◎文/張璐

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湖南公共文化服務(wù)均等化戰(zhàn)略提升路徑

◎文/張璐

公共文化服務(wù)作為政府為公眾提供的一項(xiàng)基本公共服務(wù)，以強(qiáng)調(diào)針對(duì)地區(qū)、階層等各方面的個(gè)體實(shí)施無差異的均等化為特征。作為現(xiàn)代國家需要為公民提供的一項(xiàng)公共服務(wù)，公共文化服務(wù)有著不同于水電、交通、安全等公共服務(wù)或福利的特征。它的精神消費(fèi)屬性使其長(zhǎng)久以來作為國家意志的體現(xiàn)，并未能充分考慮公眾的需要和滿意度，它的內(nèi)容生產(chǎn)過程使得其在面向公眾時(shí)面臨著或曲高和寡、或門可羅雀的尷尬處境?；诖耍P者從分析湖南公共文化服務(wù)均等化推進(jìn)中存在的問題入手，提出了以微創(chuàng)新為切入點(diǎn)，進(jìn)行短-中-長(zhǎng)期結(jié)合的戰(zhàn)略提升路徑。

存在的問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在長(zhǎng)沙、湘潭這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的城市中，其公共文化服務(wù)供給水平也較高，而懷化、永州等地區(qū)則表現(xiàn)出一定的滯后性。脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和區(qū)域發(fā)展階段水平來談公共文化服務(wù)這樣的上層建筑，無異于無本之木、無源之水。但是，除了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的客觀差異外，影響公共文化服務(wù)的還有多種因素?；诖?，筆者在具體的論述中，主要著墨于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之外的因素，如公共文化服務(wù)內(nèi)容提高的改善、管理水平的提升等可以發(fā)力的環(huán)節(jié)，由此查找其存在的問題，挖掘可以改進(jìn)的環(huán)節(jié)和空間，以期探索加速文化發(fā)展的路徑。

1.主體層面：“施”與“受”的主體銜接不一致

目前的公共文化服務(wù)供給中，政府依然因其投入的包括資金、人員管理、項(xiàng)目?jī)A斜等在內(nèi)的各種資源總量，和對(duì)整個(gè)公共文化服務(wù)供給體系的管理權(quán)力，而成為事實(shí)上的主體。在邊遠(yuǎn)的地區(qū)，這種主體的純粹性更為顯著。但是，單一主體帶來的問題，就包含了對(duì)整個(gè)服務(wù)的管控權(quán)，對(duì)內(nèi)容提供的偏狹化，及因?yàn)榻^對(duì)的控制權(quán)而對(duì)其他可提供內(nèi)容和服務(wù)的主體的忽視或無視，以及單一主體對(duì)于需要持續(xù)投入大量資金的公共文化服務(wù)而言，時(shí)常產(chǎn)生乏力感。同時(shí)，對(duì)于接受一方而言，市民真正意義上的文化權(quán)利并未得到行使。其作為受體，僅有有限的參與權(quán)，缺乏表達(dá)自己需要的渠道。

2.內(nèi)容層面：重視硬件，忽視軟件；強(qiáng)調(diào)數(shù)量，忽略質(zhì)量

從公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成之后的管理、維護(hù)等問題、給地區(qū)民眾提供的服務(wù)內(nèi)容上看，硬件與軟件的矛盾突出。硬件上我們看到村級(jí)文化站有掛牌，有張貼在墻上的制度、活動(dòng)規(guī)章，但卻看不到參與的人群，看不到文化服務(wù)或活動(dòng)常規(guī)開展的痕跡，熱建冷用的情形比比皆是。數(shù)量與質(zhì)量的矛盾則顯著地體現(xiàn)在我們看到的測(cè)評(píng)數(shù)量、年報(bào)、年鑒的數(shù)字上。每年在公共文化服務(wù)上購買了幾萬冊(cè)圖書、組織了數(shù)十次送戲下鄉(xiāng)、送電影的活動(dòng)……這些可觀的數(shù)據(jù)背后卻沒有承擔(dān)起相應(yīng)的文化均等化服務(wù)與傳播的責(zé)任。如圖書無人翻閱，原因是這些圖書與農(nóng)民或社區(qū)民眾需要及興趣不完全符合。

