邱　月

（中國(guó)建筑設(shè)計(jì)院有限公司，北京 100044）

淺談工程咨詢方如何參與PPP模式項(xiàng)目

邱月

（中國(guó)建筑設(shè)計(jì)院有限公司，北京 100044）

近年來(lái)我國(guó)開(kāi)始大力鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)主體參與到公共產(chǎn)品的提供中來(lái)。PPP模式相比傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品提供方式有很大不同，這對(duì)習(xí)慣提供傳統(tǒng)咨詢服務(wù)的工程咨詢方將是極大的挑戰(zhàn)。本文將從PPP模式在我國(guó)的宏觀背景出發(fā)，分析PPP模式對(duì)工程咨詢行業(yè)帶來(lái)的變化，并對(duì)工程咨詢方參與PPP項(xiàng)目的角色定位提出一些建議。

PPP（公私合營(yíng)）；咨詢；物有所值（VFM）；績(jī)效評(píng)價(jià)；風(fēng)險(xiǎn)管理

一、PPP模式概述

1. PPP模式的概念

PPP的概念有廣義和狹義的分別，廣義的概念泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，狹義的概念則一般指一系列項(xiàng)目管理模式的總稱。

2. PPP模式的分類

國(guó)際上對(duì)于PPP并沒(méi)有一致的分類，目前根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)可以將廣義的PPP模式分為：BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)移）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)移）、BOOT（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)移）、BTO（建設(shè)-轉(zhuǎn)移-經(jīng)營(yíng)）、DBT（設(shè)計(jì)-建設(shè)-轉(zhuǎn)移）、DBTO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-轉(zhuǎn)移-經(jīng)營(yíng)）、DBO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)）、PUOT（購(gòu)買-更新-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)移）、LUOT（租賃-更新-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)移）、LDO（租賃-開(kāi)發(fā)-經(jīng)營(yíng)）、DBMM（設(shè)計(jì)-建設(shè)-主要維護(hù)）、O&M（經(jīng)營(yíng)和維護(hù)）、服務(wù)外包、管理外包、BBO（購(gòu)買-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)）、BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)）、PUO（購(gòu)買-更新-經(jīng)營(yíng)）等模式。

3. PPP模式應(yīng)用的宏觀背景

（1）PPP模式應(yīng)用的政策背景

2015年10月，中共十八屆五中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，該建議對(duì)我國(guó)十三五期間如何發(fā)展新的公共服務(wù)方式和融資方式上提出了一些指導(dǎo)性的意見(jiàn)：“發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)功能，創(chuàng)新融資方式，帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與投資。創(chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，推廣政府和社會(huì)資本合作模式；創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與?！?/p>

另外，2014年至今，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、各省市也均陸續(xù)出臺(tái)了一系列的政策，鼓勵(lì)和指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的開(kāi)展，大量有關(guān)PPP模式政策文件的發(fā)布表明了政府提供公共產(chǎn)品發(fā)展的大方向，為我國(guó)大力開(kāi)展PPP模式提供了良好的政策基礎(chǔ)，代表著我國(guó)即將進(jìn)入PPP模式發(fā)展的發(fā)車道。

（2）PPP模式應(yīng)用的法律背景

2015年4月，為適應(yīng)促進(jìn)民間投資的緊迫需求，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同五部門印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，為特許經(jīng)營(yíng)的發(fā)展提供了基本制度框架。該辦法明確了“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)”的定義為政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

2016年3月，財(cái)政部、英國(guó)駐華大使館、中國(guó)法學(xué)會(huì)在北京聯(lián)合舉辦PPP法治建設(shè)國(guó)際研討會(huì)。該研討會(huì)旨在以法律法規(guī)建設(shè)為基礎(chǔ)，分享借鑒國(guó)際PPP制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)PPP立法的頂層設(shè)計(jì)理念，厘清PPP立法的相關(guān)基本問(wèn)題，并結(jié)合我國(guó)PPP項(xiàng)目操作中面臨的合同屬性、爭(zhēng)議解決、土地取得、資產(chǎn)權(quán)屬等實(shí)際法律沖突和障礙提出解決建議和路徑。

