【摘要】土地征收過程中，通過留地安置的方式能補償農(nóng)民失地的損失，同時也能保證失地農(nóng)民土地收益的持續(xù)性。海南省高度重視征地補償安置工作，在妥善做好征地補償安置的同時，積極推行留地安置政策，但海南省留用地面臨著落實困難的嚴重挑戰(zhàn)。本文從制度、法律、執(zhí)行三個層面來分析留地安置政策難落實的根源，從而提出留用地指標單列、明確留地安置政策的適用范圍和執(zhí)行時間、留用地開發(fā)建設(shè)綜合考量、積極引導(dǎo)開發(fā)整體招商等建議促進留用地資源的優(yōu)化整合。

【關(guān)鍵詞】留用地 財產(chǎn)權(quán) 政策

一、研究背景

我國城市化的浪潮方興未艾，城市的快速擴張帶來城市周邊大量農(nóng)地并入市區(qū)，眾多農(nóng)民變?yōu)槭忻?，由此而引發(fā)的土地征用和利用的問題。其中最主要的矛盾是失地農(nóng)民的利益保障問題。為了解決失地農(nóng)民的生活保障問題，各級政府探索了不少方法。其中之一就是留地安置。被征地農(nóng)民的留地安置方式自20世紀80年代初開始探索以來，已在我國大部分省市推行，對于促進經(jīng)濟社會發(fā)展、保障農(nóng)民合法權(quán)益、推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。與此同時，留用地安置也面臨一系列挑戰(zhàn)。

海南省高度重視留地安置政策，2007年，海南省政府頒布了《海南省土地征收補償安置管理辦法》；2012年又印發(fā)了《海南省征地安置留用地管理辦法》，留地安置制度得到進一步完善。但海南省農(nóng)村集體土地留用地面臨著落實困難的嚴重挑戰(zhàn)，相當比例的留用地應(yīng)留未留，或者已留但難以辦理相關(guān)開發(fā)手續(xù)，很大程度上“口惠而實不至”。

二、海南省留用地現(xiàn)狀與問題

（一）留用地歷史欠賬問題未解決

海南近年發(fā)展迅速，建設(shè)用地規(guī)模不斷擴張，用地需求量的增加與土地利用規(guī)劃產(chǎn)生較大的矛盾沖突。土地利用規(guī)劃以嚴格保護耕地和基本農(nóng)田為原則，受其建設(shè)用地規(guī)劃控制下，每年下達的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標甚為有限，并且大都優(yōu)先考慮重點項目的農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，導(dǎo)致留用地的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標非常有限，難以及時落實。

這是基層普遍反映的問題。受建設(shè)用地規(guī)模限制，農(nóng)轉(zhuǎn)用指標分配重心偏移，留用地指標往往被忽視。大部分行政村都存在留用地遺留問題，政府征地之前承諾預(yù)留留用地用于農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟，但是征地以后不少不了了之。主要原因是受農(nóng)轉(zhuǎn)用指標限制。征地遺留問題長期得不到解決，影響農(nóng)民對政府的信任，不利于后續(xù)征地工作的開展。

（二）安置留用地缺乏整體規(guī)劃

規(guī)劃與選址時有沖突，部分留用地由于不符合規(guī)劃而難以落實。部分用地的選址，雖然經(jīng)過了村集體、鎮(zhèn)政府共同研究同意，并提交區(qū)有關(guān)職能部門審批通過，但最終由于城市總體規(guī)劃與留用地選址有沖突而難以落實。有關(guān)部門在征地過程中缺乏與村民的溝通，隨意改變征地位置、導(dǎo)致征地選址很難定下來。留用地在選址落地時面臨較大困難，許多村傾向于在本村選址留地，而本村留地往往不符合土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)規(guī)劃。

此外，農(nóng)村留用地普遍存在閑置浪費現(xiàn)象。由于海南省農(nóng)村基層組織經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、缺乏經(jīng)營管理經(jīng)驗，沒有足夠的資金和能力獨自開發(fā)利用、經(jīng)營留用地，造成大部分留用地處于閑置浪費狀態(tài)。