3.渠道層面：設(shè)施的可及性與覆蓋率不足，對(duì)需求未建立反饋機(jī)制

在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，市民、農(nóng)民對(duì)自己所在社區(qū)、村鎮(zhèn)中的公共文化服務(wù)內(nèi)容、開放的設(shè)施及開放時(shí)間并不清楚?？梢哉f，公共文化服務(wù)的設(shè)施可及性、服務(wù)內(nèi)容與項(xiàng)目的到達(dá)范圍和覆蓋率方面，目前的渠道服務(wù)系統(tǒng)仍存在極大的改進(jìn)空間。對(duì)于公共文化服務(wù)接受一方的公眾而言，還有一個(gè)隱性的渠道缺失：他們需要的內(nèi)容、想看的圖書、想聽的戲曲等，對(duì)這些信息沒有一個(gè)反饋的機(jī)制。目前的公共文化服務(wù)是自上而下的供給模式，沒有自下而上的內(nèi)容消費(fèi)與反饋的渠道和通達(dá)機(jī)制，讓受眾處于一個(gè)純?nèi)槐粍?dòng)的“接收”狀態(tài)。

指導(dǎo)原則

公共文化服務(wù)均等化，是基于公眾為目標(biāo)、按照政府提供的公共服務(wù)為屬性，都以“公”字為核心。所以，對(duì)于湖南地區(qū)的公共文化服務(wù)均等化實(shí)施與提升路徑，都需要從公眾、公共的立足點(diǎn)出發(fā)，進(jìn)行方案設(shè)計(jì)。結(jié)合調(diào)研成果和對(duì)各發(fā)達(dá)國家、地區(qū)在推進(jìn)公共文化均等化服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)成果，本研究總結(jié)出PUBLIC（公正的）原則，以此進(jìn)行制度設(shè)計(jì)、方案構(gòu)想。

P——推進(jìn)方式上，遵循帕累托改進(jìn)（Paretooptimality）原則

對(duì)一個(gè)地區(qū)而言，推進(jìn)公共文化服務(wù)均等化是個(gè)曠日持久且短期內(nèi)不能即時(shí)反饋彰顯成效的緩慢過程。加之因活動(dòng)中所涉及到的政府各層級(jí)、各公共事業(yè)與福利的資源調(diào)配、對(duì)公眾所提供的文化及服務(wù)的針對(duì)性和效率等，都使得在推進(jìn)此服務(wù)時(shí)要遵循帕累托改進(jìn)的原則和方式，通過在財(cái)政、人力、政策等方面的投入和支持，進(jìn)行逐步地、有感知的改善。

U——目標(biāo)定位上，遵循針對(duì)目標(biāo)人群獨(dú)特性（Unique）原則

公共文化服務(wù)的提供以最終消費(fèi)為目標(biāo)，即使公共文化服務(wù)的產(chǎn)品與服務(wù)未有強(qiáng)烈的消費(fèi)屬性，仍需建立在使用者的需求基礎(chǔ)上，需要針對(duì)目標(biāo)人群的獨(dú)特需要而進(jìn)行內(nèi)容開發(fā)、分發(fā)渠道的設(shè)計(jì)與管理、需求與使用者滿足的匹配等。在實(shí)際操作中，可以在階段內(nèi)通過某些成效明顯的措施，來提升某一特定公眾群體的公共文化服務(wù)滿意度，由是才能在全局范圍內(nèi)保證公共文化服務(wù)滿意度的整體提升。如在針對(duì)湖南西部少數(shù)民族地區(qū)的公共文化服務(wù)均等化實(shí)施中，就可以從尊重和促進(jìn)民族文化多樣性的角度入手，將這些區(qū)域的、獨(dú)特的、不可復(fù)制的、不可替代的有著深厚歷史和人文底蘊(yùn)的民族民間文化傳統(tǒng)、習(xí)俗等加以保護(hù)、加以開發(fā)，在取得文化保護(hù)的社會(huì)效益的同時(shí)，還能收獲具有經(jīng)濟(jì)效益的文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)成果。

