文/張帆

試析“茉莉花革命”后美國對突尼斯的援助

文/張帆

2010年12月底至2011年1月中旬，突尼斯爆發(fā)的民眾抗議活動導(dǎo)致該國本·阿里政權(quán)倒臺，突尼斯步入國內(nèi)轉(zhuǎn)型。除借助公開聲明和外交活動外，奧巴馬政府主要以對外援助方式支持突尼斯國內(nèi)轉(zhuǎn)型進(jìn)程，以使此進(jìn)程朝所謂的“民主”方向發(fā)展。

美國援助突尼斯的動因：打造“民主綠洲”

“阿拉伯之春”始于突尼斯，突尼斯也是首個(gè)在此次民眾抗議活動中實(shí)現(xiàn)政權(quán)更替、步入國內(nèi)政治轉(zhuǎn)型的國家。此前，就促進(jìn)民主改革和治理而言，突尼斯并未進(jìn)入美國政策界和促進(jìn)民主人士視野?！败岳蚧ǜ锩毖杆賹?dǎo)致長期統(tǒng)治突尼斯的本·阿里政權(quán)倒臺，美國決策者在頗感意外之余，很快意識到此次“革命”對美國在中東推進(jìn)民主改革的意義。

除突尼斯和埃及實(shí)現(xiàn)政權(quán)更替外，在利比亞、也門、巴林、敘利亞以及“阿拉伯之春”波及的其他國家，抗議民眾與統(tǒng)治政權(quán)僵持不下，該地區(qū)民眾抗議浪潮將止于何時(shí)何地，尚存變數(shù)。美國此時(shí)為突尼斯提供援助，除旨在支持突尼斯本國開啟民主轉(zhuǎn)型外，更著眼于在“阿拉伯之春”背景下，在中東樹立“革命榜樣”，希望該地區(qū)為“阿拉伯之春”所波及的國家，以“茉莉花革命”為榜樣，和平實(shí)現(xiàn)政權(quán)更替，同時(shí)期望該地區(qū)有更多國家的民眾以突尼斯民眾為榜樣，加入“阿拉伯之春”的抗議浪潮。

在“阿拉伯之春”偃旗息鼓、敘利亞陷入內(nèi)戰(zhàn)、外界開始公開談?wù)摗鞍⒗钡谋尘跋拢柟獭鞍⒗骸背晒?，促成已?shí)現(xiàn)政權(quán)更替的4個(gè)國家的民主轉(zhuǎn)型，對美國在中東促進(jìn)民主改革和民主治理，無疑具有重要意義。奧巴馬政府無一例外地以對外援助方式，力促這些國家的政治轉(zhuǎn)型朝美國期望的“民主”方向發(fā)展，但相對于其他3國自始就危機(jī)四伏的轉(zhuǎn)型進(jìn)程，突尼斯的轉(zhuǎn)型相對平穩(wěn)。按美國政策界和促進(jìn)民主人士評估，突尼斯是4個(gè)轉(zhuǎn)型國家中最有希望成功實(shí)現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型的國家。奧巴馬政府決意繼續(xù)提升突尼斯在美國的中東援助體系中的地位。美國此時(shí)對突尼斯的援助旨在將后者樹立為轉(zhuǎn)型國家的榜樣，為其他3個(gè)轉(zhuǎn)型國家提供示范和激勵。

2014年初至2015年5月，就國內(nèi)政治轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定性和成效而言，突尼斯與其他3個(gè)轉(zhuǎn)型國家的反差更為鮮明：在突尼斯國內(nèi)轉(zhuǎn)型進(jìn)一步取得進(jìn)展的同時(shí)，埃及、利比亞和也門的國內(nèi)政治轉(zhuǎn)型趨于失敗，突尼斯“轉(zhuǎn)型榜樣”逐漸失去意義，但奧巴馬政府仍然強(qiáng)調(diào)突尼斯轉(zhuǎn)型的示范作用，并據(jù)此計(jì)劃增加對突尼斯的援助。