（三）產(chǎn)權(quán)權(quán)屬尚不清晰

留用地權(quán)屬問題不清，土地流轉(zhuǎn)混亂，村集體經(jīng)濟組織開發(fā)留用地的靈活度受到極大的限制。2012年的《海南省征地安置留用地管理辦法》明確嚴禁將留用地用于商品住宅建設(shè)；留用地一般不得轉(zhuǎn)讓，諸多限制使得經(jīng)濟實力薄弱的集體經(jīng)濟組織難以充分利用留用地。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地的產(chǎn)權(quán)分割政策不明確。在《海南省征地安置留用地管理辦法》中，沒有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟用地的產(chǎn)權(quán)問題。只是規(guī)定留用地原則上保持集體土地性質(zhì)，而在本村集體所有土地范圍外選址的，應(yīng)當征收為國有土地。已安排的集體土地性質(zhì)留用地，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要求征收為國有土地的，可以按本辦法及有關(guān)規(guī)定辦理。

（四）留用地比例標準不統(tǒng)一，增加落實難度

根據(jù)2012年《海南省征地安置留用地管理辦法》的規(guī)定，留用地面積不得超過被征地總面積的8%，市、縣、自治縣人民政府可以根據(jù)實際情況規(guī)定具體比例。從實際看，留用地比例存在不同時期標準不一、相同地區(qū)級別不同的執(zhí)行標準等問題。除了極少村以8%的標準預(yù)留留用地，大部分已經(jīng)落實的留用地都是按照5%的標準。不同標準的做法，引發(fā)各地互相攀比的心理。

三、海南省留地安置政策落地難的根源分析

（一）制度層面

土地增減掛鉤制度和留用地制度的矛盾。土地增減掛鉤就是城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村用地減少相對應(yīng)，保證各類土地面積平衡的前提下，對土地進行合理開發(fā)以期最大化地提高土地使用效率，使城鄉(xiāng)規(guī)劃更科學合理。我國各地城市建設(shè)征地實行嚴格的指標控制，但還留有一個口子，那就是通過“占補平衡”獲得征地指標，這使基層政府獲得土地開發(fā)指標更容易。然而實踐中，“占很容易，補卻麻煩”。

失地農(nóng)民補償安置制度不完善。對失地農(nóng)民進行有效的安置是政府的責任。根據(jù)近年相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當前我國對失地農(nóng)民的安置途徑主要為貨幣安置和留地安置。由于農(nóng)民自身的知識水平和技術(shù)水平的局限，安置費僅能暫時改善農(nóng)民的經(jīng)濟生活，無法持續(xù)解決農(nóng)民的生活問題。而留地安置制度也存在問題，例如存在預(yù)留的留用地地塊不具備耕種條件的情況，并不能有效的達到留地安置的預(yù)期目的及社會保障功能。

（二）法律層面

留用地的法律法規(guī)滯后。作為一項新生事物，留用地在全國已經(jīng)取得一定成效，但是由于相關(guān)法律沒有詳細的安置辦法和保障措施，法律效力不高導(dǎo)致各地政府在落實留用地工作中存在偏差，不利于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。留用地的所有權(quán)能缺失。盡管法律賦予農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有，但是農(nóng)村土地所有權(quán)主體的實際缺失局面，致使村集體土地使用權(quán)的收益被忽視。農(nóng)民只有簡單的知情權(quán)，缺乏農(nóng)村征地留用地的議價權(quán)和定價權(quán)。

（三）執(zhí)行層面

不同利益主體的矛盾導(dǎo)致留地安置政策的落實存在障礙。土地征收問題和地方經(jīng)濟及官員晉升有很大關(guān)系，因此官員會推出各種優(yōu)惠政策來吸引投資，同時會盡可能地擴大征地面積，但各級政府征用地需要發(fā)生相應(yīng)的成本，由此激勵地方政府減少留用地等低成本土地供給，增加商業(yè)用地和房地產(chǎn)用地。

此外，留用地的開發(fā)難度較大。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏管理和專業(yè)技術(shù)人才來開發(fā)經(jīng)營留用地，留地開發(fā)經(jīng)營存在資產(chǎn)流失和增加腐敗的風險；其次，在留用地開發(fā)上沒有一個明確妥善的經(jīng)營方式，導(dǎo)致留用地荒廢，浪費土地資源；最后，留用地開發(fā)資金緊缺，招商資源難以共享。目前海南省留用地的開發(fā)利用大多只停留在各單位獨立發(fā)展、摸索的狀態(tài)，相互之間缺乏交流，沒有形成資源共享。投資者對這部分招商資源和合作方式并不了解，難以開展深入合作。簡政放權(quán)尚未到位。存在辦理手續(xù)繁瑣，審批時間長等問題。