財(cái)政部、發(fā)改委的一系列舉措意味著我國(guó)正大力推進(jìn)PPP領(lǐng)域的立法工作。PPP立法進(jìn)程的加快及PPP模式法律基礎(chǔ)的進(jìn)一步明確，將使PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。

二、PPP模式對(duì)工程咨詢行業(yè)帶來(lái)的變化

1. 工程咨詢內(nèi)容

采用PPP模式的大多為公共設(shè)施項(xiàng)目。對(duì)于政府部門來(lái)講，實(shí)施PPP模式目的是為公眾提供更為高效的公共產(chǎn)品，所以必將改變以往相對(duì)粗放的方式，對(duì)項(xiàng)目全壽命周期的經(jīng)濟(jì)性、高效性有更高的要求。另外，PPP項(xiàng)目的社會(huì)參與方往往對(duì)工期和成本非常敏感，強(qiáng)調(diào)投資效益，除了要求設(shè)計(jì)、咨詢環(huán)節(jié)滿足相關(guān)規(guī)范，還要求其與融資、施工及維護(hù)等環(huán)節(jié)有更緊密的互動(dòng)，以得出項(xiàng)目相對(duì)的最優(yōu)方案。

PPP模式的引入將對(duì)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告產(chǎn)生影響，相比傳統(tǒng)的可研報(bào)告，PPP模式項(xiàng)目需要更為專業(yè)和詳細(xì)的專門報(bào)告，以分析PPP模式項(xiàng)目投資回報(bào)率、定價(jià)機(jī)制、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)管理等具體問(wèn)題，為PPP模式項(xiàng)目的立項(xiàng)決策及項(xiàng)目如何開(kāi)展PPP模式提供一定的參考依據(jù)。

2. 工程咨詢業(yè)務(wù)能力

PPP項(xiàng)目的參與方眾多，實(shí)施周期長(zhǎng)，這意味著相比傳統(tǒng)項(xiàng)目，其合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜，情況更加多變。從項(xiàng)目前期的立項(xiàng)決策、融資方案的制定到具體的產(chǎn)品定價(jià)、收益分配的談判再到項(xiàng)目實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)管理需要工程、法律、財(cái)會(huì)等多專業(yè)的咨詢服務(wù)，這對(duì)工程咨詢方的綜合性技術(shù)服務(wù)能力提出了空前的要求。此外，PPP模式的復(fù)雜性也決定了項(xiàng)目不僅要求工程咨詢方的從業(yè)人員具有優(yōu)秀的專業(yè)技能，同時(shí)也要求其具有良好的溝通協(xié)調(diào)能力。

3. 工程咨詢體制和服務(wù)水平

目前我國(guó)的工程咨詢單位以國(guó)有企業(yè)為主，其管理體系、服務(wù)水平等與國(guó)際上一流的咨詢顧問(wèn)公司相比仍然具有一定的距離。PPP模式項(xiàng)目社會(huì)參與方的引入，將對(duì)工程咨詢提出更為具體化的要求，工程咨詢方需要?jiǎng)?chuàng)建創(chuàng)新管理體制，整合現(xiàn)有資源，調(diào)整人力資源戰(zhàn)略，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，完善內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，才能提升整個(gè)團(tuán)隊(duì)的綜合實(shí)力，滿足市場(chǎng)日益提高的要求。

三、工程咨詢方參與PPP項(xiàng)目的角色定位

1. 作為政府機(jī)構(gòu)的咨詢顧問(wèn)

工程咨詢方可作為PPP項(xiàng)目中政府機(jī)構(gòu)的咨詢顧問(wèn)。在該角色中，工程咨詢方主要致力于配合政府部門做好PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)決策和績(jī)效評(píng)價(jià)工作，通過(guò)前期的調(diào)研工作和包括物有所值分析法在內(nèi)的定性和定量分析方法，為政府機(jī)構(gòu)篩選具有合作潛力的社會(huì)參與方與項(xiàng)目方案，并定期對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施成果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

