閔學勤

（南京大學 社會學院，南京210023）

興起于浙江，以“新理念、新機制、新載體”推進“產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級”為目標而推出的特色小鎮(zhèn)理念，在2016年7月住建部、發(fā)改委和財政部聯(lián)合發(fā)文助推下，已迅速向全國滲透?！暗?020年，培育1，000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)，引領帶動全國小城鎮(zhèn)建設，不斷提高建設水平和發(fā)展質量”（吳國文，2016），在這一頂層設計之下，如果按照含縣級市在內(nèi)的中國664個城市計算，平均每個城市將孕育1．5個特色小鎮(zhèn)，這一覆蓋全國的非行政建制特色小鎮(zhèn)建設潮，堪稱中國“十三五”期間的“新城市運動”或“特色小鎮(zhèn)運動”，并且在持續(xù)近四十年的城市化浪潮之后，處于新型城市化建設周期內(nèi)的“特色小鎮(zhèn)運動”還恰逢四大契合。

與費孝通先生等一批學者在改革開放初期提出的小城鎮(zhèn)發(fā)展思路不同，當時超大城市和特大城市還未興起，城市集聚功能和大都市病還遠未顯現(xiàn)，仍隸屬于行政區(qū)劃和戶籍制的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式并非首選。而在2011年中國城市化率首次過半，中國從此告別千年農(nóng)業(yè)社會、開啟城市社會之時，大城市的過重超載、城市建設的千篇一律、城市治理的粗放及不可持續(xù)等問題已非常突顯，此時將城市發(fā)展中體量小、有特色的區(qū)域切割出來進行單體度身定做、精準打造，應該說是頗具創(chuàng)想、極富前瞻的中國特色城市發(fā)展之路，此為一大契合。第二大契合在于特色小鎮(zhèn)思路與中國新一輪城市經(jīng)濟的供給側改革迎面相遇。特色小鎮(zhèn)打造創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享發(fā)展的重要功能平臺，并為新型城市化提供“高質量、內(nèi)涵式建設”的根本動力，與供給側改革“針對無效產(chǎn)能去產(chǎn)能、去庫存，針對有效供給不足補短板、降成本和去杠桿”的思路如出一轍。單純依靠基層政府根據(jù)當?shù)匕l(fā)展需求進行城市發(fā)展，遠不如通過集約式、供給式的特色小鎮(zhèn)思路來得更清晰、更有方向感。第三大契合在于隨著高鐵、公路、橋梁和機場等大型基礎設施的逐步建成到位，許多偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)被卷入都市生活，與大城市之間不僅可當日來回，因房價的低洼還同時吸引了青年群體的小城鎮(zhèn)轉向及農(nóng)民工群體的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。第四大契合在于特色小鎮(zhèn)理念與正在成長的中產(chǎn)階級生活方式不謀而合。2016年7月9日《經(jīng)濟學人》（The Economist）封面文章的數(shù)據(jù)顯示，中國正有近2．25億人踏入中產(chǎn)階層，這一階層規(guī)模在不斷放大的同時，他們對中國整體經(jīng)濟社會的發(fā)展定位都提出了更高要求。特色小鎮(zhèn)不僅至少是一個個“3A景區(qū)”，它所聚焦的“信息、環(huán)保、健康、旅游、時尚、高端裝備制造業(yè)和金融”等產(chǎn)業(yè)，其主流消費人群恰好也是中產(chǎn)階層，兩者未來在理念和實踐上的互動、共享將是可預見的新常態(tài)。

不過即使手握四大契合點，并非意味著這場“特色小鎮(zhèn)運動”一路有掌聲、始終有高潮，從不同特色小鎮(zhèn)的理念建構、多規(guī)并行的設計開發(fā)，到整體建設和生活共享，其間每一環(huán)節(jié)都有必要嵌入精準治理的理論和實踐框架，在社會整體告別粗放運行之際，“特色小鎮(zhèn)運動”從需求到供給都有機會做出精準治理的示范。

