賀 　俊

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【經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐】

當(dāng)前我國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)政策的缺陷與調(diào)整方向*

賀 俊

近年來(lái)，為切實(shí)支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展，政府從改善融資條件、完善服務(wù)體系、加大扶持力度等方面先后出臺(tái)了一系列有針對(duì)性的政策措施。但總體上看，當(dāng)前我國(guó)的中小企業(yè)促進(jìn)政策仍然存在政策間協(xié)調(diào)性差、扶持性資金使用效率低下、企業(yè)實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重、優(yōu)惠政策落實(shí)不到位、公共服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題。通過(guò)進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善中小企業(yè)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、融資環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境和服務(wù)體系，是未來(lái)我國(guó)中小企業(yè)政策調(diào)整優(yōu)化的主要方向。

中小企業(yè)；促進(jìn)政策；優(yōu)化調(diào)整

從產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)的角度理解我國(guó)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)際上就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)從過(guò)去更多依靠大企業(yè)擴(kuò)張轉(zhuǎn)向更多依靠中小微企業(yè)的大量涌現(xiàn)和快速成長(zhǎng)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，主要就是廣大中小企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和轉(zhuǎn)型升級(jí)的問(wèn)題。鑒于此，對(duì)近年來(lái)我國(guó)的中小企業(yè)政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，特別是識(shí)別出當(dāng)前我國(guó)中小企業(yè)政策在思路設(shè)計(jì)和工具選擇方面存在的缺陷和不足，進(jìn)而厘清未來(lái)我國(guó)中小企業(yè)政策進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化的方向，具有重要意義。

一、當(dāng)前我國(guó)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的主要政策措施

相對(duì)于大企業(yè)，中小企業(yè)的資源整合能力、組織管理能力、技術(shù)創(chuàng)新能力和市場(chǎng)開(kāi)拓能力都更弱。中小企業(yè)成長(zhǎng)過(guò)程中面臨的各種障礙和困境，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的短板和瓶頸。鑒于此，近年來(lái)，政府為促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展和成長(zhǎng)，從財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、融資激勵(lì)、公共服務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新等多個(gè)方面出臺(tái)了多項(xiàng)政策，在推進(jìn)中小企業(yè)政策體系和服務(wù)體系完善方面邁出了重要的一步。

1.中小企業(yè)融資渠道不斷拓展

在間接融資方面，進(jìn)一步加大銀行類金融機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)的融資支持力度。國(guó)務(wù)院辦公廳、銀監(jiān)會(huì)于2015年發(fā)布的《關(guān)于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)銀行發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，在落實(shí)小微貸款“三個(gè)不低于”目標(biāo)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富中小企業(yè)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)種類，在強(qiáng)化監(jiān)管的前提下提高行政審批效率，在中小企業(yè)集中的地區(qū)積極推動(dòng)具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行、金融租賃公司和消費(fèi)金融公司等金融機(jī)構(gòu)。積極引導(dǎo)銀行類金融機(jī)構(gòu)針對(duì)不同類型、不同發(fā)展階段中小企業(yè)的特點(diǎn)，不斷開(kāi)發(fā)特色產(chǎn)品，為中小企業(yè)提供量身定做的金融產(chǎn)品和服務(wù)，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈融資等多種融資方式，積極開(kāi)展抵質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，推動(dòng)辦理更多樣化的融資業(yè)務(wù)。與此同時(shí)，政府不斷加快融資擔(dān)保體系建設(shè)。國(guó)務(wù)院于2015年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見(jiàn)》提出，要構(gòu)建穩(wěn)定的國(guó)家融資擔(dān)保基金、省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、轄內(nèi)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的三層組織體系，完善再擔(dān)保機(jī)制，有效分散融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮再擔(dān)保在中小企業(yè)融資中的“穩(wěn)定器”作用。

直接融資方面，重點(diǎn)推動(dòng)資本市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展，為企業(yè)提供更廣闊的渠道和便利條件。規(guī)范發(fā)展服務(wù)于中小企業(yè)的區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)，推動(dòng)建立工商登記部門與區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)的股權(quán)登記對(duì)接機(jī)制，加快推進(jìn)全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)向創(chuàng)業(yè)板轉(zhuǎn)板試點(diǎn)，支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)股權(quán)質(zhì)押融資和票據(jù)融資。引導(dǎo)和鼓勵(lì)眾籌融資平臺(tái)規(guī)范發(fā)展，開(kāi)展公開(kāi)、小額股權(quán)眾籌融資試點(diǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制和規(guī)范管理。