物有所值評(píng)價(jià)包括定性和定量評(píng)價(jià)兩部分。定性評(píng)價(jià)通過(guò)分析項(xiàng)目方案的各項(xiàng)條件，評(píng)估其對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)的影響，初步判斷項(xiàng)目采用PPP模式的可行性。定量評(píng)價(jià)首先要設(shè)定一個(gè)傳統(tǒng)模式和PPP模式產(chǎn)出效益相同的假設(shè)，再把PPP模式方案中政府和社會(huì)參與方對(duì)項(xiàng)目全壽命周期的總投資的凈現(xiàn)值（PPP）與公共部門比較值（PSC—即在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購(gòu)模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值，主要包括建設(shè)運(yùn)營(yíng)凈成本、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本、自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整成本等。）來(lái)比較，以對(duì)PPP模式是否能夠降低項(xiàng)目全壽命周期的總成本進(jìn)行分析。

借鑒國(guó)際通行的政府財(cái)政資金績(jī)效考評(píng)原則，PPP模式項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)原則可概括為4E原則，即：經(jīng)濟(jì)性（Economy），效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）、公平性（Equity）。在進(jìn)行PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，首先應(yīng)明確項(xiàng)目各利益相關(guān)者的績(jī)效目標(biāo)（PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)者主要包括政府、社會(huì)參與方、金融機(jī)構(gòu)、公眾等）。再根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和各利益相關(guān)者的績(jī)效目標(biāo)，參考英國(guó)現(xiàn)有的KPI指標(biāo)體系細(xì)化得出該P(yáng)PP項(xiàng)目不同階段的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI），根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況對(duì)其滿足各個(gè)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的程度進(jìn)行定性、定量的評(píng)估，形成對(duì)PPP項(xiàng)目的科學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)。

2. 作為社會(huì)參與方或金融機(jī)構(gòu)的咨詢顧問(wèn)

金融機(jī)構(gòu)或社會(huì)參與方參與PPP項(xiàng)目的主要目的是盈利，所以需要工程咨詢方為其設(shè)計(jì)切實(shí)可行的PPP項(xiàng)目方案，并對(duì)方案的投資結(jié)構(gòu)、收益性和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。

PPP模式項(xiàng)目全壽命周期長(zhǎng)、利益相關(guān)者眾多，其風(fēng)險(xiǎn)管理的好壞對(duì)于金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)參與方能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益具有非常重大的影響。所以，如何做好PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理，將是工程咨詢方面臨的又一挑戰(zhàn)。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理主要包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)三大部分。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是做好風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)，在分析PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素時(shí)，可選用目前常用的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法（主要包括：專家調(diào)查法、檢查表法、流程圖法、SWOT分析法、情景分析法、因果分析法、故障樹(shù)分析法等）中選取適當(dāng)?shù)囊环N或幾種分析PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素。然后，根據(jù)識(shí)別出的該P(yáng)PP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以分析每種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度?，F(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法主要包括調(diào)查和專家打分法、層次分析法（AHP）、敏感性分析法、蒙特卡洛模擬法、VAR法、決策樹(shù)法、風(fēng)險(xiǎn)影響圖法、關(guān)鍵線路、計(jì)劃評(píng)審技術(shù)（PERT）等。最后，根據(jù)各類風(fēng)險(xiǎn)因素的發(fā)生概率和影響程度綜合評(píng)定PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并對(duì)如何有效降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)水平和融資方、社會(huì)參與方對(duì)其將面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素該如何規(guī)避、轉(zhuǎn)移、減輕提出積極合理的建議。

［1］王灝.PPP的定義和分類研究［J］.都市快軌交通，2004（5）：23.

［2］吳福清.PPP模式下工程咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位的機(jī)遇與挑戰(zhàn)［J］.中國(guó)工程咨詢，2015（5）：22.

［3］王超，趙新博，王守清.基于CSF和KPI的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)研究［J］.項(xiàng)目管理技術(shù)，2014（8）：18-20.

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