在美國看來，埃及、利比亞和也門的國內(nèi)轉(zhuǎn)型趨于失敗，突尼斯成為“阿拉伯之春”碩果僅存的國家。放眼整個(gè)中東，“阿拉伯之春”催生的其他3個(gè)轉(zhuǎn)型國家近乎看不到“民主轉(zhuǎn)型”前景；“阿拉伯之春”波及的巴林和敘利亞，前者遭遇沙特等國武裝干預(yù)，后者則陷入僵持不下的內(nèi)戰(zhàn)；急于維持現(xiàn)存秩序的沙特在遏制“阿拉伯之春”的外交和軍事行動中變得日益強(qiáng)勢，積極從事與伊朗爭奪地區(qū)影響力的競爭；美軍撤出后的伊拉克，非但沒有實(shí)現(xiàn)民主治理和實(shí)施有效改革，反而成為“伊斯蘭國”恣意橫行的場所。可見，集權(quán)主義、恐怖主義、極端勢力以及內(nèi)戰(zhàn)盛行于中東相當(dāng)多的國家和地區(qū)。在這樣的地區(qū)環(huán)境中，經(jīng)過“茉莉花革命”和平實(shí)現(xiàn)政權(quán)更替，然后經(jīng)歷短暫挫折在“民主轉(zhuǎn)型”道路上取得一定成就的突尼斯，看似漫漫沙漠中的一葉“綠洲”。在中東這片“集權(quán)主義沙漠”中繼續(xù)打造突尼斯這葉“民主綠洲”，使其成為該地區(qū)未來的榜樣，是奧巴馬政府此時(shí)強(qiáng)調(diào)突尼斯“示范作用”的重要內(nèi)涵，也是其繼續(xù)增加對突尼斯援助的重要動因。

美國向突尼斯提供的援助

2011年以來，奧巴馬政府希望通過對外援助促成突尼斯國內(nèi)民主轉(zhuǎn)型，為“阿拉伯之春”及中東民主改革提供“示范”， 其對突尼斯的援助主要有如下特征：

（一）援助規(guī)模增加。從援助規(guī)模上看，“茉莉花革命”后美國對突尼斯的援助有較大增加。自2011財(cái)年以來，美國向突尼斯提供的對外援助總計(jì)達(dá)4億4659萬美元，相對于2009財(cái)年和2010財(cái)年，2011財(cái)年以來各財(cái)年的援助金額均有較大增長，盡管這種增長在2011財(cái)年以來的各財(cái)政年度間略有起伏。

（二）多國賬戶與雙邊賬戶綜合運(yùn)用。從援助方式上看，自“茉莉花革命”以來，美國主要以雙邊賬戶向突尼斯提供援助，但在各財(cái)政年度情況有所不同。在2011財(cái)年和2013財(cái)年，美國更多地通過多國賬戶向突尼斯提供援助，尤其是在2011財(cái)年，美國對突尼斯的援助約有70%通過多國賬戶支付，而在2012財(cái)年和2014財(cái)年，雙邊賬戶更多地被用于為突尼斯提供援助，尤其是在2014財(cái)年，通過多國賬戶提供的援助只有460萬美元，僅占該財(cái)年全部援助總額的7.4%。到2015財(cái)年時(shí)，美國對突尼斯的援助完全通過雙邊賬戶提供?！败岳蚧ǜ锩焙螅绹^多地運(yùn)用多國賬戶向突尼斯提供的情況主要發(fā)生在2011財(cái)年、2012財(cái)年和2013財(cái)年，在這三個(gè)財(cái)年里，美國利用多國賬戶提供的援助占各財(cái)年援助總額的比例分別約為70%、28%和56%。

（三）援助流向失衡。從援助流向看，“茉莉花革命”以來，在美國對突尼斯的援助中，用于“和平與安全”的援助資金在援助總額中的比例有所下降，用于其他類別的援助資金的比例有所上升，但美國對突尼斯的援助仍然更多地用于安全領(lǐng)域，就援助資金而言，“和平與安全”與“公正、民主治理”的失衡狀態(tài)較為明顯。

綜上所述，2011財(cái)年后，美國通過雙邊和多國賬戶向突尼斯提供援助，援助規(guī)模有較大增加，這種增加在2011以來的各財(cái)政年度有所起伏，美國對突尼斯的援助以安全援助為重點(diǎn)。

影響美國對突尼斯援助的因素

美國2011財(cái)年以來向突尼斯提供的實(shí)際援助呈現(xiàn)上述特征，其形成受諸種因素影響。首先，美國每一財(cái)政年度對外援助實(shí)際撥款最終由國會以法案確定，即便行政部門通過多國賬戶臨時(shí)向某國調(diào)撥援助資金，也需經(jīng)國會同意。這意味著除奧巴馬行政當(dāng)局的援助意愿和具體援助倡議外，國會很大程度上決定最終向突尼斯提供援助的規(guī)模、多國賬戶的運(yùn)用以及援助重點(diǎn)。其次，通過多國賬戶實(shí)施緊急救援，不僅取決于行政當(dāng)局倡議和國會同意，也取決于是否有可資利用的多國賬戶。最后，美國援助突尼斯的決策也受突尼斯國內(nèi)局勢影響。

