●梁琪苑

食品安全城市建設(shè)的公共政策手段探析

●梁琪苑

從“舌尖上的中國”到“舌尖上的安全”，食品行業(yè)的安全監(jiān)管問題歷來讓執(zhí)政者和廣大公民所憂心。近日，在國務(wù)院食品安全辦的批準(zhǔn)下，重慶、南寧等城市發(fā)起創(chuàng)建國家食品安全城市，并對外公布具體的工作方案。這無疑是一個對地方食品行業(yè)、消費(fèi)領(lǐng)域以及相關(guān)政府部門產(chǎn)生重大影響的地方性政策。

毋庸置疑，在高壓的輿論和前幾年一連串的食品安全事件的沖擊下，政府部門積極作為，直面問題，適時推進(jìn)國家食品安全城市創(chuàng)建工作，是符合社會的發(fā)展要求的，也是得到廣大人民群眾的大力支持的。盡管這一政策有著強(qiáng)大的合法性資源，我們從政策理性的角度出發(fā)，還需要認(rèn)真審視，創(chuàng)建國家食品安全城市這一影響廣泛的政策，在多大程度上有助于解決食品安全問題。

一、利益驅(qū)動：創(chuàng)建國家食品安全城市的動力與阻力

建設(shè)國家食品安全城市，是一個重要的區(qū)域性、地方性的政策，它直接關(guān)系到食品行業(yè)的生產(chǎn)者、消費(fèi)者和監(jiān)督者，牽涉面廣，利益調(diào)整的范圍廣、程度深。只有明確了為什么要建設(shè)國家食品安全城市，“不忘初心”，才能指引具體的政策從制定到執(zhí)行不致于偏離方向，也才能為相關(guān)政策實(shí)施效果的預(yù)測和評價提供基本的價值尺度。

那么，究竟為什么要建設(shè)國家食品安全城市？

（一）地方政府的利益訴求

1.建設(shè)國家食品安全城市，首先是維護(hù)社會公共安全的需要。所謂“民以食為天，食以安為先”，食品安全事件往往造成嚴(yán)重社會影響，威脅人民的生命安全，政府必須全力堵塞漏洞，防患未然。

2.建設(shè)國家食品安全城市，是提升政府合法性的需要。過去出現(xiàn)的毒大米、毒奶粉、僵尸肉等一系列重大食品安全事件可謂影響惡劣，引發(fā)輿論高度聚焦，社會廣泛質(zhì)疑政府對于食品行業(yè)的監(jiān)督管理能力，相關(guān)責(zé)任人被嚴(yán)肅處理。餐桌上的安全是普通百姓普遍關(guān)注的話題，這一問題的解決直接關(guān)系到民心向背。

3.建設(shè)國家食品安全城市，是地方政府政績的顯現(xiàn)。食品安全問題已經(jīng)被證明不是個別地區(qū)、個別企業(yè)的問題，而是全國普遍存在、貫穿整個產(chǎn)業(yè)鏈條的問題。因此，能否解決食品安全問題，創(chuàng)建國家食品安全城市，直接關(guān)系到一任領(lǐng)導(dǎo)特別是相關(guān)的食品藥品監(jiān)督部門的政績，是個人官僚政治能力的基本體現(xiàn)。

4.建設(shè)國家食品安全城市，是地方食藥監(jiān)局、食安辦擴(kuò)權(quán)顯能的需要。試點(diǎn)成功申報本身就是一種政治能力的體現(xiàn)。而根據(jù)國家食品安全城市的建設(shè)基本規(guī)范，食藥監(jiān)局、食安辦的行政力量得到極大強(qiáng)化，其人員、經(jīng)費(fèi)和執(zhí)法手段都將得到進(jìn)一步充實(shí)。權(quán)力具有擴(kuò)張性的基本特征，它會自動擴(kuò)張至其最大限度，因此，食藥監(jiān)局和食安辦往往有著內(nèi)在的建設(shè)食品安全城市的沖動。

因此，基于上述動因，我們可以看到政府相關(guān)部門對建設(shè)食品安全城市有著強(qiáng)大的積極性。這種積極性表現(xiàn)在具體的行動之中，例如：積極申報部署國家食品安全城市創(chuàng)建試點(diǎn)工作；試圖將創(chuàng)建食品安全城市工作納入地方的“十三五”規(guī)劃；制定專項(xiàng)的食品安全監(jiān)管行動計劃；食安辦、食藥監(jiān)局開展外地經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)考察、專項(xiàng)調(diào)查研究、實(shí)施方案起草制定等工作，并召開創(chuàng)建工作動員大會。

