陸　安，李勇勤

(1.南京體育學院 研究生部，江蘇 南京 210014；2.南京體育學院 奧林匹克學院，江蘇 南京 210014)

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法律視角下的體育產(chǎn)業(yè)基礎設施PPP融資

陸安1，李勇勤2

(1.南京體育學院 研究生部，江蘇 南京 210014；2.南京體育學院 奧林匹克學院，江蘇 南京 210014)

摘要:從我國體育產(chǎn)業(yè)基礎設施融資中存在的法律問題入手，從PPP的法律內(nèi)涵以及運用PPP的優(yōu)越性兩個方面對體育產(chǎn)業(yè)基礎設施融資的趨勢進行了分析，并對完善體育基礎設施PPP融資制度提出了建議：放寬準入制度；加強財政配套制度建設；設立體育基礎設施專項基金；完善相關法律體系。

關鍵詞：體育產(chǎn)業(yè)；基礎設施；法律問題；PPP融資

目前我國體育產(chǎn)業(yè)融資項目由于起步晚，受制于法律、體制、資源等因素，面臨融資模式單一、資金來源不足等問題，嚴重影響了投融資項目的順利進行。尤其是體育產(chǎn)業(yè)基礎設施方面，如體育場館、健身配套設施、奧運村、體育公園及配套交通系統(tǒng)等，與發(fā)達國家相比差距較大。發(fā)達國家早已完成城市化進程，各類基礎設施己經(jīng)比較完備，而且資本市場發(fā)達；而我國體育產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段，在發(fā)展道路上仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。但是，如果能設計科學高效的融資模式，完善相關法律制度，我國體育產(chǎn)業(yè)必將迎來爆發(fā)式增長，而且可以拉動內(nèi)需，調整產(chǎn)業(yè)結構，推動經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展，促進我國由體育大國向體育強國轉變。

1我國體育產(chǎn)業(yè)基礎設施融資中存在的法律問題

1.1體育產(chǎn)業(yè)融資機制不完善

我國體育產(chǎn)業(yè)融資的市場機制尚未建立，融資渠道單一，政府在體育產(chǎn)業(yè)特別是基礎設施融資活動中還扮演著主要角色，各地大型文體基礎設施項目大多由政府財政和銀行貸款支持。而體育產(chǎn)業(yè)金融創(chuàng)新工具的缺乏使體育相關企業(yè)更難籌集到建設資金，體育產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)爭奪資本市場資源時處于劣勢。且體育投融資在實踐中缺少法律依據(jù)，只能依據(jù)《民法》、《公司法》、《合同法》等相關法律，體育產(chǎn)業(yè)融資市場體制建設的法制化進程還不完善，體育投融資渠道缺乏創(chuàng)新，很多新型的金融工具沒有在體育產(chǎn)業(yè)中得到應用。

1.2傳統(tǒng)政府投資模式難以為繼

體育產(chǎn)業(yè)公益性強，尤其是大型的體育運動場館等基礎設施存在建設資金需求較大、投資回收周期較長，甚至難以直接回收的特點，而且體育基礎設施大多屬于城市所在地的市政公用工程，一般由設施所在城市政府主導建設，其項目資金也主要來源于政府財政資金。我國體育產(chǎn)業(yè)基礎設施融資的傳統(tǒng)模式是，地方政府注資成立融資平臺，通過融資平臺向銀行貸款等方式融資。這些債務多數(shù)未按新《預算法》的要求納入預算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在大量的隱性債務；而且因體育產(chǎn)業(yè)基礎設施項目收入不足，專業(yè)度不高，未形成有效的商業(yè)模式，有的只能通過“借新還舊”來維持發(fā)展，陷入惡性循環(huán)，提高了債務風險。2014年下半年以來，《預算法》、《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)[2014]43號，以下簡稱“43號文”)等一系列法律法規(guī)密集出臺，明確要以市場化方式治理龐雜的地方政府融資體系。新《預算法》規(guī)范了財政資金轉移支付，刪除了原《預算法》中有關預算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應當納入財政預算。43號文則明確“剝離融資平臺公司政府融資職能”，“融資平臺公司不得新增政府債務”等。以上新規(guī)施行后，政府負債范圍大大收緊，僅有發(fā)行地方政府債券一種方式進行負債；融資平臺營利性業(yè)務與公益性業(yè)務分離，不能采用以往的營利性業(yè)務貼補公益性項目的做法，使得體育基礎設施項目的融資將面臨極大困難。