（一）國會對援助規(guī)模的影響

總體上看，以對外援助支持突尼斯轉(zhuǎn)型，這一基本政策在美國國內(nèi)得到較大支持，行政當(dāng)局和國會都將突尼斯視為“阿拉伯之春”后中東最有可能成功實(shí)現(xiàn)“民主轉(zhuǎn)型”的國家，重視其轉(zhuǎn)型所具有的地區(qū)示范效應(yīng)。而且，在國會看來，突尼斯經(jīng)濟(jì)規(guī)模相對較小，發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施相對較好，美國為其提供的援助能發(fā)揮更大效用。

在突尼斯國內(nèi)轉(zhuǎn)型的最初兩年，奧巴馬政府主要啟用多國賬戶緊急援助突尼斯，國會對行政部門調(diào)撥多國賬戶的請求大都予以同意；從2013財(cái)年開始，奧巴馬政府著手改變對突尼斯的援助方式，逐步擺脫對多國賬戶依賴，使美國對突尼斯的援助更多地以更為穩(wěn)定、可靠的雙邊賬戶進(jìn)行，此舉得到國會大力支持。

（二）中東援助體系的“馳援”作用

在始于2011財(cái)年的最初幾個(gè)財(cái)政年度里，多國賬戶的啟用對迅速提升美國對突尼斯的援助規(guī)模發(fā)揮了重要作用。除國會對奧巴馬政府動用有關(guān)多國賬戶的請求給予積極支持外，這還得益于美國既有的中東援助體系。

時(shí)至2011年初，就美國針對中東地區(qū)的對外援助而言，除通過雙邊援助賬戶向有關(guān)國家提供雙邊援助外，美國還建立起諸多地區(qū)多國賬戶，或?qū)⒛承┤蚨鄧~戶應(yīng)用于該地區(qū)，形成一個(gè)以雙邊賬戶為主、以多國賬戶進(jìn)行補(bǔ)充、由多部門參與實(shí)施和管理的對外援助體系。在本·阿里下臺后約1年半時(shí)間里，由于缺乏某種大規(guī)模的雙邊直接援助賬戶，美國從其中東援助體系的多國賬戶調(diào)集資源，支持突尼斯轉(zhuǎn)型。這些多國賬戶為美國迅速提升對突尼斯的援助規(guī)模發(fā)揮了重要作用。

（三）突尼斯國內(nèi)局勢對援助流向的影響

為促進(jìn)和鞏固突尼斯民主轉(zhuǎn)型，美國不僅著眼于促進(jìn)民主本身，更強(qiáng)調(diào)塑造有利于民主轉(zhuǎn)型的環(huán)境，其對突尼斯援助的重點(diǎn)或流向基本體現(xiàn)這一思路。在美國看來，突尼斯國內(nèi)外的恐怖主義和極端暴力是突尼斯國內(nèi)轉(zhuǎn)型環(huán)境面臨的最大威脅，而此類威脅很大程度上與突尼斯國內(nèi)日益惡化的經(jīng)濟(jì)形勢密切相關(guān)。有鑒于此，除繼續(xù)重視直接用于反恐的安全援助外，自2011財(cái)年以來，在美國向突尼斯提供的援助中，“經(jīng)濟(jì)增長”類別也有很大提升。不過，美國對突尼斯的援助，重點(diǎn)在于塑造有利于促進(jìn)和鞏固民主轉(zhuǎn)型的國內(nèi)環(huán)境，安全援助成為重中之重。

結(jié)語

2011年初突尼斯政局巨變以來，美國旨在以對外援助促成和鞏固突尼斯民主轉(zhuǎn)型，以在中東樹立某種“民主樣板”。由于得到掌握對外援助實(shí)際撥款權(quán)的國會的支持和美國在中東已經(jīng)擁有一個(gè)較為成熟的對外援助體系，奧巴馬政府及時(shí)地、較大幅度地增加了對突尼斯的援助。突尼斯在轉(zhuǎn)型進(jìn)程中發(fā)生的針對美國使館的恐怖襲擊使美國對突尼斯的援助在2013財(cái)年和2014財(cái)年有所下降，但并未根本扭轉(zhuǎn)美國積極援助突尼斯的勢頭；突尼斯“脆弱的轉(zhuǎn)型”對美國援助資金的分配有較大影響，“安全第一”是美國援助突尼斯的重要特征。

（作者系中國社會科學(xué)院美國研究所副研究員；摘自《美國研究》2016年第1期）