（二）食品行業(yè)相關(guān)企業(yè)的利益訴求

食品安全問題直接關(guān)系到食品企業(yè)的發(fā)展。任何政策的出臺都要尋求民意支持，否則將導(dǎo)致執(zhí)行的過程中阻力重重。企業(yè)作為組織化的市場主體在其中發(fā)揮著重要的作用。

對于相關(guān)企業(yè)而言，受到的影響主要可以概括為三類：

1.利益必然受損的企業(yè)。主要是一些不符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、或者受到政策調(diào)整的食品企業(yè)或市場。例如農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的升級改造，食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販的逐步規(guī)范化管理，農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對落后企業(yè)的沖擊等等。這些企業(yè)總體上看往往具有小、多、散的特點(diǎn)，牽涉社會就業(yè)面也比較廣，其不合法的利益訴求往往被直接加以規(guī)范。

2.利益必然受益的企業(yè)。主要是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和規(guī)?；?jīng)營，為一些中型大型的企業(yè)帶來利好消息。例如許多城市出臺鼓勵和支持發(fā)展食品及食用農(nóng)產(chǎn)品加盟連鎖、統(tǒng)一配送等現(xiàn)代經(jīng)營模式，農(nóng)產(chǎn)品流通和餐飲服務(wù)經(jīng)營業(yè)態(tài)規(guī)范化和現(xiàn)代化。行業(yè)規(guī)范往往是參照一些企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)來制定，因此食品安全的相關(guān)政策可以促進(jìn)食品行業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步集中。

3.政策導(dǎo)致利益損益呈現(xiàn)不確定性的企業(yè)。所謂公共政策導(dǎo)致利益損益的不確定性，主要是指兩種情況：

一是一些企業(yè)面對規(guī)范化的行業(yè)要求時存在的不適應(yīng)性，因?yàn)檫@些規(guī)范可能沒有考慮到其利益訴求，導(dǎo)致一部分企業(yè)被排除，不得不追加成本進(jìn)行技術(shù)和管理的升級；有些企業(yè)也可以抓住有利時機(jī)，借機(jī)加強(qiáng)自身的品牌建設(shè)，從而在一個地方引領(lǐng)行業(yè)的發(fā)展。

二是一些企業(yè)受到政府監(jiān)管部門的干預(yù)，在我國特殊的政治發(fā)展傳統(tǒng)下，政策執(zhí)行的過程中難免出現(xiàn)一些權(quán)力尋租的情況，因此客觀上會加重一些企業(yè)的負(fù)擔(dān)。監(jiān)管部門的工作人員每來一次，企業(yè)就要“接待”并“配合執(zhí)法檢查”。當(dāng)然也有一些企業(yè)可以借機(jī)和政府監(jiān)管部門表達(dá)緊密合作意向，向政府更加頻繁地表達(dá)自身的利益訴求。

（三）消費(fèi)者的利益訴求

消費(fèi)者在食品安全城市建設(shè)的過程中，雖然由于食品安監(jiān)力度加強(qiáng)導(dǎo)致政府支出的擴(kuò)大（從而用于民生改善等其他方面的政府支出會相應(yīng)減少），以及一些企業(yè)提檔升級導(dǎo)致食品價格上漲，但是綜合來看，鑒于食品安全的重大意義，消費(fèi)者主要還是受益的。并且隨著食品行業(yè)的整體規(guī)范化發(fā)展，商品價格還會以為競爭者的加入而下調(diào)。

我們可以用一個形象的“天平圖”來模擬表示這種利益訴求的大小及其可能的均衡（如圖所示），從而可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于國家食品安全城市的公共政策往往在制定和執(zhí)行的過程中，呈現(xiàn)出一邊倒的趨勢，可以說阻力并不是特別大。

圖 不同市場主體對食品安全政策的利益訴求與均衡

如果說阻力可能出現(xiàn)的情況，可能是在于為食品行業(yè)制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范時，由于標(biāo)準(zhǔn)直接涉及產(chǎn)品和市場的準(zhǔn)入，而不同企業(yè)對于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)又有著特定的期望，可能容易引發(fā)沖突。不過這種沖突是有限范圍的，并且不是絕對的利益對立，政府可以進(jìn)行有力的協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)的成本也并不會太高。