1.3相關立法滯后

我國現(xiàn)行的體育法即1995 年全國人大常委會通過的《中華人民共和國體育法》，是我國體育領域的最高層次立法。隨著社會主義市場經(jīng)濟的日益完善，體育產(chǎn)業(yè)作為一項新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。尤其是體育基礎設施建設，不僅能夠滿足體育自身發(fā)展的需要，而且能提升城市公共服務水平，推動城鎮(zhèn)化進程，提高“人的城鎮(zhèn)化”質量。但現(xiàn)行體育法并未對我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供足夠的法律保護，僅在第六章第四十四條提到體育經(jīng)營活動，第四十五和四十六條中對體育設施有所涉及，但并未對體育基礎設施建設做出實質性規(guī)定。雖然其他部門法如《民法通則》、《公司法》、《合同法》、《招標投標法》、《政府采購法》等可以成為體育產(chǎn)業(yè)基礎設施建設的準據(jù)法，但是體育產(chǎn)業(yè)作為具有公益性和市場性雙重屬性的產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展中出現(xiàn)的問題具有特殊性，既不宜視作純粹的商業(yè)主體，也不能完全將責任推給政府，使得一些現(xiàn)行的部門法無法對具體問題做出有針對性的規(guī)范。因此，為了保障我國體育產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展，有必要在體育法中對體育產(chǎn)業(yè)問題加以規(guī)制，繼而再以體育法為龍頭，建立結構合理、銜接有序的相關法規(guī)體系，改善體育產(chǎn)業(yè)基礎設施融資的法律環(huán)境。

2體育產(chǎn)業(yè)基礎設施融資的內(nèi)涵與優(yōu)越性

體育產(chǎn)業(yè)基礎設施項目往往資金投入大、建設周期長、成本高、需求彈性小，社會效益突出。如上文所述，目前主要由政府財政負擔其建設資金，而在新《預算法》語境下，日益緊縮的政府負債遠遠無法負擔龐大的體育基礎設施支出。況且，政府干預經(jīng)濟容易導致“政府失靈”的對抗：一是制定公共政策時謀求的可能不是公眾利益最大化而是小集體利益或個人利益最大化；二是產(chǎn)生“尋租”現(xiàn)象，造成社會資源的浪費，并影響競爭的公平性，增加政策執(zhí)行成本；三是政府供給由于沒有明確的衡量標準而缺乏激勵機制，難以達到“帕累托最優(yōu)”。因此需要設計新的行之有效的融資方式，完善現(xiàn)有的融資制度，推動其良性可持續(xù)發(fā)展。筆者認為可采用PPP融資模式，吸引社會資本進入。

2.1PPP的法律內(nèi)涵

PPP(Public-Private-Partnership政府和社會資本合作)模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力，提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

PPP模式在英國等發(fā)達國家已經(jīng)成為一種提供公共服務的常用方式。1992年由于面臨經(jīng)濟衰退，公共支出不斷擴大，英國首相梅杰首次提出了私人融資計劃PFI(Private Finance Initiative，即設計、建設、融資、運營和維護)。PFI是PPP模式中眾多采購方法的一種，2012年英國政府為了降低項目風險，提高公共部門權益，通過改革私人部門參與的方式，將PFI進一步改進為新型私人融資(PF2，即設計、建設、融資和維護)。