B——服務(wù)范圍上，遵循邊界（Border）原則

公共文化服務(wù)的提供范圍非常廣泛。而從目前湖南地區(qū)公共文化服務(wù)的提供內(nèi)容和效率來看，在目前資源投入有限、需要覆蓋人群范圍廣、兼顧偏遠(yuǎn)與貧困地區(qū)的情況下，需要設(shè)置一定的服務(wù)邊界，通過對(duì)限定范疇內(nèi)的資源的有效使用，提高公共文化服務(wù)的投入產(chǎn)出比，提升資源重復(fù)利用的效能和效率。強(qiáng)調(diào)邊界的意義，并非限制公共文化服務(wù)推進(jìn)的腳步，而是更為注重對(duì)現(xiàn)有資源的協(xié)調(diào)和配置，使之得到有效、甚至是最大限度的使用和利用，以確保有限投入能獲得最大化的收益回報(bào)與提升效果。

L——形式特點(diǎn)上，遵循本地化（Local）原則

文化因其精神屬性，區(qū)別于普通的商品。因此，公共文化服務(wù)提供，需要考慮符合當(dāng)下區(qū)域的需要、有當(dāng)?shù)靥厣?、符合?dāng)?shù)叵M(fèi)需求等“在地的”屬性。基于區(qū)域特色的公共文化服務(wù)提供，還能促成對(duì)當(dāng)?shù)靥厣幕?、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的挖掘和保護(hù)，為文化發(fā)展的多樣性和個(gè)性化創(chuàng)造空間。在地的公共文化服務(wù)供給，能夠?qū)⒚耖g力量動(dòng)員起來，充分發(fā)揮民間創(chuàng)意的智慧和優(yōu)勢(shì)，激活和壯大具有本地特色與活力的區(qū)域文化歷史資源，使得公共文化服務(wù)均等化不限于單純的從生產(chǎn)到消費(fèi)的單行線，還可以是以消費(fèi)促進(jìn)生產(chǎn)（創(chuàng)意）的雙行道。

I——整體布局上，要有綜合性（Integrated）

在進(jìn)行公共文化服務(wù)提供均等化路徑設(shè)計(jì)時(shí)，需要從整體的高度，綜合硬件和軟件的需求、實(shí)現(xiàn)和統(tǒng)籌，一方面確保有不同需要的人群能夠得到相應(yīng)的服務(wù)，另一方面確保公共文化服務(wù)的提供方不會(huì)偏廢一種內(nèi)容、渠道或地域，等量齊觀、不偏不頗，從而形成有機(jī)整體。

C——內(nèi)容提供上，遵循可選擇性（Choice）原則

文化多樣性是社會(huì)內(nèi)部保持活力、激發(fā)創(chuàng)造力的前提條件。尊重文化多樣性，為區(qū)域人民提供更豐富的交流創(chuàng)造的內(nèi)容和與民眾接受能力水平相適應(yīng)的供給體系，讓公共文化產(chǎn)品與服務(wù)落地為民眾消費(fèi)。廣泛的參與，以規(guī)模效應(yīng)拉動(dòng)消費(fèi)和新的需求增長(zhǎng)點(diǎn)，使得文化發(fā)展具有更大的能量。