2.科技創(chuàng)新扶持力度不斷加大

為進(jìn)一步激發(fā)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活力，提高中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，有關(guān)部門從科研投入、技術(shù)研發(fā)合作等方面為中小企業(yè)發(fā)展提供了有力的政策保障。工信部于2016年發(fā)布的《促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》指出，要逐步增加中央財(cái)政預(yù)算支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的專項(xiàng)資金規(guī)模，繼續(xù)加大國(guó)家火炬計(jì)劃等專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃支持力度，擴(kuò)大國(guó)家科技支撐計(jì)劃覆蓋范圍，積極發(fā)揮中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金的引導(dǎo)作用，對(duì)自主研發(fā)投入比例達(dá)到政策要求的中小企業(yè)給予多種形式的鼓勵(lì)和補(bǔ)貼。

《促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》還提出，要積極支持科技型中小企業(yè)加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作，與高校和科研院所共建研發(fā)機(jī)構(gòu)、聯(lián)合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、共同培養(yǎng)人才，鼓勵(lì)中小企業(yè)接收高校和科研院所及各類財(cái)政性資金支持形成的科技成果轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)企業(yè)與境外研究機(jī)構(gòu)建立合作伙伴關(guān)系，組建產(chǎn)學(xué)研跨境創(chuàng)新協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)用高新技術(shù)及先進(jìn)適用技術(shù)?！丁笆濉眹?guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了公共科技服務(wù)體系對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的作用，包括推動(dòng)建設(shè)一批專業(yè)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)，面向科技型中小微企業(yè)提供研發(fā)設(shè)計(jì)、檢驗(yàn)檢測(cè)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、大型共用軟件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人才培訓(xùn)等服務(wù)。探索通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式，引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)建立有效運(yùn)行的良好機(jī)制，為科技型中小微企業(yè)創(chuàng)新的不同環(huán)節(jié)、不同階段提供集成化、市場(chǎng)化、專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化支撐服務(wù)。

3.公共服務(wù)體系日臻完善

隨著我國(guó)中小企業(yè)政策逐漸由結(jié)構(gòu)性政策向功能性政策轉(zhuǎn)變，中小企業(yè)公共服務(wù)體系在中小企業(yè)政策中的重要性不斷提升，中小企業(yè)公共服務(wù)體系成為政府中小企業(yè)政策資源投入的主要領(lǐng)域。截至2015年年底，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了涵蓋30個(gè)省市、5個(gè)計(jì)劃單列市的中小企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，帶動(dòng)社會(huì)各類服務(wù)資源7萬(wàn)多個(gè)；認(rèn)定511家國(guó)家中小企業(yè)公共服務(wù)示范平臺(tái)；實(shí)施中小企業(yè)創(chuàng)新能力計(jì)劃和創(chuàng)辦小企業(yè)計(jì)劃，啟動(dòng)國(guó)家小型微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新示范基地公告工作；組織實(shí)施了中小企業(yè)銀河培訓(xùn)工程和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才素質(zhì)提升工程。

《促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》還指出，要進(jìn)一步提高中小企業(yè)服務(wù)體系的服務(wù)效率，豐富服務(wù)內(nèi)容，完善服務(wù)功能。研究制定中小企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和平臺(tái)的服務(wù)規(guī)范，加強(qiáng)小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地、中小企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)等載體能力建設(shè)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和水平。發(fā)揮中小企業(yè)服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)骨干架構(gòu)作用，加強(qiáng)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，建立全國(guó)性的公共服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，在更大范圍和更高層次上整合資源，提高服務(wù)水平和效率。近年來(lái)，地方政府也積極通過(guò)中小企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，集聚資源，集成服務(wù)，統(tǒng)籌建設(shè)區(qū)域內(nèi)互聯(lián)互通、資源共享的平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，并積極促進(jìn)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域和全國(guó)范圍的協(xié)同服務(wù)。地方政府和園區(qū)還積極支持第三方社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)提供小微企業(yè)“互聯(lián)網(wǎng)+”評(píng)估、診斷等服務(wù)，利用信息化手段大幅提升中小企業(yè)公共服務(wù)效率。

4.創(chuàng)業(yè)政策更加精細(xì)化

近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)的創(chuàng)業(yè)政策更加注重通過(guò)切實(shí)解決創(chuàng)業(yè)過(guò)程中面臨的體制性障礙來(lái)提升創(chuàng)業(yè)活力，具體包括以下幾個(gè)方面。