一、特色小鎮(zhèn)的多方探索及其多維解讀

早在1898年，英國建筑規(guī)劃大師埃比尼澤·霍華德針對英國大城市所面臨的問題，就提出“以綠化帶環(huán)繞多個名稱和設計各異的小城鎮(zhèn)，其面積6，000英畝、人口32，000人”的田園城市概念，霍華德筆下的小城鎮(zhèn)有足夠的空間為市民提供陽光、空氣和優(yōu)雅的生活，也能提供足夠多的工作機會，雖然小城鎮(zhèn)彼此分開，但同時又通過快速便捷的交通相互連接起來。事實上，霍華德的田園城市理念倡導的是一種社會改革思想，用城鄉(xiāng)一體的新社會結構形態(tài)來取代城鄉(xiāng)分離的舊社會結構形態(tài)，他坦陳“城市和鄉(xiāng)村必須成婚，這種愉快的結合將迸發(fā)出新的希望、新的生活、新的文明”（霍華德，2000：25）?？此埔粋€世紀前烏托邦式的城市理念，不僅引領了西方城市的發(fā)展方向，也正在滋養(yǎng)新世紀后的中國。

西方發(fā)達國家的城市發(fā)展大多經(jīng)歷這樣的路徑：在大規(guī)模工業(yè)化后開始興起城市化，人口在向大城市集聚的過程中，隨著階層分化及對不同生活方式的追求，郊區(qū)化和小城鎮(zhèn)化不可阻擋，由此而帶來的大城市空心化又促使城市更新，如此循環(huán)往復。在此過程中小城鎮(zhèn)既作為大都市和鄉(xiāng)村的紐帶，也承載了除原住民外相當多的中產(chǎn)和富裕階層的居住和生活，并且也形成了許多世界著名的特色小鎮(zhèn)，例如：美國的硅谷科技小鎮(zhèn)、格林尼治基金小鎮(zhèn)、卡梅爾童話小鎮(zhèn)、杰克遜牛仔小鎮(zhèn)；法國的吉維尼莫奈花園小鎮(zhèn)、亞維農(nóng)藝術小鎮(zhèn)、格拉斯香水小鎮(zhèn)、依云文旅小鎮(zhèn)、科爾馬木屋小鎮(zhèn)；德國的威爾斯海姆環(huán)保小鎮(zhèn)、蒙紹科技小鎮(zhèn)、梅爾斯堡葡萄酒小鎮(zhèn)；英國的海伊書香小鎮(zhèn)、庫姆堡中世紀小鎮(zhèn)；以及西班牙的龍達斗牛小鎮(zhèn)、瑞士的因特拉肯抹布小鎮(zhèn)、荷蘭的羊角村水鄉(xiāng)小鎮(zhèn)和新西蘭的皇后探險小鎮(zhèn)；等等（詳見表1）。

表1 西方特色小鎮(zhèn)精選一覽

如何解讀特色小鎮(zhèn)？它的聚合發(fā)展有沒有通常的脈絡？細細分析，大致有產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、文創(chuàng)旅游和精準治理三大視角：