PPP模式能更好地提高契約化風險分擔法律機制的運作效率，實現(xiàn)多方共贏。體育基礎設施項目的建議周期普遍較長，經(jīng)歷規(guī)劃、設計、融資、建設、運營、維護等多個階段，所涉風險類型和表現(xiàn)形式復雜多樣。這些風險，在PPP模式中主要通過一系列中長期合同和三種法律關系，即投資法律關系、政府采購法律關系和特許經(jīng)營法律關系，在政府和民營資本間進行風險分擔。在這種高度契約化的風險分擔法律機制中，政府兼具多重角色，不僅是代表公共利益的行政管理者、項目購買者、特許權授予者，更是投資者，從而有效避免政府越權或消極不作為，約束政府誠信履約，有利于融資安全。PPP的典型結構為：地方政府或其部門公開在社會招標投標或開展政府采購，吸引社會單位投標。中標單位將組建一個特殊目的公司(特殊目的公司一般是由中標的建筑公司、服務經(jīng)營公司或第三方項目投資主體組成的股份有限公司，即SPV)，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，由SPV負責籌資、建設及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構簽訂協(xié)議，這個協(xié)議的目的不是對項目進行政府擔保,而是一個向金融機構承諾將按與SPV簽訂的合同支付有關費用的協(xié)定(如承諾賦予SPV政府補貼受益權)，這個協(xié)議使SPV能比較順利地獲得銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券或開展融資租賃等業(yè)務。這種融資模式的優(yōu)勢在于：政府一方面賦予私營公司長期的特許經(jīng)營權，另一方面SPV可將政府補貼受益權作為出質標的出質給金融機構，來加快基礎設施建設及提高運營效率。

2.2體育基礎設施融資運用PPP模式的優(yōu)越性

英國基礎設施專家Olivia Jensen表示，中國將是全球范圍內(nèi)環(huán)境基建PPP模式的最大市場。黨的十八屆三中全會提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營，對公共部門的作用重新定位，擴大民營部門參與經(jīng)濟建設和市場發(fā)展的范圍和角色，創(chuàng)新社會組織參與國家管理的方法和渠道。為貫徹十八屆三中全會精神，2014年至今，財政部、發(fā)改委等先后密集發(fā)布“76號文”、“2724號文”等規(guī)范性文件，在基礎設施及公共服務領域大力推廣運用PPP模式，促進地方融資模式的轉型。在體育基礎設施融資領域運用PPP模式的優(yōu)越性主要包括以下幾個方面。

(1) PPP模式鼓勵更多的民營資本參與體育基礎設施建設，有利于提高效率，降低風險，并節(jié)省公共開支。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權協(xié)議為基礎進行合作，雙方綁定了投資關系，共同對項目運行的整個周期負責，共擔風險，共享收益。政府方代表可以全程參與體育基礎設施項目的建設、運營和維護，避免信息不對稱帶來的技術、定價、成本等分歧，更好地監(jiān)管項目實施，降低個別民企層層轉包、挪用貸款、偷工減料等風險；民營企業(yè)能夠參與到體育基礎設施項目的規(guī)劃、設計和可行性研究等前期工作中來。這種模式對民營企業(yè)來說，不僅降低了其投資風險，而且能將民營企業(yè)的管理方法與成熟技術引入項目中來，有利于縮短項目建設周期，加強對項目建設與運行的控制，從而降低建設投資的操作風險。而對政府部門來講，亦可降低項目運作成本，提高資金使用效率。

(2)PPP模式可以擴大民營資本的盈利空間。逐利是資本的天性，私營部門的投資目標是尋求既能夠收回成本又有投資回報的項目，大部分基礎設施項目無利可圖，以營利為宗旨的民營資本缺乏參與的動力。而在PPP模式下，政府通過給予私人投資者相應的政策扶持作為補償(如稅收優(yōu)惠、補貼受益權、周邊土地優(yōu)先開發(fā)權等)，使基礎設施項目能夠做到保本微利，提高了民營資本的投資積極性，讓更多民營資本參與到基礎設施建設中來。