一是進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，降低創(chuàng)業(yè)門檻。國(guó)務(wù)院在2015年發(fā)布的《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》中提出，優(yōu)化工商注冊(cè)登記程序，提供公開(kāi)公平、便捷高效的準(zhǔn)入服務(wù)，減免注冊(cè)登記等一系列行政事業(yè)性收費(fèi)對(duì)新創(chuàng)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。工信部在2016年發(fā)布的《促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》中也強(qiáng)調(diào)，鼓勵(lì)和支持創(chuàng)業(yè)者打破傳統(tǒng)束縛和限制，支持各類創(chuàng)業(yè)主體進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁入的行業(yè)和領(lǐng)域。

二是積極推動(dòng)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)建設(shè)?！洞龠M(jìn)中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》提出，各地要積極創(chuàng)造條件，合理安排必要的場(chǎng)地和設(shè)施，充分利用已有的各類園區(qū)，打造中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地，為創(chuàng)業(yè)主體獲得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所提供便利，形成線上與線下、孵化與投資相結(jié)合的開(kāi)放式綜合服務(wù)載體，為中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)興業(yè)提供低成本、便利化、全要素服務(wù)。同時(shí)鼓勵(lì)大企業(yè)提供新型創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，開(kāi)展各類創(chuàng)業(yè)孵化活動(dòng)，形成市場(chǎng)主導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)投資參與、企業(yè)孵化的創(chuàng)業(yè)生態(tài)，鼓勵(lì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供創(chuàng)業(yè)信息、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等專業(yè)化服務(wù)。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金對(duì)創(chuàng)業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的引導(dǎo)和扶持。國(guó)務(wù)院辦公廳2015年發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于大力支持小型微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)興業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》提出，要逐年加大中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金支持力度，重點(diǎn)支持中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地和公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)興業(yè)項(xiàng)目發(fā)展，積極引導(dǎo)地方、創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)及其他社會(huì)資金投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)。進(jìn)一步完善科技企業(yè)孵化器稅收政策，對(duì)符合規(guī)定條件的眾創(chuàng)空間采用科技企業(yè)孵化器稅收政策。進(jìn)一步落實(shí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助政策，鼓勵(lì)有條件的地方綜合運(yùn)用無(wú)償資助、業(yè)務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)等方式，對(duì)眾創(chuàng)空間的辦公用房、用水、用能、網(wǎng)絡(luò)等軟硬件設(shè)施給予補(bǔ)助。①

二、我國(guó)中小企業(yè)政策仍然存在的不足

盡管近年來(lái)政府不斷加大中小企業(yè)政策扶持力度，但整體上看，我國(guó)中小企業(yè)的發(fā)展績(jī)效仍然不能盡如人意，中小企業(yè)政策仍然不能有效支撐中小企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐美企業(yè)平均生存年限是12.5年，日本企業(yè)平均為30年。而根據(jù)國(guó)家工商總局的調(diào)查，我國(guó)中小企業(yè)的平均壽命僅為8年左右。在2000年以來(lái)新設(shè)立的企業(yè)中，僅有約半數(shù)的企業(yè)能存活8年以上。中小企業(yè)政策間協(xié)調(diào)性差、扶持性資金使用效率低下、企業(yè)實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重、優(yōu)惠政策落實(shí)不到位、公共服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題突出。

1.政策之間協(xié)調(diào)性不夠

由于部門之間、中央和地方之間的中小企業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立起來(lái)，我國(guó)中小企業(yè)政策體系在以下方面仍有待進(jìn)一步改善。

一是政策連續(xù)性不強(qiáng)。金融危機(jī)以來(lái)、特別是“十二五”后期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度明顯回落，穩(wěn)增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)的矛盾日益突出。面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的壓力，中小企業(yè)政策在制定和實(shí)施過(guò)程中，出現(xiàn)了“輕公共服務(wù)、重資金扶持”和“有政策、無(wú)落實(shí)”的問(wèn)題。地方政府更多地將政策資源導(dǎo)向大企業(yè)，很多惠及中小企業(yè)發(fā)展的政策措施沒(méi)有落實(shí)到位。

二是政策缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)性安排。盡管2008年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革一定程度上理順了部門職責(zé)關(guān)系，但在中小企業(yè)管理體制方面仍遺留不少問(wèn)題。工信部、工商行政管理總局、國(guó)稅總局、國(guó)家科技部等各大部委分別對(duì)中小企業(yè)、三資企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)科技企業(yè)實(shí)行歸口管理，政出多門。由于各級(jí)各類管理主體之間權(quán)責(zé)義務(wù)不明確，一方面出現(xiàn)了項(xiàng)目資金種類雜多、交叉重復(fù)的問(wèn)題，另一方面也出現(xiàn)了專項(xiàng)資金分散化多頭管理、使用效率低下的問(wèn)題。以中小企業(yè)專項(xiàng)資金為例，因?yàn)樨?cái)政專項(xiàng)資金實(shí)行多頭管理，各級(jí)各部門資金安排比較分散，所以專項(xiàng)資金的預(yù)算編制存在諸多不規(guī)范，增加了有關(guān)部門對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督難度，引起監(jiān)管效率下降等一系列問(wèn)題。更重要的是，由于現(xiàn)行政策體系未對(duì)專項(xiàng)資金的整個(gè)運(yùn)用流程建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制，也缺乏對(duì)財(cái)政扶持資金的后續(xù)跟蹤和評(píng)估，使得資金的發(fā)放和使用處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)，資金使用的實(shí)際效果大打折扣。