1．產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟視角

因大量聯(lián)系密切的上下游產(chǎn)業(yè)集聚而帶動的人口與經(jīng)濟的集群效應，是許多工業(yè)化或后工業(yè)化時期特色小鎮(zhèn)形成的最初動因。產(chǎn)業(yè)集群背后強勁的理論支撐足夠用以解讀因產(chǎn)業(yè)而起的特色小鎮(zhèn)：從亞當·斯密在《國富論》中提出的分工協(xié)作理論，到馬歇爾提出的規(guī)模經(jīng)濟理論，再到后來的產(chǎn)業(yè)區(qū)位理論、增長極理論以及技術創(chuàng)新理論等，持續(xù)推演了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的區(qū)位集聚、人口集聚和技術集聚（衛(wèi)龍寶，2016），而這些要素的大量累積沉淀或直接推動大中城市某一區(qū)位的發(fā)展，例如各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，或間接演化為以某一產(chǎn)業(yè)為基礎的特色小鎮(zhèn)。這也是為什么西方許多企業(yè)建立在遠離市區(qū)的小鎮(zhèn)上的原因之一，如：雀巢公司總部設在瑞士日內(nèi)瓦湖畔的一座安靜小城韋威，奧迪總部在巴伐利亞名不見經(jīng)傳的城市英戈爾斯塔特，以及微軟等著名IT企業(yè)落戶硅谷，等等。甚至出現(xiàn)了因產(chǎn)業(yè)而集聚的小鎮(zhèn)組合或小鎮(zhèn)群，像法國索菲亞·安得波利斯科學城，在傳統(tǒng)的港口工業(yè)、旅游業(yè)和現(xiàn)代的信息產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥化工和服務業(yè)合力打造之下，正成為歐洲第一科學城。

浙江目前進入前兩批創(chuàng)建名單的79個特色小鎮(zhèn)多半都是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟導向，最典型的就是云棲小鎮(zhèn)，它以云計算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)金融和智能硬件為產(chǎn)業(yè)龍頭，建設僅僅一年，發(fā)展非常迅速，2015年實現(xiàn)了涉云產(chǎn)值近30個億。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟導向下建構的特色小鎮(zhèn)，在為產(chǎn)業(yè)配套的同時，會帶動這一小鎮(zhèn)的交通、消費、休閑、教育和旅游等，有時還會因各類產(chǎn)業(yè)移民的進入而改變這一區(qū)域的人口結構，甚至形成新的移民小鎮(zhèn)（Moss，1968；Fuguitt，Brown ＆Beale，1989：383）。關鍵在于以產(chǎn)業(yè)興起而不止步于產(chǎn)業(yè)，才能為特色小鎮(zhèn)帶來全方位的、可持續(xù)的發(fā)展。

2．文創(chuàng)旅游視角

在全球城市化進程中從來都沒有忽略對城市美的創(chuàng)造，公民隨時都暴露在城市的各大環(huán)境中，并與其融為一體（Williams，1954）。城市畢竟因人居而美，特色小鎮(zhèn)在規(guī)?；?、豐富性上不如大都市，它的獨到之處除產(chǎn)業(yè)特色、自然山水外，更多需要后期的文化創(chuàng)意和社區(qū)營造來實現(xiàn)。例如，日本的熊本城作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，21世紀初農(nóng)業(yè)發(fā)展進入瓶頸，熊本政府借助新干線開通機遇，創(chuàng)造熊本熊這個獨有的動漫IP，成功帶動農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)轉型發(fā)展。熊本熊通過微博、Facebook、Twitter等社交網(wǎng)絡線上線下互動，獲得200多萬次視頻點擊，官方Twitter擁有超43．8萬名追隨者，成為二次元時代的網(wǎng)絡紅人，利用各類事件營銷、帶動地區(qū)發(fā)展，兩年內(nèi)為熊本縣帶來12億美元經(jīng)濟效益（代曉利，2016）。文創(chuàng)對特色小鎮(zhèn)的二次、三次開發(fā)不僅直接帶來旅游及延伸產(chǎn)品的營收，更多為小鎮(zhèn)帶來了人文氣息和可持續(xù)發(fā)展空間。