提升路徑

公共文化服務(wù)的推進(jìn)要落到實(shí)處、出成果，最重要的，是讓民眾能真切實(shí)在地感受到能行使的權(quán)利、能獲取的服務(wù)，這需要我們?cè)谛袆?dòng)層面采取“短期微創(chuàng)新+長(zhǎng)期持久戰(zhàn)”結(jié)合的方式。一方面，要立足省情、市情，將視線落在可以實(shí)際操作的點(diǎn)、線、面上，通過局部的優(yōu)化、改善，在內(nèi)容層面、服務(wù)層面、管理層面、機(jī)制層面，進(jìn)行微創(chuàng)新，力爭(zhēng)以短、平、快的操作獲取杠桿式的成果，撬動(dòng)后續(xù)來自政府、社會(huì)和公眾的持續(xù)投入與關(guān)注，形成一個(gè)真正可行的階段式綜合解決方案；繼而依托此良性發(fā)展平臺(tái)，再依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和整個(gè)區(qū)域?qū)嵙Φ奶嵘诟L(zhǎng)的時(shí)間范疇內(nèi)，進(jìn)行更大規(guī)模的、更大動(dòng)作的持久推進(jìn)。

1.以微創(chuàng)新為切入點(diǎn)進(jìn)行短期的公共文化服務(wù)均等化水平的拉升

微創(chuàng)新切入，就是以問題視角，在內(nèi)容、管理、機(jī)制等方面進(jìn)行微創(chuàng)新，通過小目標(biāo)、小成果的實(shí)現(xiàn)，提升公眾感知，盡可能地在全社會(huì)喚起民眾對(duì)公共服務(wù)的消費(fèi)意識(shí)和享用意識(shí)；繼而逐步探索用戶需求的傳達(dá)機(jī)制，通過信息化、數(shù)字化的方式，進(jìn)行作為內(nèi)容消費(fèi)者的用戶與作為服務(wù)提供者的政府（及相關(guān)的社會(huì)力量、第三方組織、志愿者）的溝通對(duì)話，傳遞需求信息，使公共文化服務(wù)的提供更加有針對(duì)性，更有質(zhì)量。

（1）內(nèi)容方面：充分發(fā)揮移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)，在內(nèi)容生產(chǎn)和供給方面打造超市化的可選平臺(tái)。從調(diào)研的結(jié)果看，公眾主動(dòng)接觸文化消費(fèi)的渠道為手機(jī)。故可發(fā)揮現(xiàn)在智能手機(jī)普及率高的優(yōu)勢(shì)，及公眾通過手機(jī)來進(jìn)行小說閱讀、歌曲下載和收聽、視頻節(jié)目觀看等進(jìn)行文化娛樂的習(xí)慣。發(fā)揮電子化內(nèi)容幾乎無復(fù)制費(fèi)用（無版權(quán)、公共資源）的成本優(yōu)勢(shì)，以最小的成本集成盡可能多的內(nèi)容（視頻、小說、地方戲曲等），讓民眾自行選擇，這樣既能從需求方、接受者的角度獲得市場(chǎng)的第一手信息，又為后期內(nèi)容開發(fā)、編輯和分發(fā)提供思路和方向。

（2）管理方面：在公共文化服務(wù)提供上，提供類似于超市的半自助消費(fèi)管理。從便利市民、公眾角度出發(fā)，進(jìn)行公共服務(wù)渠道體系的設(shè)計(jì)和優(yōu)化。具體實(shí)踐中，考慮到要覆蓋到盡可能多的人群，及擁有智能手機(jī)的人群對(duì)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、對(duì)電子產(chǎn)品的操作熟練度存在個(gè)體差異，可以在網(wǎng)站、免費(fèi)wifi的環(huán)節(jié)上，著重加大對(duì)通過終端接入內(nèi)容分發(fā)這個(gè)渠道的投入和配置。尤其是對(duì)于主要生活在城市的農(nóng)民工群體，他們有強(qiáng)烈的內(nèi)容消費(fèi)需要，可以通過所在社區(qū)、街道的文化服務(wù)站，提供電腦這一最基礎(chǔ)的接入設(shè)備，讓農(nóng)民工可以將手機(jī)連接上電腦、在電腦的內(nèi)容庫中選擇自己要下載的內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共文化服務(wù)的享受。這種屬地化、就地消費(fèi)的文化供給方式，在不增加資金投入的前提下，通過盤活已有的消費(fèi)內(nèi)容、接觸渠道和場(chǎng)地提供等資源，發(fā)揮出杠桿的效果，讓資源-通路-目標(biāo)人群三者實(shí)現(xiàn)適配，并能在對(duì)文化內(nèi)容的持續(xù)消費(fèi)過程中形成、鞏固為良性互動(dòng)的半自助模式。