2.扶持性資金使用效率不高

中小企業(yè)扶持資金使用效率低下，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是盡管財(cái)政對(duì)中小企業(yè)的扶持性資金支持規(guī)模不斷擴(kuò)大，但由于財(cái)政扶持政策覆蓋面太廣，涉及行業(yè)和領(lǐng)域過(guò)多，分散到不同中小企業(yè)項(xiàng)目的資金規(guī)模小，難以形成撬動(dòng)和杠桿效應(yīng)。目前財(cái)政政策扶持中小企業(yè)的主要方式是財(cái)政貼息和無(wú)償資助，但由于我國(guó)財(cái)政資金實(shí)施的是層層撥付機(jī)制，實(shí)際到達(dá)中小企業(yè)的財(cái)政資金很少，難以滿足中小企業(yè)的實(shí)際需求。

二是財(cái)政扶持政策執(zhí)行不到位。地方政府出于做大經(jīng)濟(jì)總量的考慮，中小企業(yè)政策在落實(shí)過(guò)程中存在扭曲。例如，地方為提高財(cái)政收入、解決就業(yè)，更傾向于扶持生產(chǎn)型企業(yè)，而忽視科技型企業(yè)；更傾向于扶持中型企業(yè)，而忽視小微型企業(yè)。在地方采購(gòu)項(xiàng)目中，由于采購(gòu)方通常都要求企業(yè)提供履約保證金，實(shí)際上對(duì)中小企業(yè)、特別是小微企業(yè)形成了壁壘和較高的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。此外，由于各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金分散在不同銀行的不同賬戶，資金結(jié)算不暢，占用時(shí)間較長(zhǎng)，也降低了資金使用效率。

3.稅費(fèi)負(fù)擔(dān)仍然較沉重

在要素成本不斷上漲的同時(shí)，中小企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也長(zhǎng)期居高不下。

一是稅費(fèi)負(fù)擔(dān)比較繁重。雖然政府針對(duì)中小企業(yè)出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策力度不斷擴(kuò)大，但真正符合減免政策的中小企業(yè)數(shù)量較少，優(yōu)惠幅度有限。現(xiàn)行稅收體系下名目繁多的稅費(fèi)，尤其是行政事業(yè)性收費(fèi)，仍是當(dāng)前中小企業(yè)發(fā)展的一個(gè)沉重負(fù)擔(dān)。整體上看，2015年以來(lái)國(guó)家對(duì)中小企業(yè)實(shí)施的各項(xiàng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策對(duì)減輕中小企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)效果并不顯著，諸如水資源費(fèi)、勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)等在內(nèi)的收費(fèi)金額高的費(fèi)種并未減少。

二是稅收優(yōu)惠方式不能有效支撐中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。目前我國(guó)稅收政策中對(duì)中小企業(yè)的優(yōu)惠方式主要是以減免為主的稅額優(yōu)惠，而國(guó)際通行的優(yōu)惠措施是以加速折舊、費(fèi)用抵扣和投資抵免為主的稅基優(yōu)惠。相比而言，稅基優(yōu)惠更符合創(chuàng)新型中小企業(yè)初創(chuàng)階段高技術(shù)研發(fā)投入、低利潤(rùn)的現(xiàn)實(shí)狀況，更能發(fā)揮政府支持中小企業(yè)創(chuàng)新的激勵(lì)作用。

三是許多針對(duì)中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策無(wú)法落地。目前針對(duì)中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策廣泛分布于不同部委的不同產(chǎn)業(yè)政策中，稅務(wù)部門缺乏相應(yīng)的配套細(xì)則，加之企業(yè)申請(qǐng)稅收優(yōu)惠時(shí)的復(fù)雜程序和繁重的材料報(bào)送負(fù)擔(dān)，使得許多稅收優(yōu)惠政策難以落到實(shí)處。

4.專門性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后

既有的中小企業(yè)金融政策更多是在既有金融體系內(nèi)通過(guò)發(fā)展新的金融產(chǎn)品來(lái)拓展中小企業(yè)的融資渠道，專門的中小企業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展仍然滯后。