2015年浙江省發(fā)布的《省政府關于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的指導意見》中就特別提出要堅持產(chǎn)業(yè)、文化、旅游“三位一體”和生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合發(fā)展之路，并且所有特色小鎮(zhèn)要建設成為3A級以上景區(qū)，旅游產(chǎn)業(yè)類特色小鎮(zhèn)要按照5A級景區(qū)標準建設。如果這一意見能真正落地實施，那特色小鎮(zhèn)將直擊被大城市病困擾的都市人，將成為他們回歸的棲息地，并重拾理想中的人居生活。就像英國的書香小鎮(zhèn)海伊，2，000多人的小鎮(zhèn)有40多家書店，事先預約就能去居民家中看書，人與書、人與人、人與家的互動融合不僅是特色小鎮(zhèn)一景，也是特色小鎮(zhèn)運行發(fā)展的肌理所在。

3．精準治理視角

特色小鎮(zhèn)從開發(fā)建設到品牌傳遞是長期運營的過程，其間的小鎮(zhèn)治理模式往往是關鍵?！爸卫怼币辉~自于1995年聯(lián)合國全球治理委員會發(fā)表的《天涯成比鄰》報告中提出后，二十多年來成為全球政府、企業(yè)和各類組織運行的首選模式之一，治理因注重“參與”、“平等”、“回應”、“責任”、“合法”、“有效”等關鍵詞（俞可平，1999：9-11），并從政府與市場、政府與社會、政府與公民這三對互動關系的反思中產(chǎn)生，常用于應對經(jīng)濟社會運行中可能的市場失靈或政府失靈。

無論東西方在特色小鎮(zhèn)的建設過程中，其實都離不開政府的推力，政府因在政治、經(jīng)濟、社會和文化等諸多方面的綜合運營能力，使得它在小鎮(zhèn)這一復雜運行體中始終能扮演重要角色（Pinson，2010）。但是如果政府追求自身的利益最大化，小鎮(zhèn)的其他主體便有可能被邊緣化（Congleton，2011），這就違背了治理原則，因為在治理框架中政府不再是唯一的權力中心，社會各種正式、非正式組織及個人都將共同參與治理，共同承擔治理責任。事實上，西方政府在上百年的小鎮(zhèn)建設歷程中發(fā)現(xiàn)，政府僅承擔小鎮(zhèn)的組織協(xié)調(diào)、服務傳遞、參與表達、財務預算、計劃推進、理念和技術支持等職責（Woollett，1975），這一政府有限責任、公民與組織多方參與的小鎮(zhèn)建設及運行理念與治理的內(nèi)核完全契合。

有關治理的理論體系進入中國后，頂層設計非常重視。2015年11月發(fā)布的“十三五規(guī)劃”中提出“推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”，這是繼十八大提出“加強和創(chuàng)新社會管理”、十八屆三中全會強調(diào)“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”并著手“改進社會治理方式”之后再次將社會治理提檔升級，這也預示著中國將全面進入精準治理時代。相比一般治理而言，精準治理更講究治理的目標導向、公民的有效參與、過程的合法透明及結果的評估監(jiān)督。特色小鎮(zhèn)體量相對較小，通過在特色小鎮(zhèn)中運用精準治理模式，不僅有利于推進新型城市化建設，還有可能形成社會治理的創(chuàng)新模板。

二、特色小鎮(zhèn)運動可能潛藏的問題

用“運動”來形容全國各地正在興起的特色小鎮(zhèn)建設潮并不過分，為競相爭取納入國家首批千個特色小鎮(zhèn)行列，從省市到區(qū)縣幾乎都將特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建工作視為重中之重。雖然由政府主導的全國性運動不一定就是過熱，像20世紀60年代中期林登·約翰遜政府推行的“偉大社會計劃”（Great Society Program）掀起了一場全美“新公民參與運動”（New Public Involvement）（托馬斯，2010：9），這場運動將公民參與寫進法案，倡導積極公民政策，即：公民與組織都需積極參與公共事務，并與政府建立合作關系。這場運動引領了公共管理的創(chuàng)新，為迎接全球治理時代的到來奠定了基礎。但如果不能用多方參與、協(xié)同共享、全程回應和及時監(jiān)督評估的精準治理模式，而仍采用政府全盤主導下的、粗放式的和運動式的行政管理模式，特色小鎮(zhèn)運動很可能無法回避以下問題：