（3）機(jī)制方面：主要是從“資源-通路-目標(biāo)人群”三個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，保障各個(gè)環(huán)節(jié)通暢。資源提供上，引入多方力量，提供更豐富的內(nèi)容。公共圖書館電子版圖書、地方戲曲的錄播視頻與音帶以及已獲得版權(quán)、授權(quán)或優(yōu)惠的影視作品等，其內(nèi)容提供的過程就是消費(fèi)的過程，也是引導(dǎo)后續(xù)內(nèi)容生產(chǎn)方向的探路過程。通路保障上，要為社區(qū)、文化服務(wù)站等提供電腦等基礎(chǔ)裝備和基本的服務(wù)、引導(dǎo)人員（專職或兼職），確保公眾能享受到服務(wù)。目標(biāo)人群服務(wù)上，要發(fā)揮社區(qū)優(yōu)勢(shì)，及時(shí)掌握本社區(qū)流動(dòng)人口變化，并進(jìn)行公共文化服務(wù)內(nèi)容告知，為其提供良好的環(huán)境；對(duì)固定人口，要做好更新內(nèi)容的告知和宣傳，引發(fā)居民持續(xù)消費(fèi)的需求和行為。

2.以連接盤活為抓手進(jìn)行中期階段的資源調(diào)配和效果保障

移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)正在改變一切。對(duì)于公共文化服務(wù)均等化而言，就是要用好各種新技術(shù)，使之成為新資源。國務(wù)院通過對(duì)寬帶、通信資費(fèi)的大力下調(diào)，著力降低了人民群眾對(duì)于信息接觸的門檻，使之可以隨時(shí)隨地地連接到互聯(lián)網(wǎng)、連接到更廣袤的信息世界。越來越多的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品發(fā)揮著連接民眾與公共服務(wù)的作用，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)+的步伐，公共文化服務(wù)均等化之路將嘗試新的可能。從各級(jí)政府的實(shí)踐，結(jié)合外?。ㄈ缃K、廣東等）的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，微信“連接一切”的影響力正在發(fā)揮，成為更多公共服務(wù)、文化傳播的新興、有效渠道。以微信的連接方式，來增強(qiáng)、拓寬政府提供公共文化服務(wù)的手段和多元方式，正在成為政府履職的新選項(xiàng)。

我們也要看到，現(xiàn)實(shí)中存在一部分民眾對(duì)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的有限使用或不使用其獲取信息的情況，給以微信思路進(jìn)行公共文化服務(wù)提供帶來一定的接入障礙和影響。但是，從更廣義的層面看，微信的覆蓋人群正在不斷擴(kuò)大，尤其是在城區(qū)中間，微信作為媒體意義上的人均接觸及消費(fèi)時(shí)長(zhǎng)，都遠(yuǎn)超報(bào)紙、雜志和廣播等媒體，其隨時(shí)、隨地、眾人分發(fā)、分包的方式，也在一定程度上超越了電視的影響力。所以，依托微信“連接一切”的優(yōu)勢(shì)和資源，通過將公共文化服務(wù)有機(jī)地、分布地投入微信中進(jìn)行傳播，讓民眾可以在社區(qū)里“搖一搖”就能搖到圖書館的新增館藏與展覽信息，并一鍵預(yù)約體育館的鍛煉時(shí)間；在社區(qū)閱報(bào)欄“掃一掃”，就能了解本社區(qū)、街道和區(qū)政府的各種護(hù)民惠民政策，讓居民不僅不出門可知天下事，還能辦理很多事、享受更多的公共文化服務(wù)。