(3)PPP模式不僅能提高體育基礎設施服務質量，同時還減輕了政府初期建設投資的負擔和風險。在PPP模式下，民營企業(yè)通過資金、技術和管理優(yōu)勢參與體育基礎設施的投資建設和運營管理，獲得合理利潤，提高體育基礎設施供給質量與效率；政府則在不增加財政負擔的前提下，履行好公共服務職能。如能建立長效機制，在更大范圍內(nèi)推廣，可以促進政府提供更優(yōu)質高效的公共服務。

3完善體育基礎設施PPP融資制度的建議

3.1放寬準入制度

英國在財政部主導下設立了一個市場化獨立機構“英國合作伙伴關系”(Partnership UK)，按公司化運營，市場投資人占股51%，財政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%，專項支持PPP工作組遴選PFI項目，設計具體項目采購與投資策略，以市場化方式對選定的項目和公司進行投資。

我國體育基礎設施融資也應以市場化方式運行，除法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，應允許體育基礎設施的建設、管理、運營等對社會資本開放。鼓勵符合條件的各類國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)等投資經(jīng)營主體通過PPP模式參與體育基礎設施建設。原則上優(yōu)先考慮由社會資本參與建設和運營。對沒有直接收益的公益性體育公園、全民健身設備等建設項目，可通過與經(jīng)營性較強項目綜合開發(fā)，如在周圍建設營利性場館、體育旅游、房地產(chǎn)等項目，統(tǒng)一規(guī)劃實施，吸引社會資本參與。

3.2加強財政配套政策建設

充分發(fā)揮政府投資的引導帶動作用，安排政府投資重大體育基礎設施建設，特別是重點項目資本金按功能、效益進行合理分攤和籌措。從政府投資引導、財政補貼、價格機制、體制改革等方面入手，通過設立專項基金、股權投資、股東借款、銀行貸款等方式，給予體育基礎設施PPP項目一定的優(yōu)惠和進行扶持。項目的公益性部分中，由政府投入形成的資產(chǎn)歸政府所有，且按規(guī)定不參與經(jīng)營收益分配，盈利性部分民營資本可參與收益。針對承擔一定公益性任務、項目收入不能收回資本金和融資成本的，但社會效益較好的體育基礎設施項目，政府可通過補貼收益權等對工程維修養(yǎng)護和管護經(jīng)費等給予適當補貼。

在稅收方面，對項目公司擁有項目設施所有權的PPP項目，應避免雙重征稅。比如，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，在建設過程中，投資人就工程建設合同已繳納營業(yè)稅，而在向政府移交項目時，項目還要針對資產(chǎn)移交再次繳納營業(yè)稅。針對這類問題，政府應出臺專門財稅政策，減免PPP項目相關稅費。此外，應允許從事文化體育產(chǎn)業(yè)的PPP項目公司按優(yōu)惠稅率計征營業(yè)稅；對體育場館自用的土地和房產(chǎn)，應對相關房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅進行優(yōu)惠減免。

3.3設立體育基礎設施專項基金

可以以財政部為發(fā)起單位，吸引地方政府、國有企業(yè)、社會資本等作為股東按一定比例出資，在國家層面設立體育基礎設施PPP專項基金，對體育基礎設施PPP項目進行貼息和建設、運營補貼。在基金管理模式上，既可以由財政部PPP中心管理，也可以設立專門公司進行市場化管理運作，或由政策性金融機構進行受托管理；在基金運作上，以體育基礎設施專項基金作為資本金，通過財政撥款、企業(yè)入股、發(fā)債、貸款等方式籌集資金，以“債貸組合”方式進行融資。