1．有規(guī)劃無文創(chuàng) 在城市化浪潮席卷中國近四十年的今天，特色小鎮(zhèn)將在有序規(guī)劃中拉開建設帷幕這一點毋庸置疑，從目前正在上馬的一些特色小鎮(zhèn)項目看，大都已考慮了“概念策劃、空間規(guī)劃、項目計劃和資金籌劃”等“四劃疊加”的綜合性方案，并向國際上流行的“多規(guī)融合”靠攏，但這些小鎮(zhèn)運行的前奏并不意味著就進入了精準治理軌道，如何匯聚凝煉當?shù)厝宋?，如何融鄉(xiāng)情、融文創(chuàng)、融敘事于特色小鎮(zhèn)規(guī)劃中，這不僅影響其未來的營運和向周邊輻射，更影響其小鎮(zhèn)品牌的創(chuàng)建。近二十年來日本、臺灣地區(qū)將文創(chuàng)融入城市建設、社區(qū)營造中，看似做了小鎮(zhèn)的軟包裝，實則精準貼合未來小鎮(zhèn)居民和游客對生活品質的更高追求。經(jīng)歷工業(yè)化、現(xiàn)代化甚至后現(xiàn)代演進的城市文明，與汽車文明、互聯(lián)網(wǎng)文明等不斷疊加，促使人們已不再滿足于生活在配套齊全的都市中，而是希望在有內(nèi)涵、有共鳴和有想象的空間中，形成人居融合、人居合一的景象。

2．有產(chǎn)業(yè)無消費 特色小鎮(zhèn)能納入創(chuàng)建名單都基于一定的地方產(chǎn)業(yè)，為了營造特色，有時直接吸納的就是當?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如皮革、毛紡、茶業(yè)、竹業(yè)、陶瓷等，這些產(chǎn)業(yè)如不進行現(xiàn)代意義，有時甚至是后現(xiàn)代意義上的改造，并嫁接互聯(lián)網(wǎng)平臺，即便一時進入特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單，也很難重新煥發(fā)生機，吸引持續(xù)的消費，特別是中產(chǎn)階層的持續(xù)消費。有些創(chuàng)建小鎮(zhèn)冠以軟件小鎮(zhèn)、科技小鎮(zhèn)、創(chuàng)業(yè)小鎮(zhèn)、環(huán)保小鎮(zhèn)之名，已很富現(xiàn)代意涵，但如果不吸引人居、引導消費，很可能落入產(chǎn)業(yè)園、開發(fā)區(qū)的套路，小鎮(zhèn)居民大量的日常和文化消費還需回到城市中心。其實西方包括中國東部發(fā)達地區(qū)郊區(qū)一些奧萊（Outlet）城的理念，可對特色小鎮(zhèn)的純產(chǎn)業(yè)化導向格局進行補位。

3．有特色無靈魂 如果說這一波特色小鎮(zhèn)建設浪潮是城市從千篇一律向各具特色轉向的話，其解讀不能單純停留在表面的特色上，更深層的、差異化的小鎮(zhèn)內(nèi)涵、小鎮(zhèn)風情和小鎮(zhèn)靈魂才是居民、游客和投資客們真正的追求。如何尋找特色小鎮(zhèn)之魂？恐怕大部分進入創(chuàng)建序列的特色小鎮(zhèn)還未做足這一功課。顯然小鎮(zhèn)之魂不可能來自于小鎮(zhèn)GDP，多半應來自于小鎮(zhèn)能吸引到的人及他們所擁有的小鎮(zhèn)生活。其實“特色小鎮(zhèn)”的“特色”，不僅僅體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)集聚的特色，也不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展的招牌，從根本上講，特色應該是由人們的生活水平、生活方式（包括其物質的、制度的、精神的形態(tài)）自然融合而成的獨具性格的小鎮(zhèn)生活形態(tài)（王小章，2016）。從這一視角而言特色小鎮(zhèn)之魂不可能在短時間內(nèi)締造，需要小鎮(zhèn)創(chuàng)建者、小鎮(zhèn)投資者和小鎮(zhèn)生活者從開始就將特色小鎮(zhèn)建設納入精準治理的范疇，在建設和營運過程中不斷思索、回望和追尋，才能發(fā)現(xiàn)并共同呵護小鎮(zhèn)之魂。