二、路徑依賴：創(chuàng)建國家食品安全城市的手段和資源

根據(jù)圖1對于食品安全政策中的相關(guān)方利益的描述，不難看出，在這種類型的政策中，由于行動的支持性較強(qiáng)，從而使得政策的合法性和權(quán)威性都極大提升。

（一）創(chuàng)建的手段

在權(quán)威性資源足夠的條件下，特別是對于食品安全這類容易引發(fā)公共危機(jī)的問題，政府往往傾向于選擇最直接見效的方式去解決——行政手段。

例如，根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的執(zhí)行方案來看，在創(chuàng)建食品安全城市的過程中，主要的推動方式是：

1.嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法：包括日常檢查、監(jiān)督抽檢、食用農(nóng)產(chǎn)品源頭治理、小攤販小作坊等的專項(xiàng)治理、風(fēng)險防控、懲治違法犯罪、地溝油整治等。

2.落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任：主要是落實(shí)企業(yè)的全過程責(zé)任，建立追溯機(jī)制，建立應(yīng)急管理機(jī)制，人員管理（主要是健康證明管理和準(zhǔn)入，對從業(yè)者的業(yè)務(wù)培訓(xùn)等）、量化分級管理等。

3.應(yīng)急管理：主要是信息報送、應(yīng)急事件處置以及輿情處置。

（二）依賴的資源

上述列舉的手段都屬于行政手段。這些手段在食品安全城市的建設(shè)中，幾乎占據(jù)了一半以上的內(nèi)容。不難看出，政府主要運(yùn)用的手段是以剛性的執(zhí)法、監(jiān)督、管理、控制為主。而高效的行政手段往往依賴于：

1.物質(zhì)準(zhǔn)備：必要的財力（財政經(jīng)費(fèi)）、物力（檢驗(yàn)檢疫設(shè)備和設(shè)施、交通工具、通信器材、網(wǎng)絡(luò)化設(shè)備等）。

2.組織準(zhǔn)備：考慮到以前的食品安全監(jiān)管呈現(xiàn)“九龍治水”的格局，因此需要一個強(qiáng)力的政府領(lǐng)導(dǎo)或機(jī)構(gòu)來組織協(xié)調(diào)指揮，不同事項(xiàng)有專人負(fù)責(zé)（從而可能需要擴(kuò)大編制或者編外人員）。而被領(lǐng)導(dǎo)者也必須有足夠的溝通能力、反饋能力和成績來吸引領(lǐng)導(dǎo)者的注意力，使領(lǐng)導(dǎo)者持續(xù)投入精力和注意力推動政策。

3.權(quán)威準(zhǔn)備：必須有一個宣傳動員的過程，獲取社會對政策執(zhí)行的支持。

4.信息準(zhǔn)備：需要摸排具體的整治對象，了解食品行業(yè)的企業(yè)分布和生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)際情況。

5.政策監(jiān)督：主要是防止政策在執(zhí)行的過程中走樣，對企業(yè)的正常經(jīng)營產(chǎn)生不利影響。

從上述五個方面來看，地方政府在建設(shè)國家食品安全城市的過程中，前面四點(diǎn)都是做的比較充分的，物質(zhì)和組織的準(zhǔn)備、權(quán)威的營造是既有政治體制的強(qiáng)項(xiàng)；而信息準(zhǔn)備，如前所述，由于食品安全監(jiān)管政策是受到廣大消費(fèi)者的歡迎的，因此只要投入足夠的人力物力，信息準(zhǔn)備也可以比較好地實(shí)現(xiàn)。

但是，縱觀中央政府頒布的國家食品安全城市建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)要求，重慶、南寧、張家口等多個城市的食品安全建設(shè)方案中，都很少正式提及“對監(jiān)督者的監(jiān)督”的問題。在此，我們不得不考慮一個問題——政府行動的路徑依賴。任何政府都有其特定的政策路徑依賴。有的政治統(tǒng)治方式，往往直接影響著新政策的價值取向范圍、政策資源和執(zhí)行操作的空間。