一是中小企業(yè)融資渠道單一，過(guò)度依賴銀行。2015年，我國(guó)小微企業(yè)來(lái)自銀行類金融機(jī)構(gòu)的融資占總體融資的比例在60%以上，西部地區(qū)更是高達(dá)90%。但銀行貸款審批要求嚴(yán)，融資門檻高，中小企業(yè)在資金、人才技術(shù)、信息等方面都存在劣勢(shì)，而地方政府出于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考慮，通常都會(huì)將融資支持和稅收優(yōu)惠導(dǎo)向大企業(yè)，進(jìn)一步惡化了中小企業(yè)的融資條件。此外，我國(guó)資本市場(chǎng)建立時(shí)間短，發(fā)育不健全，進(jìn)入門檻高，發(fā)行市場(chǎng)采取核準(zhǔn)上市，大大制約了中小企業(yè)的直接融資渠道。②

二是缺乏針對(duì)中小企業(yè)特點(diǎn)的專門性金融機(jī)構(gòu)和融資支持政策。中小企業(yè)處于企業(yè)初創(chuàng)成長(zhǎng)期，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，盈利能力較弱，且缺乏抵押擔(dān)保能力，不適合從審批程序復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)管控程度高的國(guó)有大型銀行貸款。但由于嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件和隱形壁壘，我國(guó)中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展嚴(yán)重不足。2015年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)銀行發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》仍然要求民營(yíng)銀行須具備3年持續(xù)盈利及凈資產(chǎn)比重30%以上等準(zhǔn)入條件，嚴(yán)苛的準(zhǔn)入條件阻礙了中小企業(yè)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

5.公共服務(wù)質(zhì)量不高

目前我國(guó)中小企業(yè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)水平不高或者公益性不強(qiáng)的矛盾。以產(chǎn)業(yè)集群中中小企業(yè)共性技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)為例，目前我國(guó)產(chǎn)業(yè)集群普遍采用優(yōu)勢(shì)企業(yè)供給型或研發(fā)機(jī)構(gòu)合作型的共性技術(shù)供給方式，這兩種模式雖然符合我國(guó)產(chǎn)業(yè)集群市場(chǎng)結(jié)構(gòu)相對(duì)分散、多數(shù)企業(yè)技術(shù)研發(fā)水平落后的現(xiàn)狀，因而具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的合理性，但同時(shí)也導(dǎo)致嚴(yán)重的問(wèn)題：在優(yōu)勢(shì)企業(yè)供給模式下，優(yōu)勢(shì)企業(yè)的項(xiàng)目選擇更有利于企業(yè)自身收益，而不是集群社會(huì)收益的最大化，共性技術(shù)研發(fā)過(guò)程缺乏集群中小企業(yè)的充分交流和互動(dòng)，共性技術(shù)供給和中小企業(yè)服務(wù)需求錯(cuò)配的問(wèn)題突出；在合作型的共性技術(shù)研發(fā)模式下，由于缺乏技術(shù)投資的連續(xù)性和制度的持續(xù)性，中小企業(yè)也很難得到持續(xù)的共性技術(shù)服務(wù)，產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新能力的培育和提升受到制約。因此，無(wú)論從共性技術(shù)創(chuàng)新還是從共性技術(shù)擴(kuò)散的角度看，目前國(guó)內(nèi)普遍采用的優(yōu)勢(shì)企業(yè)供給型和研發(fā)機(jī)構(gòu)合作型共性技術(shù)供給模式都存在嚴(yán)重缺陷。目前國(guó)家和地方層面建設(shè)的各類共性技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)與國(guó)外通行的中小企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)模式還存在較大差距，在服務(wù)質(zhì)量和公益性方面還存在很大的提升空間。

三、進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)中小企業(yè)發(fā)展的思路與措施

針對(duì)新時(shí)期我國(guó)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，未來(lái)我國(guó)中小企業(yè)政策調(diào)整優(yōu)化的基本思路是：一方面，積極借鑒發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家實(shí)踐證明已基本成熟的政策設(shè)計(jì)和工具，替代我國(guó)具有相同政策目標(biāo)的中小企業(yè)政策。如針對(duì)中小型科技企業(yè)的扶持政策，目前我國(guó)仍實(shí)行一次性的補(bǔ)貼政策，而美國(guó)、日本等國(guó)家普遍采用全生命周期扶持和服務(wù)的SBIR政策。另一方面，根據(jù)我國(guó)自身的國(guó)情和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，探索性地在少數(shù)領(lǐng)域推出創(chuàng)新性的中小企業(yè)政策，或者對(duì)國(guó)外相對(duì)還不成熟的中小企業(yè)政策加以適應(yīng)性的改進(jìn)。

