力建設(shè)，從而能夠獨立地或與政府合作來滿足社會需求。政府賦權(quán)的核心是提升組織的專業(yè)性和服務(wù)能力。中國政府已經(jīng)開始有意識地通過系統(tǒng)性的選擇性賦權(quán)，來推進實現(xiàn)社會建設(shè)的總體目標(biāo)。在賦權(quán)的過程中，政府面臨著兩個問題。賦什么權(quán)，是組織發(fā)展還是服務(wù)績效？如何賦權(quán)，是行政方式還是市場或準(zhǔn)市場方式？政府正更多地使用市場或準(zhǔn)市場的手段。賦權(quán)策略V結(jié)合了行政手段與組織發(fā)展，代表了直接的行政意圖和及其實施，以推進發(fā)展具備完善治理結(jié)構(gòu)和較高服務(wù)能力的社會組織。典型案例是各地著力打造的旗艦型社會組織。賦權(quán)策略VI結(jié)合了市場手段與組織發(fā)展，避免直接的政治干預(yù)，政府通過市場或準(zhǔn)市場的方法來促進和鼓勵社會組織的發(fā)展。典型案例是公益創(chuàng)投項目。賦權(quán)策略VII結(jié)合了行政手段與服務(wù)績效，是政府通過政策、立法和規(guī)制等方式，解決社會服務(wù)市場的供給方和需求方所面臨的問題。典型案例是當(dāng)前的社會組織制度建設(shè)。賦權(quán)策略VIII結(jié)合了市場手段與服務(wù)績效，運用市場和準(zhǔn)市場的手段來提高非營利部門的服務(wù)績效。典型案例如社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)項目。

結(jié)論

中國正處于社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。持續(xù)的市場化改革和日益加強的黨的領(lǐng)導(dǎo)，使得多元主義—法團主義的分析模式不能在中國簡單適用。中國的政府與社會組織關(guān)系不是線性的。中國的社會組織發(fā)展還處在一個快速而不穩(wěn)定的階段，這加劇了政府與社會組織互動的復(fù)雜性。

政治控制和社會穩(wěn)定仍然是社會組織政策的核心。在雙重管理制度有選擇地放松的同時，政府采取了一些新的控制措施，例如要求在兩新組織內(nèi)開展黨建工作。隨著社會組織日益正式化，成為職業(yè)性的機構(gòu)，財政控制手段變得日益重要。與傳統(tǒng)控制的冰冷面孔相比，利用引導(dǎo)手段進行控制成為一個新的趨勢，這種手段較少強調(diào)等級和單向控制，較多地以激勵和合作為基礎(chǔ)。盡管發(fā)生了很多變化，政府的控制能力并未出現(xiàn)削弱的跡象。在一個崇尚小政府和市場規(guī)則的時代，全能政府在意識形態(tài)、財政和實踐上都難以為繼，其對有能力和歸順的社會組織的需求也日益顯著。社會組織被寄望發(fā)揮補充性的乃至互補性的作用，協(xié)助政府回應(yīng)新的社會服務(wù)和問題。除行政手段外，政府還越來越多地使用市場手段和準(zhǔn)市場手段來推動社會組織的成長和績效提高，并且有所成效。

許多現(xiàn)有文獻將政府的社會組織政策置于一個線性的框架下，通常以支持和反對作為政策的兩頭。即使在本文所討論的新情況出現(xiàn)之前，這種一對一的關(guān)系與現(xiàn)實情況也有較大差距。本文所提出的策略矩陣反映了現(xiàn)實的復(fù)雜性，多樣化的策略可以同時在一個或多個組織上應(yīng)用。例如，對一個特定的社會組織，控制和賦權(quán)的策略可以同時使用。對不同的社會組織，例如體制內(nèi)的和草根的組織，它們都能夠參與到競爭性招投標(biāo)項目，也都能實現(xiàn)與政府的合法性分享。對投身于社會組織管理和發(fā)展的政府，關(guān)鍵問題不是選擇控制或賦權(quán)，或者選擇某種控制策略或賦權(quán)策略，而是對各種策略進行綜合運用。當(dāng)政府目標(biāo)變得更加多元和模糊，政府對因果關(guān)系難以確定，以及當(dāng)分權(quán)的系統(tǒng)不允許單一的策略或行動時，以上這些策略及其組合會變得更加復(fù)雜。

從政府的角度，理想的情景是發(fā)展兼具政治忠誠和專業(yè)能力的社會組織。事實上，對控制和賦權(quán)策略的選擇性使用，其實質(zhì)仍然是鋪就一條在21世紀(jì)的新形勢下培養(yǎng)“又紅又專”社會組織的道路。本文闡述的八種策略具有相互包容和加強的關(guān)系。例如，以激勵為基礎(chǔ)的控制通常具有某些賦權(quán)的成分，可能會激發(fā)社會組織更愿意順應(yīng)和追隨政府。與社會組織分享政府的合法性和財政資源，即使是出于加強控制的目的，也能起到增加它們自主權(quán)的賦權(quán)效果。同時，對社會組織直接或間接賦權(quán)的基本前提，是不創(chuàng)造或加強政治上的反對力量。某些策略之間的差別并不顯著。例如服務(wù)外包和競爭性招投標(biāo)都由政府為社會組織提供資金。不過后者著力于運用正式的和有規(guī)律的競爭，更關(guān)注專業(yè)能力，一定程度會制約顧客主義和政治聯(lián)盟主導(dǎo)的現(xiàn)象。

無論策略如何，當(dāng)前對社會組織管理制度框架的調(diào)整及實踐，在整體上都展現(xiàn)出一個去政治化的發(fā)展方向。社會組織既不再被要求和被期望成為一個由政治驅(qū)動或捆綁的無效率組織，也不允許成為政治體制的對立面。

去政治化的走向在一個政治化的政社關(guān)系大背景下面臨先天的局限性；正如控制與賦權(quán)之間的理想合力并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)。盡管政府對柔性控制的使用提供了為社會組織賦權(quán)的更多空間，前者對后者的限制作用仍然是明顯的。從對四種賦權(quán)策略的使用上看，它們推動社會組織發(fā)展的潛能，很大程度受到政治環(huán)境的限制。在傾向于規(guī)避風(fēng)險、以及傾向于懷疑非由政府直接控制的領(lǐng)域和組織的環(huán)境中，賦權(quán)策略容易停留在表面。近期對政府領(lǐng)導(dǎo)的社會創(chuàng)新地方案例的研究，都顯示了因為政治控制的需要導(dǎo)致的賦權(quán)不足或失效。無論如何，一個顯然的趨勢是，各級政府在未來必然需要鼓勵社會組織有效回應(yīng)社會的需求。政府面臨著進一步平衡其控制與賦權(quán)策略的任務(wù)。

（敬乂嘉系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授；摘自《學(xué)?！?016年第2期；原題為《控制與賦權(quán)：中國政府的社會組織發(fā)展策略》）