在過去，黨和政府包攬一切，很多事情往往直接由政府予以調(diào)控，而基本上沒有對政府的行政行為予以監(jiān)督。盡管現(xiàn)有的行政訴訟法使得民告官的成功率較大地提升了，但司法程序往往是成本高昂。如果缺乏有力的救濟(jì)途徑，而只講究嚴(yán)格監(jiān)管，那么對于食品安全問題的執(zhí)法，很容易成為一場打擊食品行業(yè)的運(yùn)動，或者打擊部分企業(yè)而保護(hù)另一部分企業(yè)的選擇性執(zhí)法。例如：可能會存在對企業(yè)的吃拿卡要現(xiàn)象；企業(yè)可能會同執(zhí)法人員聯(lián)合起來，制定出有利于己的標(biāo)準(zhǔn)；政府強(qiáng)制性的轉(zhuǎn)移市場、企業(yè)，對于企業(yè)利益的損害可能無從彌補(bǔ)。

這提示政策的制定者和執(zhí)行者：務(wù)必要管控好激烈的行政手段，減少破壞和對企業(yè)的不當(dāng)干預(yù)；要積極給企業(yè)以救濟(jì)的途徑，建立健全監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者暢通利益表達(dá)的途徑；應(yīng)當(dāng)多傾聽新媒體的聲音，而不是只依靠傳統(tǒng)媒體來把控輿論，要善于吸納意見和建議；執(zhí)法監(jiān)督的過程必須是透明的，便于開展監(jiān)督管理。

只有通過設(shè)置新的渠道來打破路徑依賴，切實(shí)壓縮基層執(zhí)法者的過大裁量權(quán)，以促使食品安全城市的建設(shè)不淪為一場運(yùn)動，而成為一個利用公平公正的公共政策來推動行業(yè)升級的有效工程。

目前的政策中對于食品行業(yè)的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的推行還比較薄弱。風(fēng)險防范與管理，對于降低食品安全隱患來說是很有必要的。許多發(fā)達(dá)國家都在這方面有過豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，值得我們吸取。

三、突破慣性：創(chuàng)建國家食品安全城市應(yīng)當(dāng)健全市場機(jī)制

通過比較一些地區(qū)的國家安全城市建設(shè)，加上路徑依賴的影響，我們不難看出——這場創(chuàng)建行動主要是依賴于政府看得見的手來進(jìn)行調(diào)控，而對于看不見的市場之手，則顯得力量薄弱。在具體的實(shí)施方案中，涉及市場手段的政策措施，一般只有社會共建共治一個大的行動項(xiàng)，其中主要包括：

（一）一社會手段

1.人大和政協(xié)監(jiān)督。

2.第三方調(diào)解。建立健全食品領(lǐng)域矛盾排查化解工作體系和運(yùn)行機(jī)制，以及行業(yè)協(xié)會的成立。

3.動員社會人員參與網(wǎng)格化監(jiān)管。結(jié)合行政區(qū)劃科學(xué)劃定監(jiān)管網(wǎng)格，明確監(jiān)管崗位和責(zé)任人。

（二）二市場手段

1.最核心的是大力開展誠信體系建設(shè)。

2.其次是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的建立，產(chǎn)業(yè)的重新布局。

除了誠信體系建設(shè)是一種典型的市場機(jī)制，具有深遠(yuǎn)而持續(xù)的影響之外，加上有限的行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的出臺、產(chǎn)業(yè)布局，政府對于市場手段的運(yùn)用明顯不足。過于依賴看得見的手，可能會導(dǎo)致一些不良的后果：市場發(fā)育緩慢而不完善；企業(yè)容易處于弱勢地位，無法形成對政府的平等主體地位，因而也就難以制約政府的行業(yè)監(jiān)管行為；容易滋生特定的利益集團(tuán)。

因此，從長遠(yuǎn)來看，國家食品安全城市的建設(shè)，還需要通過市場制度的創(chuàng)新建立健全市場調(diào)節(jié)的機(jī)制。為此，地方政府應(yīng)該因地制宜地探索市場經(jīng)濟(jì)的制度創(chuàng)新，特別是要加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的合同制度、企業(yè)制度、產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，利用互聯(lián)網(wǎng)等多種手段完善市場制度，減少對傳統(tǒng)行政手段的“路徑依賴”的負(fù)面影響。嚴(yán)格實(shí)行“優(yōu)勝劣汰”，防止不正當(dāng)競爭。

傳統(tǒng)的行政手段的優(yōu)點(diǎn)，在于高效執(zhí)行和迅速動員，有利于攻克一些熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，輸出高效的政績和行政結(jié)果。只有通過透明的制度執(zhí)行、健全的法律保障，才能遏制市場經(jīng)濟(jì)行為機(jī)會主義傾向加重，防止社會矛盾的加劇。

（作者單位：廣西電網(wǎng)桂林培訓(xùn)中心）