三、創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的精準治理路徑

特色小鎮(zhèn)理念的四大契合為創(chuàng)建中國新型城市的美好未來提供了天時、地利、人和，但如何規(guī)避特色小鎮(zhèn)建設中的三大潛在問題也將直接考量基層政府和民眾的精準治理能力。無論特色小鎮(zhèn)處于創(chuàng)建期、營運期還是常態(tài)的維護期，均可直接納入治理期，可從精準治理的“八化”入手：

1．小鎮(zhèn)治理主體多元化、智庫化 治理不同于自上而下的行政管理，多元參與、協(xié)同共享是其核心要義之一。在特色小鎮(zhèn)治理主體的選擇上既要立足于小鎮(zhèn)“土著”——當?shù)卣兔癖姡{與其特色相關聯(lián)、與其人文相融合的多方參與主體，參與主體可以是市場化的第三方，也可以形成常設的專家智囊團，或與成熟智庫形成治理聯(lián)盟。一旦治理主體多元化、智庫化，即能確保傾聽多方聲音、協(xié)同多元利益。但精準治理并不僅限于多元治理主體的構建，主體間如何常態(tài)互動、如何無縫對接、如何高效決策等還需要運行機制的強有力支撐。

2．小鎮(zhèn)運行機制平臺化、網(wǎng)絡化 特色小鎮(zhèn)從創(chuàng)建之初到日常營運需要一整套規(guī)范制度（BI），精準治理嵌入到運行機制中體現(xiàn)的不再是條塊分割，而是平臺化、網(wǎng)絡化的運行模式。由于特色小鎮(zhèn)體量較小，所有參與小鎮(zhèn)運行的各主體可直接在鎮(zhèn)管委會搭建的工作平臺（包括線上和線下）中共享信息、回應需求、解決問題及互相補位等，運行一個周期后，平臺上每個治理主體在某種程度上都熟知多部門、精通多學科，特別要突顯線上平臺在特色小鎮(zhèn)精準治理中的作用，才能隨時高效應對來自多主體的聲音。

3．小鎮(zhèn)創(chuàng)新體系常態(tài)化、本土化 特色小鎮(zhèn)之新之特必須是常新常特，小鎮(zhèn)自上而下都應形成常態(tài)化、本土化的創(chuàng)新體系，也即小鎮(zhèn)上人人每日有改善，部門時時有創(chuàng)新。所謂本土化的小鎮(zhèn)創(chuàng)新體系，并不排斥外來的、引進的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新模式，而是特指培育小鎮(zhèn)自己的創(chuàng)新人才，找到自己的創(chuàng)新源泉，形成小鎮(zhèn)自身的創(chuàng)新內(nèi)循環(huán)。

4．小鎮(zhèn)績效評估精細化、全球化 特色小鎮(zhèn)相對于城市的其他板塊而言，即為區(qū)域精英，它將引領城市更大范圍的精工細作、升級換代，所以使其保持領航的精準治理過程中不能缺少績效評估環(huán)節(jié)。有必要為特色小鎮(zhèn)建設制定精準度較高的評估指標體系，這一評估是常態(tài)的、滾動的，貫穿特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建和運營的全過程，且要符合國際潮流，即在特色小鎮(zhèn)范疇內(nèi)的生活和工作品質已經(jīng)可以與發(fā)達國家一流城市的相媲美。