1.完善中小企業(yè)信用體系

企業(yè)信用體系已經(jīng)成為中小企業(yè)融資難、融資貴、不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的根源，加強(qiáng)企業(yè)信用體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重中之重。建議建設(shè)國(guó)家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，推動(dòng)企業(yè)外部信用評(píng)級(jí)發(fā)展，強(qiáng)化信用識(shí)別機(jī)制。建議在國(guó)務(wù)院層面盡快設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)、協(xié)調(diào)相關(guān)政府管理部門、銀行、公共基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)、電子商務(wù)企業(yè)等各類機(jī)構(gòu)，加快建立我國(guó)企業(yè)信用體系，讓分散在銀行、政府機(jī)構(gòu)等的信息通過(guò)信用體系集中起來(lái)為企業(yè)融資服務(wù)。具體措施為：一是建立完善的信用記錄數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一的企業(yè)家個(gè)人信息、企業(yè)家信用卡信息、企業(yè)貸款信息、繳稅繳費(fèi)信息以及電子商務(wù)交易、水電費(fèi)等信息，完善中小企業(yè)信用記錄數(shù)據(jù)庫(kù)；二是鼓勵(lì)、支持各類資本投資經(jīng)營(yíng)征信機(jī)構(gòu)發(fā)展，通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的方式提供信用咨詢、代理方面的服務(wù)；三是加速制定《社會(huì)信用信息法》，為商業(yè)化的社會(huì)征信機(jī)構(gòu)開(kāi)展企業(yè)和個(gè)人信用信息的搜集、保存、評(píng)級(jí)、服務(wù)等業(yè)務(wù)提供基本的法律依據(jù)，改變目前社會(huì)信用體系缺乏法律保障的狀況；四是建立個(gè)人信用和企業(yè)信用的互通、傳導(dǎo)機(jī)制，使信用懲戒不但能夠作用于企業(yè)本身，還能通過(guò)個(gè)人和企業(yè)信用的掛鉤對(duì)企業(yè)實(shí)際控制人產(chǎn)生約束，降低中小企業(yè)的違約風(fēng)險(xiǎn)。

2.拓寬中小企業(yè)融資渠道

加快發(fā)展多層次的資本市場(chǎng)，適當(dāng)降低創(chuàng)業(yè)板等市場(chǎng)的上市融資門檻，完善中小企業(yè)上市育成機(jī)制，規(guī)范私募股權(quán)投資基金。加快發(fā)展公司債、私募債等固定收益類產(chǎn)品。特別地，基于中小企業(yè)集群融資理論發(fā)展的集合債券、集合票據(jù)、集合信托等創(chuàng)新型直接債務(wù)融資為我國(guó)勞動(dòng)密集型中小企業(yè)解決融資難問(wèn)題開(kāi)辟了一條路徑。從我國(guó)目前已發(fā)行的集合債券來(lái)看，該創(chuàng)新型工具通過(guò)“統(tǒng)一組織、分別申請(qǐng)、分別負(fù)債、統(tǒng)一擔(dān)保、集合發(fā)行”的方式為企業(yè)融資，與傳統(tǒng)債務(wù)工具相比具有降低籌資成本、分散投資風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)信用等級(jí)等優(yōu)勢(shì)；對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)推薦產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)支持的中小企業(yè)，有利于引導(dǎo)資金流向，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展。③

大力發(fā)展小額貸款公司等中小金融機(jī)構(gòu)。目前小額貸款公司在解決中小企業(yè)融資方面具有效率高、放款快的特點(diǎn)，對(duì)于企業(yè)解決短期資金周轉(zhuǎn)問(wèn)題具有重要作用。然而，與此同時(shí)，由于小貸公司存在借款成本高、期限短的問(wèn)題，因而對(duì)于解決中小企業(yè)轉(zhuǎn)型融資的貢獻(xiàn)不大。要破解上述難題，需要在解決小額貸款公司身份問(wèn)題的前提下，提供公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，并采取積極探索建立小貸行業(yè)協(xié)會(huì)、引入外部投資者和第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、建立小貸保證保險(xiǎn)制度、發(fā)展小貸同業(yè)拆借和再融資中心等方式，進(jìn)一步拓展小貸公司的業(yè)務(wù)范圍。④