四、加快海南省留地安置政策落地的建議

（一）留用地指標單列，不納入“增減掛鉤”范圍

在制度上明確留用地指標不納入土地增減掛鉤范圍。只有把留用地指標從土地增減掛鉤中單列出來，留用地政策才能得到有效的落實。從海南省實際情況出發(fā)，在上級政府出臺留用地指標單列政策之前，建議省政府從轉(zhuǎn)用指標中每年安排一定比用以解決留用地遺留問題；同時，對暫時沒有征地或征地沒有達到要求的村莊，允許預(yù)支一定比例用地指標用以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。在辦理征地手續(xù)的同時辦理留用地手續(xù)，切實保障農(nóng)民利益。

加快農(nóng)村土地制度改革。在尊重“土地回老家”的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)村土地確權(quán)，整合小面積的留用地指標。前期可以明確禁止異地農(nóng)民參與指標交易，只允許同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民進行調(diào)劑。按照“國有出讓或者國有劃撥”的相關(guān)政策和規(guī)定，加快辦理農(nóng)民留地安置的房地產(chǎn)權(quán)證手續(xù)。改革建設(shè)供地制度。允許農(nóng)村建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下直接進入市場，允許農(nóng)業(yè)用地在列入規(guī)劃后自行進行非農(nóng)流轉(zhuǎn)，增加建設(shè)用地的供給主體。

（二）進一步完善留地安置政策

明確留地安置政策的適用范圍和執(zhí)行時間。在全市范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的留地安置制度，政府應(yīng)考慮予以采納，城區(qū)同新制度銜接，其他鎮(zhèn)鄉(xiāng)不糾纏歷史舊帳，按新制定的規(guī)定執(zhí)行。同時建議省一級政府以規(guī)章層面出臺留用地有關(guān)規(guī)定予以規(guī)范，使指導(dǎo)更具權(quán)威性。在實踐中，省、地級市可規(guī)定一定幅度的留用比例供各縣市選擇，但各縣市留用地比例要明確。

完善政策保障體系。在不違反上位法的前提下，出臺各市縣留地安置的實施細則，明確留地安置的適用條件、規(guī)劃用途、土地權(quán)屬、利益分配等。

（三）留用地開發(fā)建設(shè)綜合考量

積極引導(dǎo)開發(fā)，推進整體招商。要加強留用地相關(guān)利用單位及相關(guān)審批部門間的聯(lián)系和業(yè)務(wù)交流，暢通信息渠道，促進招商。對各單位留用地的開發(fā)落實到人，定期進行交流培訓(xùn)。設(shè)立留用地開發(fā)小分隊，組織村民培訓(xùn)交流，對招商項目包裝、對接；抓緊進行土地規(guī)劃報批手續(xù)的同時，利用互聯(lián)網(wǎng)進行留用地項目推廣宣傳，整合包裝引進投資；對國內(nèi)外知名企業(yè)、世界500強企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)公司主動“上門推銷”，介紹留用地資源情況和合作方式，爭取在招商上有所突破，產(chǎn)生新的亮點。

優(yōu)化整合留用地資源。目前，有項目無指標或有指標無項目是城郊型農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟組織在發(fā)展過程中普遍存在的問題。留用地指標分散在各村，沒有形成規(guī)模，無法得到利用。對此，政府應(yīng)出臺相應(yīng)鼓勵各地區(qū)統(tǒng)籌整合留用地的政策，以保證留用地分配的合理。同時，以創(chuàng)新方式合作開發(fā)留用地，優(yōu)化留用地資源配置，使留用地價值最大化，獲得更高的經(jīng)濟效應(yīng)，實現(xiàn)共贏。

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作者簡介：邢元宵（1992-），女，黎族，海南省?？谌?，海南大學經(jīng)濟與管理學院2014級碩士研究生，研究方向：金融學。