3.用制度設(shè)計(jì)保障公共文化服務(wù)均等化健康發(fā)展

經(jīng)過前期的拉升和促進(jìn)階段，公眾對(duì)自己享有的文化權(quán)利意識(shí)已然覺醒，并開始形成消費(fèi)習(xí)慣，在此基礎(chǔ)上，可以進(jìn)行中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略規(guī)劃，以發(fā)展的視角，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平不斷提升的基礎(chǔ)下，進(jìn)行更長(zhǎng)遠(yuǎn)的公共文化服務(wù)均等化的實(shí)施及優(yōu)化。

（1）一進(jìn)一退：引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高服務(wù)質(zhì)量。

“進(jìn)”針對(duì)的是社會(huì)力量。基于帕累托改進(jìn)原則，在政府財(cái)稅投入總量有限的客觀現(xiàn)實(shí)下，可以通過鼓勵(lì)市場(chǎng)化運(yùn)作，提高公共文化服務(wù)的效率和效能，發(fā)揮出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)供給需求的調(diào)節(jié)和指揮棒作用。引入社會(huì)力量，包括企業(yè)、第三方組織等一方面可以加大和豐富內(nèi)容的供給，另一方面可以通過社會(huì)力量彼此間的競(jìng)爭(zhēng)，避免因政府單方供給、供給壟斷等帶來的低效與非均等化，彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)在資源配置失當(dāng)時(shí)所造成的有效供給不足、供給成分缺陷，讓公共文化服務(wù)的效率提升有了可靠的抓手。

“退”針對(duì)的是政府。現(xiàn)有公共文化服務(wù)均等化工作中，政府既當(dāng)裁判員、又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，精力資源有限又分身乏術(shù)，導(dǎo)致問題叢生。政府可通過合同承包、授權(quán)經(jīng)營、專項(xiàng)補(bǔ)貼和委托服務(wù)等方式，進(jìn)行調(diào)控式管理。在內(nèi)容提供上將更多精力轉(zhuǎn)移到為公眾提供其更需要、質(zhì)量更高的服務(wù)；在管理上，改變以往身兼運(yùn)動(dòng)員和裁判員的局面，成為更有效率、更符合公共文化這種精神產(chǎn)品與服務(wù)的特殊性的市場(chǎng)管理者、游戲規(guī)則制定者與監(jiān)督者。

（2）一放一管：政府管理上實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)適度下放，提升績(jī)效考核管控水平。

“放”是指下放一定的事權(quán)和財(cái)權(quán)。公共文化服務(wù)均等化的實(shí)施，必須有賴于各級(jí)政府明確其供給職責(zé)和權(quán)限，并在此基礎(chǔ)上適度下放必要的財(cái)權(quán)和管理權(quán)。讓省、市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）各級(jí)都能根據(jù)自身的能力范圍和服務(wù)區(qū)域范圍進(jìn)行合理的分工合作和資源配置，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)，著力提升政府在公共文化服務(wù)均等化方面的服務(wù)質(zhì)量和水平。

“管”是針對(duì)政府管理效能。在考察財(cái)政投入與產(chǎn)出比的基礎(chǔ)上，通過引入客觀第三方（非營利性機(jī)結(jié)構(gòu)、大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)）的外部評(píng)價(jià)，結(jié)合民眾對(duì)公共文化服務(wù)均等化的測(cè)評(píng)結(jié)果，三管齊下，進(jìn)行管控評(píng)估。從執(zhí)行層面促使各級(jí)政府以目標(biāo)為導(dǎo)向，以結(jié)果為導(dǎo)向，在公共文化服務(wù)均等化的內(nèi)容供給、服務(wù)體系完善和提升公眾滿意度方面，進(jìn)行更加精細(xì)化、更具成果意識(shí)的管理和服務(wù)。

★本文系湖南省黨校、行政學(xué)院系統(tǒng)社科規(guī)劃課題《湖南省公共文化服務(wù)均等化測(cè)度及實(shí)現(xiàn)路徑》的階段性成果

（作者單位：中共湘潭市委黨校）

■ 編輯：云霞