3.提升中小企業(yè)技術(shù)服務(wù)水平

建議在國(guó)家和省(直轄市)兩個(gè)層面分別設(shè)立工業(yè)技術(shù)研究機(jī)構(gòu)，提供“高質(zhì)量”的中小企業(yè)共性技術(shù)服務(wù)。依托海外高層次人才設(shè)立中國(guó)工業(yè)技術(shù)研究院，作為我國(guó)中小企業(yè)共性技術(shù)供給的重要機(jī)構(gòu)。同時(shí)鼓勵(lì)各省根據(jù)本地的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和科技資源基礎(chǔ)多種形式地建設(shè)本地區(qū)的工業(yè)技術(shù)研究院，作為本地區(qū)中小企業(yè)共性技術(shù)供給的主體。借鑒國(guó)際成熟的共性技術(shù)研究機(jī)構(gòu)的普遍規(guī)則，中國(guó)工業(yè)技術(shù)研究院采取“公私合作”的運(yùn)營(yíng)模式，運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)大約三分之一來(lái)自于國(guó)家財(cái)政，三分之一來(lái)自于各級(jí)政府的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)，三分之一來(lái)自于市場(chǎng)。在治理機(jī)制方面，由技術(shù)專家、政府官員、企業(yè)家代表和學(xué)者共同組成專業(yè)委員會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)。研究院的機(jī)構(gòu)設(shè)置按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求設(shè)置，研究人員的考評(píng)以社會(huì)貢獻(xiàn)為主，以此保證研究院研究成果的應(yīng)用服務(wù)功能。國(guó)家可以考慮設(shè)立配套的引導(dǎo)資金，引導(dǎo)研究院為中小企業(yè)、前沿技術(shù)和落后地區(qū)等具有較強(qiáng)社會(huì)外部性的領(lǐng)域投入。

4.完善中小企業(yè)公共服務(wù)體系

充分借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中小企業(yè)科技服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)目前我國(guó)中小企業(yè)科技服務(wù)體系存在的問(wèn)題，重點(diǎn)圍繞以下四個(gè)方面完善我國(guó)的中小企業(yè)公共服務(wù)體系。一是結(jié)合“新工業(yè)革命”背景下中小企業(yè)科技創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需求，大力發(fā)展事業(yè)性的、公私合作的、商業(yè)性的大數(shù)據(jù)、工程數(shù)據(jù)庫(kù)和高性能運(yùn)算服務(wù)機(jī)構(gòu)。二是鼓勵(lì)高校和科研院所向廣大中小企業(yè)開(kāi)放基本的研究實(shí)驗(yàn)設(shè)施，同時(shí)鼓勵(lì)各類科技服務(wù)平臺(tái)建立跨地區(qū)的服務(wù)機(jī)制。三是大力建設(shè)國(guó)家、省、市三級(jí)綜合性科技服務(wù)機(jī)構(gòu)。四是在中小企業(yè)服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)中，充分調(diào)動(dòng)退休企業(yè)家、研發(fā)人員、工程師等專業(yè)人員的內(nèi)在積極性，鼓勵(lì)其以全職、兼職或志愿者的形式參與到各類服務(wù)活動(dòng)中來(lái)，提高我國(guó)中小企業(yè)科技服務(wù)的隊(duì)伍素質(zhì)和公共服務(wù)質(zhì)量。

5.提高中小企業(yè)生產(chǎn)制造能力

大部分中小企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈中主要承擔(dān)生產(chǎn)制造，而不是研發(fā)創(chuàng)新功能，因此提高中小企業(yè)的生產(chǎn)制造水平對(duì)于廣大中小企業(yè)生產(chǎn)效率的提升至關(guān)重要。目前由工信部管理的企業(yè)技術(shù)改造資金，由于政策標(biāo)的主要指向生產(chǎn)性投資，其作用局限于激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行既有生產(chǎn)設(shè)備的改進(jìn)、新型生產(chǎn)設(shè)備的引進(jìn)和廠房擴(kuò)建，沒(méi)有形成激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行工藝能力提升的作用。建議在技改政策方面，借鑒日本“技術(shù)咨詢師”和澳大利亞“管理顧問(wèn)”的做法，培育、認(rèn)證專門的具備豐富的生產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)代工藝知識(shí)的專家隊(duì)伍，為中小企業(yè)提供質(zhì)量管理、現(xiàn)場(chǎng)管理、流程優(yōu)化等方面的咨詢與培訓(xùn)，從生產(chǎn)工藝而不是生產(chǎn)裝備的層面切實(shí)提高企業(yè)制造水平。