3.4完善相關法律體系

以英國為例，其PPP法律框架主要由基于歐盟指令的兩部公共采購法，即《公共合同法》(The Public Contracts Regulations)和《公用事業(yè)合同法》(The Utilities Contracts Regulations)，以及英國財政部制定的一系列政策指南構成。其政策指南涵蓋全面，針對項目評估、私營機構選擇、合同文本管理、監(jiān)督管理、爭端解決等方面均有詳細規(guī)定。我國可借鑒英國等發(fā)達國家經(jīng)驗，構建適合本土體育基礎設施項目實際情況的法律體系。

(1)修訂《體育法》。增加關于體育產(chǎn)業(yè)基礎設施建設的規(guī)定。由于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不平衡性，《體育法》中只宜做原則性和概括性的規(guī)定，各地可依據(jù)《體育法》并結合本地體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況制定地方性法規(guī)和部門規(guī)章等，以完備體育產(chǎn)業(yè)立法。

(2) 完善PPP法律體系。健全的法律制度環(huán)境是PPP賴以生存的制度基礎，也是構建投資回報穩(wěn)定預期，吸引投資者，降低項目風險的有效措施。目前與PPP模式相關的法規(guī)政策層次較低，多為國務院、地方性行政法規(guī)或國務院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，尚未有國家層面的立法，權威性不夠，部分文件之間甚至相互矛盾，如各種模式的稱謂和內(nèi)涵、項目所有權的轉移與歸屬、稅務的征收等等，所以雖然近期政府出臺了若干文件，但效果并不明顯。缺少國家層面法律和制度造成的一個主要問題是，中央和地方政府缺乏相關項目的一站式立項、評估和審批等機構，造成各地各部門各自為政，重復或交叉審批，效率不高，或管理與監(jiān)管缺位，經(jīng)驗教訓不能很好地總結和推廣等等。因此，要應用好PPP模式，迫在眉睫的任務是構建一套國家層面的《政府與社會資本合作法》和配套制度體系。

《政府與社會資本合作法》的內(nèi)容應包括但不限于PPP及其應用范圍的界定，政府審批權限、流程和管理程序，政府和社會資本在項目融資、建設、運營、管理、移交等全生命周期的權責利等，使之具備較強的法律效力，避免由中央部門或地方法規(guī)政策所帶來的沖突。疏通項目股權轉讓退出渠道，避免地方政府濫用權力，消除社會資本投資公益事業(yè)的制度障礙。另一方面，加強金融監(jiān)管，防范政府債務以PPP形式“變臉”、“異化”，明確特殊目的主體(SPV)的合規(guī)交易結構，對名為企業(yè)債務、實為政府債務的交易結構進行有效監(jiān)管。對于過去國家層面的PPP相關法律法規(guī)未覆蓋到或與PPP模式有沖突的內(nèi)容應加以修訂。

同時，出臺全國性的PPP項目實施指南，對上述PPP法律未涉及到的細節(jié)部分規(guī)定更具體的操作規(guī)程，并制定特許經(jīng)營協(xié)議和PPP合同的參考文本或示范文本等，指導各地PPP項目實踐。擁有完善的法律和制度體系才能更好地保證企業(yè)的權益，才能更有效地吸引社會投資參與，推動體育產(chǎn)業(yè)的良性可持續(xù)發(fā)展。

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PPP Financing of Sports Industry Infrastructure Viewed from Law

LU An1, LI Yongqin2

(1. Graduate Dept., Nanjing Inst. of Physical Education, Nanjing 210014, China;2. Olympic Inst., Nanjing Inst. of Physical Education, Nanjing 210014, China)

Abstract:The paper analyses the law problems of the sports industry infrastructure and its trend from the perspectives of legal connotation of PPP and advantages of PPP. The paper also proposes to loosen the admission limit, strengthen the financial policy, set up special fund for sports infrastructure and improve the related legal system.

Key words:sports industry; infrastructure; law issue; PPP financing

中圖分類號：G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1672-268X(2016)02-0027-04

(收稿日期：2016-02-03)