6.制定中小企業(yè)退出援助政策

對(duì)于無(wú)法適應(yīng)環(huán)境或者希望退出市場(chǎng)的中小企業(yè)，制定退出援助政策，幫助他們平穩(wěn)退出市場(chǎng)。企業(yè)自愿退出市場(chǎng)在發(fā)達(dá)國(guó)家是普遍存在的，并且政府專門制定了相應(yīng)的退出援助政策，幫助企業(yè)平穩(wěn)過(guò)渡。僅僅幫助企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)或創(chuàng)業(yè)仍然是不夠的，還要滿足中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)退出市場(chǎng)的政策需求。建議學(xué)習(xí)日本、德國(guó)的做法，完善風(fēng)險(xiǎn)資本的投資和退出機(jī)制，培養(yǎng)“小而?！钡闹行∑髽I(yè)，提高產(chǎn)品質(zhì)量，提升中小企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。尤其是在產(chǎn)能過(guò)剩的情況下，政策上對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能退出的援助顯得尤為重要。例如，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警援助方式，規(guī)定專業(yè)機(jī)構(gòu)免費(fèi)為中小企業(yè)提供管理咨詢服務(wù)；設(shè)立產(chǎn)業(yè)退出援助基金，讓過(guò)剩產(chǎn)能的中小企業(yè)有動(dòng)力退出，緩解產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。

7.營(yíng)造知識(shí)產(chǎn)權(quán)友好的創(chuàng)新環(huán)境

加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟服務(wù)，切實(shí)有效治理高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的壟斷行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，營(yíng)造良好的中小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。目前制約我國(guó)中小企業(yè)充分利用知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)科技成果、獲得技術(shù)創(chuàng)新收益的因素，既有知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法不力的問(wèn)題，更有中小企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟成本過(guò)高的問(wèn)題?；诖?，建議國(guó)家和各級(jí)政府設(shè)立中小企業(yè)法律事務(wù)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，為廣大中小企業(yè)提供知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的“基本”法律服務(wù)，切實(shí)降低廣大中小企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)成本，從根本上解決中小企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題。嚴(yán)厲打擊捆綁和搭售、信息公開(kāi)不充分、忠誠(chéng)折扣、限制性定價(jià)等企業(yè)壟斷行為，嚴(yán)厲打擊流氓軟件、不實(shí)廣告等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，規(guī)范各類平臺(tái)型企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為，為高技術(shù)創(chuàng)業(yè)和中小企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的商業(yè)生態(tài)環(huán)境。

注釋

①財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組：《我國(guó)中小企業(yè)發(fā)展支持政策研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2015年第8期。②林毅夫：《林毅夫：分類解決中小企業(yè)融資》，《中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)》2014年第4期。③黃陽(yáng)華、羅仲偉：《我國(guó)勞動(dòng)密集型中小企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)融資支持研究——最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)的視角》，《經(jīng)濟(jì)管理》2014年第11期。④江鴻、賀俊：《“十三五”期間促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策思路與措施》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第6期。

[1]賀俊,呂鐵.從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)到現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系：繼承、批判與拓展[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2015,(2).

[2]羅仲偉,賀俊.國(guó)外優(yōu)化小微企業(yè)發(fā)展環(huán)境的實(shí)踐[J].求是,2014,(11).

[3]錢龍.信息不對(duì)稱與中小企業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制研究[J].金融研究,2015,(10).

[4]Bennett, R.J. Entrepreneurship, Small Business and Public Policy. Evolution and revolution[M]. Oxon: Routledge Press, 2014.

[5]Mario Cimoli, Giovanni Dosi, and Joseph E. Stiglitz. Industrial Policy and Development: The Political Economy of Capabilities Accumulation[M]. New York: Oxford University Press, 2009.

[6]Gregory Tassey. The economics of R&D policy[M]. Westport: Quorum Books, 1997.

責(zé)任編輯：澍文

The Deficiencies of China′s SMEs Promotion Policy and Its Adjustment

He Jun

Aiming to advance innovation-driven development and business transformation of SMEs, Chinese government has introduced a series of policies that are tailored to improve financing environment, to enhance service system, and to strengthen structural support. However, SME policies in China still bear several notable problems, including misfits between policies, low efficiencies in the use of government funds, high real taxes and fees, distortion of policies in the process of implementation, and low-quality public service. To fix these problems, further structural support-side reforms are required. SME policies should be modified to improve the competitive environment, financing environment, innovation environment, and service system for SMEs.

SMEs; promotion policy; improvement and adjustment

2016-07-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)制造2025的技術(shù)路徑、產(chǎn)業(yè)選擇與戰(zhàn)略規(guī)劃研究”(15ZDB149)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“技術(shù)集成能力對(duì)復(fù)雜裝備性能的影響研究”(16BGL040)。

賀俊，男，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士(北京100836)。

F43/47

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1003-0751(2016)10-0031-06